АВ 2002г. Выпуск 1 Евразийское экономическое сообщество - новый этап в развитии интеграционных процессов
Межпарламентская Ассамблея является органом парламентского сотрудничества в рамках ЕврАзЭС, рассматривающим вопросы гармонизации (сближения, унификации) национального законодательства Договаривающихся Сторон и приведения его в соответствие с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС в целях реализации задач Сообщества.
Межпарламентская Ассамблея формируется из парламентариев, делегируемых парламентами Договаривающихся Сторон.
Межпарламентская Ассамблея в пределах своих полномочий:
разрабатывает Основы законодательства в базовых сферах правоотношений, подлежащие рассмотрению Межгоссоветом;
принимает типовые проекты, на основе которых разрабатываются акты национального законодательства;
может обращаться с рекомендациями к Межгоссовету, запросами и рекомендациями к Интеграционному Комитету и парламентам Договаривающихся Сторон, с запросами к Суду Сообщества.
Положение о Межпарламентской Ассамблее утверждается Межгосударственным Советом.
Первое заседание Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества (МПА ЕврАзЭС) состоялось в Санкт-Петербурге 23 ноября 2001 года под председательством главы Совета Республики Национального собрания Белоруссии Александра Войтовича. В заседании приняла участие делегация Государственной Думы во главе с Председателем палаты Г.Н. Селезневым.
Один из главных вопросов обсуждения - реорганизация Межпарламентского Комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан и его преобразование в Межпарламентскую Ассамблею Евразийского экономического сообщества.
На заседании была утверждена Программа работ по формированию МПА ЕврАзЭС. Она включает ряд организационных и научных мероприятий, проведение парламентских слушаний по вопросам интеграционного взаимодействия в рамках ЕврАзЭС и международной научно-практической конференции Евразийское экономическое сообщество: становление и перспективы развития , а также разработку предложений по развитию сотрудничества с межпарламентскими (международными) организациями.
Программой предусмотрена разработка Основ законодательства до 2005 года в базовых сферах правоотношений, в том числе основ законодательства о юридических лицах, о безопасности, транспортного и таможенного законодательства, об образовании, а также формирование научно-экспертных советов при МПА, организация рабочих и консультативных встреч, создание и актулизация банков данных национальных законодательств и ряд других мероприятий.
Рассмотрены модельные законы О бухгалтерском учете , Основы аудиторской деятельности , Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья , О порядке ратификации и денонсации международных договоров , а также другие важные документы.
Парламентские делегации пятерки подвели итоги выполнения внутригосударственных процедур по вступлению в силу международных договоров, принятых в рамках Таможенного союза, определили основные направления сотрудничества МПА ЕврАзЭС с международными организациями.
Следует отметить, что в завершении формирования Таможенного союза и создания Единого экономического пространства Межпарламентской Ассамблее отведена важная роль.
От адекватного и синхронного изменения национальных законодательств государств-членов Евразийского экономического сообщества непосредственно зависит эффективность межгосударственной интеграции. Создание системы законодательного обеспечения - одна из важнейших задач интеграционного взаимодействия в правовой сфере.
Анализ практики законодательного обеспечения интеграционных процессов, как в нашем межгосударственном объединении, так и в аналогичных международных объединениях в рамках бывшего постсоветского пространства показывает запаздывание принятия национальных актов по реализации международных договоров, внесения соответствующих поправок в действующее законодательство.
В этой работе требуется необходимая система и последовательность.
Отсутствие системы в работе по законодательному обеспечению интеграции грозит стагнацией процессов межгосударственного сотрудничества, так как заключенные международные договоры не находят адекватного отражения в национальных законах и не имеют правовых предпосылок для реализации, оставаясь на бумаге.
Исходя из этих тенденций, стоит конкретная цель - определить оптимальные юридические конструкции для решения правовых задач, возникающих в ходе интеграционного взаимодействия в рамках Таможенного союза.
При формировании общего законодательства необходимо учитывать, что в переходный период законодательство каждого из государств ЕврАзЭС развивается динамично, а в отдельных случаях даже спонтанно под влиянием быстро изменяющейся ситуации.
На законодательство существенным образом влияют политические реформы, модернизация экономики и государственного управления. Каждое из суверенных государств формирует свою собственную модель экономического развития с учетом особенностей национального менталитета и правосознания.
Соответственно вырабатываются специфичные подходы к законодательному обеспечению. Заключаемые в рамках Евразийского экономического сообщества международные договоры также являются значительным правообразующим фактором. Сделать этот фактор одним из решающих - задача органов Сообщества.
Система и последовательность законодательного обеспечения межгосударственной интеграции видится по следующим направлениям.
Концепция законодательного обеспечения через обмен правовой информацией предполагает формирование организационно-правовых условий для государственных органов Сторон и органов Сообщества интеграцией, взаимное использование правовой, экономической и статистической информации других государств.
Государство, собирающееся предпринять шаги, прямо или косвенно затрагивающие интересы партнеров по Евразийскому экономическому сообществу, направляет соответствующее уведомление другим государствам. Сюда входит прямой и обратный обмен информацией о законодательных и нормотворческих намерениях, а в отдельных случаях обмен принятыми законодательными и иными нормативными правовыми актами, а также их проектами.
При Интеграционном Комитете продолжается работа по формированию интегрированной базы законодательства, статистической и другой информации. Правовой основой данной работы является соответствующее решение Межгоссовета о создании Информационно-аналитического центра.
типовых проектов законодательных актов
Модельные законодательные акты, разрабатываемые Межпарламентским Комитетом, до недавнего времени были одним из основных инструментов законодательного обеспечения межгосударственной интеграции. В соответствии с Программой мер по обеспечению формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства на 1999-2002 годы, утвержденной Межгосударственным Советом, реализуется соответствующая программа модельного законотворчества.
Главной проблемой при разработке и использовании модельных законопроектов является недостаточная оценка предмета регулирования с учетом реальных законотворческих интересов и планов национальных парламентов. Как правило, модельные законопроекты механически копируют отдельные национальные законы, что определяет безвариантность предлагаемых ими правовых решений и их несоответствие экономической и правовой ситуации в государстве. Отсюда низкий уровень использования модельных законов в национальном законотворческом процессе, их невостребованность в правоприменении, как следствие - недостаточная результативность модельного законодательства, неудовлетворенные потребности правового обеспечения межгосударственного сотрудничества. В Договоре об учреждении ЕврАзЭС определено, что сближение законодательств будет осуществляться через типовые проекты, на основе которых будут разрабатываться акты национального законодательства. Типовые законы должны соответствовать стратегии, тактике и этапам развития интеграционного взаимодействия, а также содержанию заключенных международных договоров.
В дальнейшем еще предстоит разработать организационно-правовые механизмы и систему мер по повышению востребованное типовых актов. Однако уже сейчас ясно, что необходимы предварительная проработка и согласование со Сторонами и Интеграционным Комитетом их концепций, проведение всесторонней экономико-правовой экспертизы их содержания. Важно добиться того, чтобы типовые акты шли в пакете с проектами международных договоров, стали реальным средством гармонизации национальных законодательств.
Как известно, результатом взаимодействия Интеграционного и Межпарламентского комитетов в этом направлении стало изменение приоритетных аспектов и сфер модельного законотворчества.
Концепция модельного законодательства предполагала, что рекомендательный характер модельных законов позволит национальным парламентам использовать в своей законотворческой деятельности содержащиеся в них основные подходы, положения и конкретные нормы.
Типовые законы должны соответствовать стратегии, тактике и этапам развития интеграционного взаимодействия, а также содержанию заключенных международных договоров. Такая схема перехода от модельного законодательства к типовым актам уже заложена в Договоре об учреждении Евразийского экономического сообщества.
Основы законодательства, как форма законодательного обеспечения, определены Договором об учреждении Сообщества. Еще раньше начала формироваться методологическая база разработки и применения Основ в договорно-правовой базе Таможенного союза, которая нашла свое отражение в Соглашении о правовом обеспечении Таможенного союза и Единого экономического пространства, подписанном главами государств 26 октября 1999 года.
Принятое в Договоре об учреждении Евразийского экономического сообщества положение о том, что Межпарламентская Ассамблея в пределах своих полномочий разрабатывает Основы законодательства в базовых сферах правоотношений и принимает типовые проекты, на основе которых разрабатываются акты национального законодательства, свидетельствует о качественно новом этапе работы по сближению и унификации законодательств и правового обеспечения интеграционного процесса.
Модельные законодательные акты, разрабатываемые Межпарламентским Комитетом, до недавнего времени были одним из основных инструментов законодательного обеспечения межгосударственной интеграции в Таможенном союзе.
Разработка Основ законодательств, которые в отличие от модельных законодательных актов, имеющих рекомендательный характер, могут стать актами прямого, обязательного действия. Этим механизм применения Основ законодательств принципиально отличается от модельных законов.
Основы законодательства разрабатываются Секретариатом Бюро Межпарламентской Ассамблеи и Секретариатом Интеграционного Комитета совместно с государственными органами Сторон. Проекты Основ будут приниматься Межпарламентской Ассамблеей и утверждаться Межгоссоветом. После ратификации национальными парламентами Основы законодательства должны вводиться в национальные правовые системы наших государств.
Организационно-правовой механизм разработки и реализации Основ законодательства нашел отражение в разработанном проекте межгосударственного Договора об Основах законодательства ЕврАзЭС. Сейчас этот документ находится в стадии доработки и согласования государствами. В нем определены наиболее важные задачи законодательного обеспечения, закреплены принципы и этапы межгосударственного правотворчества. Один из важнейших принципов - принцип приоритетности ратифицированных Основ законодательства над национальными актами. Этот принцип позволит запустить реальный механизм приведения национальных законов и подзаконных актов в соответствие с заключенными международными договорами. В этом - юридические и практические предпосылки для реализации международно-договорной базы ЕврАзЭС. Соответственно определены этапы межгосударственного правотворчества, начиная от подготовительных мероприятий и заканчивая реализацией Основ в правоприменительной практике государственных органов Сторон.
При переходе к этапу законодательного обеспечения через Основы законодательства создается организационная система межгосударственного правотворчества. При этом определяются правотворческие полномочия и ответственность каждого из органов Сообщества. Возникает необходимость координации действий органов Сообщества и соответствующих государственных органов Сторон, включая процедуру создания и деятельности рабочих групп по подготовке Основ, схемы движения проектов документов, порядок их принятия и реализации.
В организационную систему межгосударственного правотворчества вводится новый правовой институт - Совет министров юстиции, как вспомогательный орган Сообщества. В законопроектном процессе Совет министров юстиции наделяется полномочиями, связанными с предварительным рассмотрением и согласованием проектов Основ законодательства. Это создает систему контроля за качеством разрабатываемых Основ законодательства, кроме того, облегчает процедуру согласования проектов Основ в государственных органах Сторон при подготовке их к ратификации парламентами.
Использование Основ законодательства - это конкретная текущая и в то же время перспективная задача, направленная на создание в дальнейшем общей правовой системы государств Сообщества.
Гармонизированное законодательство должно базироваться на взаимно согласованных перечнях национальных актов, подлежащих гармонизации, и последующем синхронном принятии новых актов, соответствующих положениям международных договоров, а также внесении поправок в действующие акты.
Зачастую национальное законодательство противоречит тому или иному межгосударственному документу. Необеспечение преимущества международных договоров и соглашений является на сегодня препятствием для интеграции, отдельные новые независимые государства свое законодательство пока ставят выше взаимных договоренностей. В этом одна из причин того, что многие принятые документы остаются невыполненными.
Законодательно-правовая основа международного сотрудничества должна создаваться через выработку общего курса правового развития, согласованных юридических правил, осуществление мер по преодолению различий в национальных правовых системах и сферах законодательства. Эти действия реализуются посредством заключения международных договоров и последующей гармонизацией (сближением и унификацией) национальных законодательств государств-партнеров.
Формирование национальных законодательств в независимых государствах происходит динамично, а в отдельных случаях даже спонтанно, под влиянием быстро изменяющейся ситуации. Они подвергаются очень сильному влиянию проводимых политических реформ, модернизации экономики и государственного управления, переустройства социальных гарантий в обществе. Каждое из суверенных государств формирует свою собственную модель экономического развития, стремится идти своей дорогой развития рыночных. и демократических процессов с учетом особенностей национального менталитета и правосознания. Соответственно вырабатываются собственные подходы правового обеспечения регулирования экономики и социальной сферы.
В то же время происходят и определенные сдвиги в законодательном процессе, связанные с реализацией обязательств, вытекающих из заключаемых государствами двух- и многосторонних международных договоров. Последнее обстоятельство становится все более сильным правообразующим импульсом, но пока не решающим.
При формировании законодательно-правовой основы интеграции необходимо учитывать сложившийся международный опыт в части особенностей различных моделей правового обеспечения, в том числе посредством гармонизации национальных законодательств.
Гармонизация национальных законодательств была отнесена к основным целям межгосударственной интеграции в Договоре об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г., Договоре о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г., а в Договоре об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. названа необходимым условием эффективного функционирования Таможенного союза и общего рынка товаров, услуг, труда и капиталов.
На процессы гармонизации национальных законодательств государств-участников Таможенного союза, ЕврАзЭС оказывают влияние некоторые особенности: во-первых, в ЕврАзЭС объединена сравнительно небольшая группа государств; во-вторых, интегрируются государства с взаимосвязанными экономическими интересами; в-третьих, правовая интерпретация интеграционного процесса осуществляется в ограниченной сфере - в пределах экономических и гуманитарных правоотношений.
Органами управления интеграцией Таможенного союза с момента их организации предпринимались усилия по созданию организационно-правового механизма работы по гармонизации, наработана практика подготовки согласованных перечней национальных нормативных правовых актов, проведения независимой правовой экспертизы действующего права с последующей разработкой рекомендаций.
Координирующая и организационная роль в гармонизации национальных законодательств отводилась органам управления интеграцией -Межгосударственному Совету, Межпарламентскому Комитету и Интеграционному Комитету.
Межгосударственным Советом была принята Программа гармонизации национальных законодательных и иных нормативных правовых актов (прилагается). В Программе заложена научно-методическая основа всей работы органов управления интеграцией по сближению, гармонизации и унификации национальных законодательств в соответствии с заключенными международными договорами и решениями. Сформулированы цели, задачи, основания, этапы и юридический механизм гармонизации. Программой определены также приоритетные сферы национальных законодательств Сторон, подлежащие гармонизации в первоочередном порядке. К ним отнесены таможенное, налоговое, транспортное, торгово-тарифное законодательство и законодательство в сфере регулирования внешнеэкономической деятельности и валютного контроля.
Программа гармонизации скорреспондирована с Договором о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве. Введение ее в действие означает создание на практике организационно-правовой основы для дальнейшего развития интеграционного взаимодействия. Основные идеи и положения Программы были всесторонне обсуждены и одобрены на международной научно-практической конференции, состоявшейся в ноябре 1998 г. в Алматы. Дальнейшее развитие вопросы деятельности органов управления интеграцией по гармонизации получили в Соглашении о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства, заключенном 26 октября 1999 г. С его принятием появилась реальная правовая основа для упорядочения и координации законотворческой и нормотворческой работы, возможность совместно сформировать правовой механизм реализации международных договоренностей на основе общих согласованных подходов и принципов, определить аспекты взаимодействия законодательных и исполнительных органов государств-партнеров, Межпарламентского и Интеграционного комитетов, включая:
- проведение согласованной законотворческой и нормотворческой политики;
- координацию национальных законопроектных планов и планов разработки и принятия подзаконных актов;
- синхронное принятие гармонизированных законодательных и подзаконных актов, рекомендуемых Межгосударственным Советом и Советом глав правительств;
- внесение изменений и дополнений (поправок) в действующие национальные законодательства на основании положений заключенных международных договоров и решений, принятых Советом глав правительств и Межгосударственным Советом;
- порядок использования в национальном законотворчестве модельных законодательных актов, принимаемых Межпарламентской Ассамблеей;
организацию обмена правовой информацией о состоянии законодательства, создание интегрированной базы законодательства, статистической и другой социально-экономической информации;
- создание правовой основы для совместного проведения сравнительно-правового анализа национальных законодательств и последующего использования его результатов.
Ведется сравнительно-правовой анализ национальных законодательств государств-членов ЕврАзЭС. Главная его цель - организовать профессиональную юридическую экспертизу национальных законов и иных нормативных правовых актов на предмет соответствия их международным договорам и решениям органов управления интеграцией. Результатом такого анализа должна стать подготовка проектов соответствующих решений, резолюций либо рекомендаций Межгосударственного Совета. База для проведения сравнительно-правового анализа была заложена в ноябре 1998 г., когда Интеграционный Комитет утвердил Основы проведения сравнительно-правового анализа. В развитие этого документа была принята соответствующая Методика, подготовленная Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Правительствами государств сформированы рабочие группы и утверждены технические задания по проведению сравнительно-правового анализа, внесено предложение об определении в государствах министерств юстиции координирующими органами по вопросам гармонизации национальных законодательств.
Создание общего законодательства как части обшей правовой системы государств Евразийского экономического сообщества - это форма наиболее глубокой и всесторонней межгосударственной интеграции в правой сфере. Общее законодательство - дело отдаленного будущего, но организационно-правовые предпосылки должны закладываться уже сейчас.
Одна из таких предпосылок - в организации эффективного взаимодействия национальных законодательных и исполнительных органов государств - членов Сообщества, а также органов ЕврАзЭС, ставших правопреемниками органов управления интеграцией, действовавших в рамках Таможенного союза.
Другая - в повышении эффективности работы по формированию договорно-правовой базы интеграции органов ЕврАзЭС.
Третья связана с реализацией общей правовой политики.
Правовая политика в рамках интеграционного взаимодействия должна быть четко согласована на трех уровнях интеграционного взаимодействия, соответствующих уровням межгосударственного и государственного управления.
На первом межгосударственном уровне органами Сообщества определяются общие принципы формирования общей правовой политики и методы ее реализации.
Второй уровень (уровень национальных парламентов и правительств) предполагает принятие правовых решений, общих в части достижения конечного результата при свободе выбора форм и методов. На этом уровне общая правовая политика Сообщества трансформируется в национальную законодательную политику и конкретную законотворческую и нормотворческую деятельность национальных законодательных и исполнительных органов.
Третий уровень связан с непосредственной реализацией целей и задач Сообщества в правоприменительной практике.
Конкретные аспекты общей правовой политики находят отражение в ведомственном нормотворчестве и непосредственно реализуются в работе министерств и ведомств государств-учредителей ЕврАзЭС.
Характер и содержание интеграционных процессов в правовой сфере ставят перед нами задачу создания системы межгосударственной координации законотворчества в рамках Сообщества.
При этом надо исходить из того, что правом законодательной инициативы обладает правительство и депутаты национальных парламентов. Оптимизация законотворческого процесса непосредственно связана с повышением эффективности каждого из них. Соответственно и координация законопроектной работы должна осуществляться в этих двух направлениях.
Что касается первого направления - координации законопроектной деятельности на уровне правительств. Интеграционным Комитетом предприняты некоторые конкретные меры. Как известно, законотворческий процесс на национальном уровне координируется в основном через планы законопроектных работ, утверждаемые правительствами.
Правительствам Сторон предложено ежегодно предоставлять такие планы, а также разрабатываемые законопроекты, затрагивающие аспекты общей правовой политики и касающиеся интересов государств-партнеров по Сообществу. На этой основе будет осуществляться коррекция общей правовой политики государств ЕврАзЭС.
Системой координации законотворчества и нормотворчества важно охватить все уровни государственной власти, включая самый нижний уровень нормотворчества - министерства и ведомства.
Ведомственные акты должны соответствовать заключаемым международным договорам и решениям органов Сообщества.
Решить эту проблему можно следующим образом. Ведомственные документы в период регистрации в министерствах юстиции, без которой они не могут вступить в юридическую силу, одновременно будут проходить соответствующую правовую экспертизу на их соответствие международным договорам, заключаемым в рамках Сообщества.
Предлагается также ввести в практику новые формы участия органов Сообщества в законопроектной деятельности государств. Целесообразно заслушивание информации о законопроектных намерениях государств на заседаниях органов Сообщества. Некоторые законотворческие предложения можно будет вносить на рассмотрение Межгосударственного Совета.
В дальнейшем нужно определить конкретные формы участия каждого из органов Сообщества в формировании правовой политики ЕврАзЭС, заложив соответствующие юридические предпосылки для этого в документы, регламентирующие их деятельность.
Нужно нарабатывать теоретические и практические подходы для прогнозирования последствий реализации правовой политики ЕврАзЭС в отдельных сферах правоотношений для каждого государства - члена Сообщества. Совместно с ними приступить к разработке перспективных межгосударственных программ законопроектных работ, тесно увязывая их с вопросами реализации принимаемых международных договоров и состоянием национального законодательства.
Как известно, важнейшим из элементов реализации международных договоров является выполнение Сторонами внутригосударственных процедур.
Достаточным условием вступления в силу многих из актов являлось направление депозитарию третьего уведомления. Остальные участники могли неоправданно длительно затягивать проведение внутригосударственных процедур по ним, что в итоге привело к необязательности их адаптации с внутренним законодательством. Недостаточные меры Сторон в части реализации принятых международных решений превратили их в декларацию намерений и не более того.
В Евразийском сообществе крайне важно избежать повторения такой ситуации. Практика принятия международных актов, принятых в Таможенном союзе, доказала преимущество подписания международных документов только при наличии консенсуса. В подавляющем числе случаев договоры вступают в силу после сдачи на хранение депозитарию последнего уведомления о выполнении внутригосударственных процедур. Такое условие международного акта позволяет добиваться его полной реализации во всех государствах-участниках.
Всего с 1996 года в рамках нашего межгосударственного объединения принято 48 международных договоров. По 37-ми из них, Сторонами выполнены внутригосударственные процедуры и они вступили в силу. До настоящего времени 3 международных акта не вступили в силу и по ним не выполнены ратификационные процедуры:
Соглашение о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства от 26 октября 1999 года (ратификационная грамота получена только от Республики Беларусь и Республики Таджикистан);
Договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства (не выполнены ратификационные процедуры Российской Федерацией);
Конвенция о привилегиях и иммунитетах Евразийского экономического сообщества (ратификационные грамоты не предоставлены).
Серьезного внимания заслуживает контроль за выполнением Сторонами международных обязательств. Контроль не был подробно регламентирован в документах Таможенного союза, из-за чего возникали сложности. Новый Договор также предусматривает общее положение о контроле, и поэтому, необходим документ, предусматривающий действенные контрольные механизмы в Сообществе.
Механизм контроля за выполнением Сторонами международных обязательств, должен содержаться в межгосударственном акте. В этом документе следовало бы закрепить следующие основные положения: понятие контроля и его формы; определение целей, которые предполагается достичь с помощью контроля; критерии оценки исполнения Сторонами принятых договоренностей; подробный механизм взаимодействия государственных органов Сторон и органов Сообщества.
Кроме того, перед Сообществом стоит задача, сместить акцент с количества принимаемых международных договоров и решений на перестройку внутригосударственного организационно-правового механизма их реализации