АВ 2004г. Выпуск 21 Экспертное сопровождение проектов федеральных законов: состояние, проблемы и возможные пути решения
Правовое регулирование экспертного сопровождения законопроектов
Регламентами палат Федерального Собрания в настоящее время установлено обязательное проведение правовой и лингвистической экспертизы проектов федеральных конституционных и федеральных законов.
Правовая экспертиза проводится по всем без исключения законопроектам вне зависимости от того, каких сфер общественной или государственной жизни касается законопроект.
Проведение правовой экспертизы проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и постановлений Государственной Думы - одна из основных функций Правового управления Аппарата Государственной Думы. Заключения Правового управления по законопроектам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы, в обязательном порядке включаются в пакет документов, сопровождающих законопроект.
При осуществлении экспертизы проектов федеральных законов в Государственной Думе в заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы оценивается:
соответствие норм предлагаемого законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и основным отраслевым законодательным актам;
определяется не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта;
определяется полностью ли приведен в законопроекте перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта;
даются рекомендации по устранению отмеченных противоречий.
Введение института правовой экспертизы, как показали результаты деятельности Государственной Думы 1,2,3 созывов, стало важным инструментом совершенствования законодательной деятельности парламента, повышения качества принимаемых законов.
Однако, отмечая значимость правовой экспертизы, следует отметить, что она является важнейшим, но только одним из видов экспертиз, которые могут использоваться в процессе осуществления законодательной деятельности.
Финансовая экспертиза. В соответствии с положениями Федерального закона от 11 января 1995 г. 1-ФЗ О Счетной палате Российской Федерации финансовая экспертиза законопроектов проводится Счетной палатой Российской Федерации в отношении проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и других документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации, в том числе, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Это установлено в статьях 7 и 9 упомянутого закона. В статье 20 определен конкретный перечень вопросов, по которым Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения.
Финансовая экспертиза законопроектов может проводиться также Национальным банковским советом при Центральном банке Российской Федерации согласно статье 21 Федерального закона от 26 апреля 1995 г. 65-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР О Центральном банке РСФСР (Банке России) .
Целью финансовой экспертизы является оценка влияния законопроекта:
на состояние бюджетов разных уровней:
федеральный бюджет;
региональные бюджеты;
муниципальные бюджеты;
бюджеты хозяйствующих субъектов;
на изменение экономических условий деятельности хозяйствующих субъектов.
на условия жизни населения.
В соответствии со степенью влияния на перечисленные системы все законопроекты могут быть объединены в 4 группы:
принципиально изменяющие финансовые потоки или экономические условия хозяйствования во всех или в большинстве финансовых систем или масштабы последних;
значительно изменяющие финансовые потоки или экономические условия хозяйствования в одной - трех финансовых системах;
уточняющие порядок формирования и расходования средств или условия хозяйствования во всех или части систем;
не имеющие финансово-экономических последствий.
При оценке влияния норм законопроекта определяется как их влияние на поступления в соответствующие финансовые системы, так и на расходы перечисленных финансовых систем.
Экологическая экспертиза введена Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. 174-ФЗ Об экологической экспертизе . Подразделяется на два вида - государственную экологическую и общественную экологическую экспертизы.
Однако из указанного Федерального закона не следует, что проекты федеральных законов по тем или иным вопросам подлежат обязательной государственной экологической экспертизе. В перечне объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе, указаны проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду (абзацы 1 и 2 статьи 11). Проекты федеральных законов особо в этой статье не выделены, хотя к проектам правовых актов Российской Федерации нормативного характера они безусловно относятся и не могут быть исключены из объектов экологической экспертизы.
Социально-психологическая экспертиза могла бы проводиться по законопроектам, непосредственно касающимся граждан и особенностей порядка осуществления ими их прав и свобод, их обязанностей, взаимоотношений с государственными органами, с учреждениями и организациями, другими участниками правоотношений. Социально-психологическую экспертизу целесообразно было бы проводить, наряду с правовой и исторической, скажем, по проектам федеральных конституционных законов о государственных символах Российской Федерации. Потребность в такой экспертизе есть. Этот вид экспертизы законопроектов не получил еще своего нормативно-правового закрепления.
Криминологическая экспертиза законопроектов, предложения о проведении которой высказывались на заседаниях Государственной Думы, до настоящего времени законом не предусмотрена, хотя объективная потребность в ней существует давно. Она могла бы проводиться по проектам новых уголовных законов и законов, касающихся предупреждения преступлений, их профилактики, исполнения уголовного наказания, проектов постановлений Государственной Думы об амнистии.
Экономическая экспертиза предполагает оценку эффективности решения проблемы, содержащейся в законопроекте, касающейся всех или отдельных сторон социально-экономической жизни общества, оптимальности соотношения расходов государства на различные потребности со сроками, их окупаемости.
В настоящее время проведение такой экспертизы никак не регламентировано. В то же введение экономической экспертизы проектов законов в условиях реформирования экономики, выбора путей преодоления экономического кризиса является особенно актуальным.
Опыт ряда развитых зарубежных государств, где такая экспертиза введена законодательными актами, подтверждает особое значение именно этого вида экспертизы для обеспечения благоприятного развития экономики и социальной сферы этих стран.
Так, в США законопроекты подвергаются тщательным исследованиям с участием разветвленной системы информационно-аналитических органов, привлекающих при необходимости определенных экспертов.
Во Франции ни один закон не может быть принят без заключения Экономического и социального совета, который действует на основании гл. 10 Конституции и Органического закона об Экономическом и социальном совете и в состав которого входят более 300 видных экспертов.
В Италии экспертизу законопроектов экономического и социального назначения проводит Национальный совет экономики и труда, действующий на основании ст. 99 Конституции Итальянской Республики и закона о Национальном совете экономики и труда.
Введение обязательной экономической экспертизы в законодательный процесс в Российской Федерации позволило бы обеспечить получение научно-обоснованной информации о качестве законопроектов, связанных с задачами развития экономики страны.
Экономическую экспертизу законопроектов целесообразно осуществлятьпрежде всего на первых стадиях подготовки и рассмотрения законопроектов. Она должна проводиться по всем без исключения законопроектам, касающимся федерального бюджета, бюджетного, валютного, финансового, налогового, таможенного регулирования, регулирования деятельности банков-скоп и денежно-кредитной системы, формирования основных направлений социально-экономической политики государства и внешнеэкономической деятельности.
Следует отметить, что определенные наработки по проблемам организации комплексной экспертизы, включающей в себя не только анализ правовых, но и социально-экономических, экологических и других последствий введения в действие тех или иных законопроектов уже имеются в аппаратах Государственной Думы и Совета Безопасности Российской Федерации, в ряде министерств и ведомств, Центре экономической конъюнктуры при Правительстве Российской Федерации, Институте экономики РАН, организациях РАО ЕЭС России и ОАО Газпром , ряде научных центров.
Однако, имеющиеся наработки не носят системного характера. Значительно разнятся сами подходы к содержанию и методике экспертизы в части анализа социально-экономических, экологических и других последствий. Поэтому, представляется целесообразным в настоящее время согласовать и утвердить общие принципы и методологию проведения такой экспертизы федеральных законов, выработать единый подход к ее содержанию и результатам, а также критерии оценки экономической, социальной и экологической безопасности, бюджетной эффективности законов, определить организационные формы ее проведения.