АВ 2004г. Выпуск 8 Новая редакция Водного кодекса Российской Федерации: основные направления перемен
Начало правового регулирования водных отношений восходит к временам древнего Египта, первых государств Ближнего Востока и Центральной Азии.
В Европе водное законодательство берет свое начало в ХУШ веке и с тех пор постоянно развивается, совершенствуется и расширяется.
С принятием в декабре 2000 года Европейским Союзом "Рамочной Директивы по Воде" интенсивно начался процесс гармонизации европейского водного законодательства.
Директива по Воде явилась результатом многолетних обсуждений членами Европейского Союза политики комплексного управления водными ресурсами и собрала в себе все современные подходы к управлению водными ресурсами.
Обеспечение охраны, улучшения и восстановления всех поверхностных водных объектов имея целью достижение к 2015 году их удовлетворительного экологического состояния;
Управление водными ресурсами в границах водного бассейна с созданием специального государственного органа управления;
Необходимость изучения состояния и использования водных объектов каждого водного бассейна, оценки степени и источников антропогенного воздействия на водные объекты, проведения экономического анализа водопользования;
Необходимость разработки долгосрочной программы действий по каждому водному бассейну, которая должна пересматриваться и уточняться каждые 6 лет, с обязательным их опубликованием для широкого обсуждения;
Активное вовлечение в процесс разработки, корректировки и реализации бассейновых программ всех заинтересованных сторон, включая водопользователей, органы местного самоуправления и общественность;
Применение на практике принципа полного покрытия расходов по изучению, охране и воспроизводству водных ресурсов, восстановлению водных объектов за счет средств от платежей за водопользование и за загрязнение водных объектов (так называемые принципы "вода платит за воду" и "загрязнитель платит");
Осуществление лицензирования водопользования на основе нормативов допустимых воздействий на водные объекты и целевых показателей качества воды;
Осуществление мониторинга состояния водных объектов и особо охраняемых территорий;
Согласование действий по трансграничным водотокам с соседними странами и желательность создания межгосударственного органа управления.
Этим руководящим принципам Директивы по Воде в наибольшей степени соответствует действующее водное законодательство Франции.
В 1921 году во Франции был принят закон по созданию программы развития бассейна реки Роны, предусматривающей три приоритета - электроэнергия, судоходство, орошение и сельскохозяйственное водоснабжение.
В 1933 году была создана Национальная Компания реки Роны с функцией государственного заказчика реализации этой программы, в первую очередь, за счет средств от выработки электроэнергии. Государство предоставило компании все права по развитию водохозяйственной системы реки Роны и эксплуатации всех сооружений.
Принятый в 1964 году Закон о Воде внес коренные изменения в систему государственного управления водными ресурсам Франции.
Вся территория страны была разбита на 6 гидрографических бассейнов, в каждом из которых были созданы Бассейновые Комитеты (водные парламенты) и бассейновые Агентства.
Бассейновые Комитеты, включающие представителей всех заинтересованных сторон, были наделены правами определения политики развития бассейна и установления платежей за водопользование (что, в принципе, противоречит Конституции Франции, предусматривающей решение вопросов общего налогообложения только избранным законодательным собранием).
Бассейновые Агентства являются исполнительными государственными финансово-техническими органами, обеспечивающими реализацию бассейновой политики на условиях самофинансирования с использованием рычагов экономического стимулирования (платежи и субсидии).
Принятый в 1992 году Закон о Воде дополнительно: 1) ввел в число приоритетов управления водными ресурсами бассейна решение экологических задач на основе целевых показателей; 2) определил необходимость совместного управления поверхностными и подземными водами; 3) установил необходимость разработки Бассейновыми Комитетами Генеральных планов развития и управления водохозяйственным комплексом бассейна, а также планов развития подбассейнов (бассейнов притоков).
В Испании Водный закон 1985 года, заменивший действовавший с 1879 года закон, объявил все водные ресурсы государственной собственностью и ввел национальное комплексное управление водными ресурсами на основе планирования, бассейнового управления и платности водопользования. Генеральный план водохозяйственного развития разрабатывается Федеральным правительством с учетом всех региональных планов.
В стране с 1926 года управление водными ресурсами осуществляют 14 Бассейновых Конфедераций, в функции которых входит: развитие водных ресурсов, установление цен на воду, выдача разрешений на водопользование (забор и сброс), мониторинг водных объектов и контроль за соблюдением установленных норм (количества и качества).
Конфедерацией руководит Президент и Комитет Директоров, в который входят представители Министерств, водопользователи и представители автономий. В структуре Конфедераций предусмотрены комиссии по различным направлениям водохозяйственной деятельности.
Законом 1985 года установлены платежи: за общественное водопользование, за водозабор, за загрязнение воды. Однако эти платежи покрывают в настоящее время лишь незначительную часть расходов Конфедераций, остальное покрывается субсидиями от Правительства.
Конституции целого ряда стран устанавливают исключительно государственную собственность на водные ресурсы. Это Болгария, Венгрия, Словения, Кипр, Индонезия, Вьетнам, Китай, Киргизия, Украина, Азербайджан, Беларусь, Казахстан, Турция, Румыния, Македония.
В Великобритании, Мексике, Германии, Литве, Канаде, Андоре, Туркменистане и Молдове предусматриваются наряду с государственной, частная и муниципальная собственность на водные ресурсы.
В государствах, имеющих федеративное устройство, конституции передают часть прав и полномочий и разграничивают предметы ведения в сфере водопользования между федеральным уровнем государственной власти и субъектами федерации (США, Австралия, Швейцария, Германия, Великобритания, Канада.
Предметом законодательного регулирования в странах СНГ являются только отношения, связанные с водой, находящейся в водных объектах (поверхностных и подземных).
В Великобритании главным вопросом законодательного регулирования является обеспечение питьевого водоснабжения, очистка и сброс сточных вод.
В Германии в основе законодательного регулирования лежит проблема очистки и отведения сточных вод, в том числе ливневых.
Основу водного законодательства США составляет законодательство отдельных штатов, которым, главным образом, регулируются отношения в сфере использования талых и ливневых вод.
В ряде стран в засушливой зоне право обладать водой, значительно повышающей ценность земли, является имущественным правом и рассматривается как принадлежность земли.
Так в ряде штатов США действует принцип старшинства (по времени) права водопользования, в связи с чем, даже при собственности штатов на воду, растущие города и промышленные предприятия вынуждены выкупать "водные права" у их традиционных обладателей - фермеров.
В речных бассейнах обычно существуют ассоциации водопользователей, которые следят за тем, чтобы каждый водопользователь не превысил своего права и не злоупотребил им, а главное, защищают свои интересы и права во взаимоотношениях с соседними ассоциациями.
В Восточных штатах США применяется так называемый принцип "берегового права" (который существовал и в России до 1917 года), по которому право на пользование водой имеют только собственники прибрежных земель. Отбор воды разрешается в таких пределах, чтобы не нарушить права расположенных ниже по течению пользователей.
Вопросы разумности (рациональности) использования водных ресурсов и соблюдения других "водных прав" в США проверяются в судебном порядке.
В настоящее время практически во всех странах происходит усиление роли государства в регулировании водных отношений. Все большее значение приобретает разрешительный порядок предоставления водных объектов в пользование с учетом приоритетности водопользователей.
В странах с развитой экономикой законодательно установлена необходимость разработки долгосрочных программ комплексного использования и охраны водных объектов с целью снижения уровня их загрязнения и предотвращения истощения водных ресурсов.
Водное законодательство большинства зарубежных стран предусматривает государственное регулирование в области использования и охраны водных объектов. Практически во всех странах созданы государственные водохозяйственные органы, на которые возложены функции регулирования отношений в сфере водопользования исходя из интересов общества.
В законодательстве США поверхностные и подземные воды регулируются разными правовыми нормами.
Основной акцент в регулировании использования поверхностных вод делается на систему разрешений на водопользование.
В соответствии с законодательством потенциальный пользователь воды подает заявку, о которой публично уведомляется общественность (для возможных возражений).
Должностное лицо штата, в соответствии с законодательством, рассматривает заявку и принимает решение об ее удовлетворении или отказе.
По получении разрешения водопользователь обязан в установленный срок (обычно 5 лет) фактически начать водопользование, после чего его право водопользования не имеет ограничений по сроку.
Разрешительные системы управления водными ресурсами, действующие по законодательству штатов, дополняются мерами управления, осуществляемыми федеральной властью и направленными, прежде всего, на обеспечение ирригации и защиты от наводнений.
При главенстве штатов в регулировании водных отношений в США уже длительное время действуют два бассейновых органа управления водными ресурсами.
С 1933 года успешно действует Управление долины Теннеси, зона деятельности которого охватывает 7 штатов. Управление, в основном, занимается выработкой электроэнергии (1 место в США), ему принадлежат 29 гидроэлектростанций, 511 тепловых электростанций и 3 атомные станции.
Однако с самого начала в функции Управления входило комплексное управление водными ресурсами и развитие бассейна, включая вопросы судоходства, противопаводковых мероприятий, охраны водных и природных ресурсов, восстановления лесов и борьбы с эрозией, поддержки рекреационной деятельности и борьбы со связанными с водой заболеваниями.
С 1961 года действует Бассейновая Комиссия реки Делавэр, в состав которой входят губернаторы 4 штатов, расположенных в бассейне реки, и представитель Президента США. Комиссия ведает вопросами водоснабжения, сокращения загрязнений, сохранения и воспроизводства водных ресурсов, регионального планирования. Комиссия обладает разрешительными функциями и устанавливает целевые показатели качества воды.
На территории Англии и Уэльса действует централизованная система управления водными ресурсами.
С 1945 года для распределения ограниченных водных ресурсов как консультативные органы начали создаваться Речные Советы, формировавшиеся, в основном, на выборной основе. В 1963 году Речные Советы были преобразованы в Управления (с постоянным штатом сотрудников), в задачу которых входил мониторинг качества и количества речной воды.
В 1973 году были созданы 10 региональных Речных Управлений, которые получили широкие полномочия в части управления системами питьевого водоснабжения, очистки и отведения сточных вод, ведения вопросов судоходства и противопаводкового регулирования, установления стандартов и выдачи разрешений (лицензий) на забор воды и сброс сточных вод, а также мониторинга вод. В составе Управлений было от 60 до 40 процентов выборных местных представителей.
В 1989 году Парламентом было принято решение о приватизации региональных Речных Управлений и создании на их базе Компаний Водной Службы, которые отвечали за питьевое водоснабжение, очистку и отведение сточных вод.
Функции государственного управления водными ресурсами были переданы Национальному Речному Управлению, которое отвечает за противопаводковые мероприятия, регулирует вопросы водопользования, рыболовства и некоторые вопросы судоходства.
В 1999 году - очередное кардинальное изменение структуры управления с передачей функций планирования использования водных и земельных ресурсов в Региональные (территориальные) Ассамблеи.
Германия является федеративной республикой и полномочия по управлению водными ресурсами распределены между федеральным Правительством и Правительствами Земель.
В 1976 году законодательно введена национальная система налогообложения за сброс загрязняющих веществ. Получателями этих средств являются Земли, но они обязаны направлять эти средства на управление качеством водных ресурсов.
На национальном уровне единой системы комплексного управления водными ресурсами не существует, однако в некоторых Землях еще в начале ХХ века были созданы Речные Ассоциации.
Это Рурвербанд (Рурская долина), которая занимается строительством и эксплуатацией водохранилищ, сооружений по очистке питьевой воды, станций по очистке сточных и ливневых вод. Это самоуправляемая организация, но по закону контролируется Правительством Земли Северная Рейн-Вестфалия, а также федеральным Министерством окружающей среды. Деятельность Ассоциации осуществляется за счет платежей за забор воды и сброс сточных вод. Органами управления Ассоциации является Ассамблея партнеров (150 депутатов), Наблюдательный Совет и Исполнительный Комитет.
После распада СССР в 1992-1995 годах во всех странах СНГ было принято новое водное законодательство - Водные Кодексы или Законы о Воде.
В большинстве, эти Кодексы и Законы определяют всю систему водного законодательства, раскрывают содержание и структуру законодательства в сфере регулирования водных отношений.
Предметом правового регулирования водного законодательства стран СНГ являются водные отношения, которые определяют общественные отношения по поводу природных водных объектов.
Во всех Водных Кодексах и Законах нашел свое решение вопрос о соотношении (разграничении) водного законодательства с другими отраслями природноресурсного законодательства.
Полно отражена сфера государственного управления в области использования и охраны вод, раскрыты виды и формы контроля (государственного, ведомственного, производственного, общественного).
Во всех странах СНГ в сферу управления в области использования и охраны водных объектов включено экономическое регулирование водопользования. Закреплен юридический механизм обеспечения соблюдения водного законодательства всеми участниками водных отношений, разрешения споров и ответственности за нарушение водного законодательства.
В настоящее время накопилось значительное количество международно-правовых источников в сфере управления водными ресурсами.
Это, прежде всего, региональные договоры о режиме использования трансграничных водотоков.