АВ 2000г. Выпуск 9 Российское законодательство в сфере экономики: состояние и проблемы. Часть 2
Недропользование. Соглашения о разделе продукции
Нормативно-правовая база недропользования включает в себя: Закон РСФСР О недрах (21.02.91, 2872-1), Федеральный закон О соглашениях о разделе продукции , а также:
- семь федеральных законов, направленных на реализацию Федерального закона О соглашениях о разделе продукции : Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (21.07.97, 112-ФЗ), О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон О соглашениях о разделе продукции (07.01.99, 19-ФЗ), О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального Закона О соглашениях о разделе продукции (10.02.99, 32-ФЗ);
- три федеральных закона о 14 участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции: Киринском перспективном блоке проекта Сахалин-3 (01.05.99, 87-ФЗ), Лугинецком, Федоровском и других нефтегазоконденсатных месторождениях (31.05.99, 106-ФЗ), участках недр Северные территории (20.11.99, 198-ФЗ), Приобское (северный лицензионный участок) нефтяное месторождение (20. 11.99, 199-ФЗ).
Продолжается работа еще над шестью законопроектами по предоставлению права разработки на условиях раздела продукции: Вичкорского газонефтяного месторождения, Северо-Астраханского перспективного участка, Ковыктинского газоконденсатного месторождения, Штокмановского газоконденсотного месторождения и Тасеевского месторождения золота.
Оценивая состояние законодательства о недропользовании, нельзя не отметить, что сегодня назрела необходимость совершенствования базового закона О недрах . Дело в том, что закрепленные в нем жесткие административные нормы по ряду позиций существенно тормозят развитие рыночных экономико-производственных взаимоотношений субъектов предпринимательской деятельности.
В частности, согласно этому закону, отношения между государством - собственником недр и недропользователем сейчас устанавливаются и изменяются первым в одностороннем порядке посредством жесткого административного регулирования деятельности второго. Подобный порядок не учитывает специфики добывающих отраслей - высокой степени риска, огромной капиталоемкости и длительных сроков окупаемости вложений. Ведь технико-экономическое обоснование проекта, предшествующее разработке любого месторождения, утверждается на базе определенной системы налогообложения. Ужесточение последней на фоне естественного истощения сырьевой базы страны приводит к резкому сокращению инвестиций в добывающие отрасли и переводу огромного числа месторождений полезных ископаемых, а в ряде случаев и целых отраслей (например, золотодобывающей) в разряд нерентабельных. В итоге в условиях глубокого экономического кризиса действующая сейчас редакция закона О недрах стала фактором, сдерживающим приток инвестиций.
В длинном перечне проблем, которые необходимо учесть при разработке новой редакции закона О недрах , не последнее место занимают и вопросы, связанные с урегулированием взаимоотношений между владельцем лицензии на добычу сырья и субъектами предпринимательской деятельности, привлекаемыми владельцем для выполнения определенных работ в процессе недропользования. К последним относятся нефтедобывающие и сервисные предприятия, занимающиеся инновационной деятельностью и специализирующиеся на восстановлении бездействующих и нерентабельных скважин, их ремонте, а также на внедрении прогрессивных технологий и методов интенсификации добычи.
Основной проблемой таких предприятий является то, что государственные налоговые органы не признают продукцией собственного производства дополнительно добытую ими нефть, ссылаясь на отсутствие у этих предприятий собственной лицензии на ее добычу на этом участке. Это непризнание права предприятий на уплату налогов не только от собственного лица (согласно статьям 39-40 закона О недрах , - это обязанность недропользователя), но и в форме возмещения этой суммы владельцу лицензии и как следствие исключение этих сумм из затрат на производство продукции (услуг) инновационного предприятия. В итоге инновационные предприятия, обеспечивающие внедрение новых технологий и увеличение добычи нефти, а следовательно, и поступления в бюджеты всех уровней, остаются невостребованными. Другими словами, несовершенство закона "О недрах" является тормозом научно-технического прогресса.
Часть из упомянутых проблем устранена Федеральным законом О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации О недрах , в котором упорядочиваются процедуры получения права пользования недрами.
В законе дана новая редакция статьи 9 Пользователи недр , согласно которой пользователи недр могут привлекать для выполнения работ подрядные организации и организовывать совместную деятельность по договору простого товарищества, тогда как по закону О недрах они обязаны фактически всю работу выполнять собственными силами и для этого в соответствии с Федеральным законом О лицензировании отдельных видов деятельности получить более 20 лицензий на виды деятельности, входящие в комплекс работ по добыче полезных ископаемых.
В частности, новая редакция статьи 10 предусматривает четырнадцать оснований предоставления права пользования участками недр вместо 6, предоставление краткосрочной (сроком до одного года) лицензии на пользование недрами юридическому лицу (оператору) для поддержания необходимого технологического режима на месторождении до определения в установленном порядке постоянного недропользователя.
Новая редакция статьи 10-1 устанавливает, что пользователь недр, выполняющий на условиях риска и за счет собственных средств геологоразведочные работы, в результате которых было открыто месторождение, получает право на разработку этого месторождения. Эта норма послужит серьезным стимулом для вложения негосударственных средств для укрепления минерально-сырьевой базы Российской Федерации.
В статье 12 появилась норма, учитывающая конъюнктуру рынка. Сроки ввода в эксплуатацию объектов, определенных лицензионным соглашением, могут быть пересмотрены в случае изменения объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, независящим от недропользователя. Это дополнение имеет особое значение в сложившейся экономической ситуации при резком падении цен на нефть и другие минеральные ресурсы.
Внесена новая статья 13-1 Конкурсы и аукционы на право пользования недрами , устанавливающая основные принципы и условия проведения конкурсов и аукционов, критерии определения их победителей.
В законе дана новая редакция статьи 17-1 Переход права пользования недрами и переоформление лицензий , в соответствии с которой переоформление лицензий можно осуществлять не только на основе правопреемства, но и при образовании новых юридических лиц для продолжения пользования недрами. Указанная норма создает правовые основы для создания совместных предприятий с участием как российских, так и иностранных инвесторов с сохранением за прежним пользователем недр не менее половины уставного капитала и с переоформлением лицензий на новое юридическое лицо. Это позволит увеличить приток инвестиций в разработку месторождений под гарантию лицензий, в первую очередь, за счет иностранных инвесторов.
В статье 17-1 предусмотрена также норма, предоставляющая возможность получения права пользования недрами в случае приобретения субъектом предпринимательской деятельности имущества предприятия-банкрота (пользователя недр). Однако оговорено условие, в соответствии с которым приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным по законодательству Российской Федерации, и отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством Российской Федерации о недрах.
Дополнениями к статье 23-1 предусмотрена стоимостная оценка месторождений полезных ископаемых, которая будет служить основой для определения размера платы за пользование недрами, в том числе стартовых размеров платежей при подготовке условий конкурсов и аукционов. Указанное дополнение к Закону РФ О недрах позволит существенно усилить контрольные функции государства в недропользовании.
Однако, перечисленные дополнения и изменения не изменяют саму концепцию и содержание закона О недрах . Поэтому целесообразна подготовка новой редакции закона.
Наиболее значительный прогресс в сфере нормативно-правового регулирования недропользования достигнут в сфере реализации Федерального закона О соглашениях о разделе продукции (СРП). В частности, одним из наиболее значимых законодательных актов в ходе работы Государственной Думы второго созыва стал закон О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О соглашениях о разделе продукции . Внесение изменений и дополнений в закон об СРП явилось существенным этапом в развитии гражданско-правовых отношений в сфере недропользования, способствовало устранению ряда неточностей и противоречий с действующим законодательством, в первую очередь с законом О недрах .
К важнейшим новациям закона можно отнести следующие:
ограничение доли предоставляемых к разработке на условиях раздела продукции разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых 30%;
определение оснований для включения в перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП;
учет интересов коренных малочисленных народов, традиционно проживающих и ведущих хозяйственную деятельность на предоставляемом участке недр;
упрощение в отдельных случаях процедуры утверждения перечня участков недр (не требуется их утверждения федеральными законами), в частности для небольших месторождений нефти, извлекаемые запасы которых составляют до 25 млн. т, и месторождений газа - до 250 млн. куб. м;
закрепление нормы, в соответствии с которой в условиях выполнения работ должно оговариваться предоставление российским юридическим лицам преимущественного права на участие в работах по СРП в качестве подрядчиков, привлечение в качестве работников не менее 80% граждан РФ, размещение не менее 70% общей стоимости заказов на изготовление оборудования и материалов у российских юридических лиц либо иностранных фирм, зарегистрированных на территории РФ как налогоплательщики;
усиление государственного контроля, предусматривающее ежегодный отчет Правительства РФ перед Государственной Думой об итогах работы по СРП.
Кроме того, внесенными изменениями и дополнениями упрощен специальный правовой режим в отношении морских СРП, применяемый, в частности к различным проектам на шельфе о.Сахалин. В частности, в Федеральный закон О континентальном шельфе Российской Федерации были внесены изменения, аналогичные поправкам в Законе О недрах . В соответствии с этими изменениями подчинены Закону об СРП отношения, возникающие при пользовании участками континентального шельфа. Право инвесторов по СРП свободно экспортировать свою долю продукции подтверждено дополнением к Федеральному закону О государственном регулировании внешнеэкономической деятельности (статья 15), согласно которым любые количественные ограничения на экспорт, введенные российским правительством, должны учитывать обязательства государства перед инвесторами по закону о СРП, а также разрешать свободный экспорт доли продукции инвесторов.
Эти и другие положения закона призваны активизировать приток иностранных и отечественных инвестиций в топливно-энергетический комплекс страны, стимулировать развитие смежных отраслей промышленности, в первую очередь, машиностроительной, химической, транспортной.
Важное место в устранении пробелов нормативно-правового регулирования недропользования занимает и принятый Государственной Думой второго созыва Федеральный закон О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона О соглашениях о разделе продукции . Вносимые им изменения и дополнения важны в силу базового положения российского законодательства, в соответствии с которым введение новых налогов, освобождение или предоставление льгот по налогам может осуществляться только путем внесения изменений и дополнений в соответствующие налоговые законы или путем принятия новых налоговых законов.
Законом, в частности, подтвержден специальный стабилизационный режим налогообложения и иных платежей по СРП, включая прямое освобождение инвесторов по СРП от платежей в фонд воспроизводства сырьевой базы. Нормы, закрепленные этим законом, облегчают бремя, возложенное на инвесторов, и уменьшают неопределенность, возникающую в связи с необходимостью утверждения индивидуальных СРП специальными законами, принимаемыми парламентом.
Оценивая результаты законотворческой работы в этом направлении, следует все же отметить, что ряд общих практических проблем, относящихся к толкованию и применению норм, определяющих точные границы разрешения споров по СРП в международных арбитражных судах, остается пока нерешенным. Так, несмотря на ожидания инвесторов, принятые изменения и дополнения к законодательству о СРП не устранили в полном объеме некоторые проблемы и неопределенности в правовом режиме СРП и их по-прежнему приходится разрешать на индивидуальной основе. Далее, в Федеральном законе О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации отсутствует прямая ссылка на закон о СРП, где говорится о проектах, реализуемых в пределах 12-мильной зоны территориального моря России, а дана только общая ссылка на российское законодательство.
Остались неразрешенными и еще два вопроса:
в какой степени российское правительство в одностороннем порядке может регулировать вопросы, связанные с СРП;
каким образом можно урегулировать особый случай, когда месторождение, разрабатываемое на условиях СРП, находится как в пределах 12-мильной зоны территориального моря, так и за его пределами.
К существенным минусам новой редакции Закона о СРП следует также отнести расплывчатые формулировки, допускающие многовариантное толкование условий предоставления в долгосрочную аренду отечественных месторождений полезных ископаемых. Если, например, в отношении газа и коренного золота в нем говорится как о запасах , то применительно к содержащейся в месторождении нефти - как об извлекаемых запасах .
По другим полезным ископаемым не приведено никаких качественных или количественных параметров, что дает право предоставлять на условиях СРП без ограничений любые участки, если ископаемые не относятся к категории стратегических или к валютным ценностям. Кстати, понятие стратегические ископаемые законодательно не определено.
Еще одним из недостатков названного закона является то, что в отличие от ряда других законов, он не содержит четких ограничений на продление сроков действия соглашения. Это создает возможность практически беспрепятственного продления срока действия соглашения, осуществляемого по инициативе инвестора (пункт 2 статьи 5), позволяет использовать недра на протяжении неограниченно долгого времени.
На фоне значительного прогресса, достигнутого в реализации закона об СРП, успехи в других сферах законодательства о недропользовании выглядят значительно более скромными. В этой связи следует упомянуть, что в соответствии с положениями статьи 1 закона О недрах особенности, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, должны регулироваться специальными федеральными законами. Однако в развитие этой новеллы был принят только один закон - О драгоценных металлах и драгоценных камнях . В отношении же важнейших видов стратегического сырья - нефти и газа это положение до настоящего времени не реализовано и работа над законом О нефти и газе практически не велась.
В период деятельности Государственной Думы второго созыва была начата работа над проектом Горного кодекса, который призван ликвидировать основные пробелы в законодательстве о недропользовании. Но сроки завершения работы над ним не определены.
Говоря о недостатках существующей системы нормативно-правого регулирования недропользования в целом, необходимо также отметить, что функционирование горной промышленности как базовой отрасли сопряжено с рядом особенностей, которые требуют специфических подходов и решений, в том числе и на законодательном уровне. К числу таких особенностей относятся:
невозобновляемость извлекаемых ресурсов, безвозвратность допущенных потерь при добыче полезных ископаемых;
высокая стоимость производственных мощностей по добыче полезных ископаемых и необходимость постоянного инвестирования в поиски, разведку месторождений полезных ископаемых и строительство добывающих предприятий;
градообразующее значение большинства горных предприятий;
особо сложные и опасные условия труда;
разрушительное воздействие горных работ на окружающую природную среду.
Все это, помимо подготовки новой редакции закона О недрах , делает необходимым ускорить принятие специальных законодательных актов, регулирующих весь комплекс отношений в сфере горного производства. В частности, требуют законодательного урегулирования вопросы, касающиеся специфических этапов жизни горного предприятия, начиная с получения горного отвода, проектирования, строительства, разработки месторождения, первичной переработки минерального сырья, заканчивая этапом истощения запасов, ликвидацией предприятия, консервацией горных выработок и рекультивацией ландшафта, трудоустройством или эвакуацией высвобождающихся работников. Перечисленные этапы специфичны для горного предприятия и выделяют его из числа субъектов предпринимательской деятельности, регулируемой гражданским законодательством.
К сказанному можно добавить, что до сих пор нет четкого определения понятия горного предприятия; не определены параметры глубины переработки добытого минерального сырья, после которой соответствующая деятельность выходит за рамки горных отношений. Недостаточна законодательная база в вопросах техники безопасности при горных работах, взаимоотношений владельцев смежных участков недр. Не вполне урегулированы вопросы, связанные с порядком предоставления и использования недр, переходом и прекращением прав пользования участками недр.
Таким образом, федеральное горное законодательство развивается без учета основных направлений отечественной промышленной и инвестиционной политики и по ряду направлений начинает заметно отставать от активно формирующегося горного законодательства ряда субъектов Российской Федерации.
В целях обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы России, ее эффективного использования и приостановки процессов, ведущих к ликвидации геологической службы и других отраслей горной промышленности представляется необходимым:
ускорить доработку и принятие федерального закона О лицензировании пользования недрами ;
ускорить разработку комплексного законодательного акта - Горного кодекса (Кодекса о недрах) Российской Федерации, в котором следует кодифицировать действующее законодательство о недрах и устранить пробелы в правовом регулировании недропользования;
разработать проекты федеральных законов: О развитии угольной промышленности , О федеральных энергетических системах , О малом горном предприятии .