Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2000г. Выпуск 9 Российское законодательство в сфере экономики: состояние и проблемы. Часть 2

• Титульный лист
• Содержание

Инвестиции

     К настоящему времени сформирована достаточно развитая база регулирования инвестиционной деятельности. Она включает в себя:
     Закон РСФСР Об инвестиционной деятельности в РСФСР (26.06.91, 1488-1) и 9 федеральных законов:

     Кроме того, на разных этапах, продолжается работа еще над 3 законами:
     Об особых экономических зонах Байкало-Амурской железнодорожной магистрали ;

      О перечне отраслей, производств, видов деятельности и территорий, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов .

      06 ипотеке (залоге недвижимости) ;
     Об оценочной деятельности в Российской Федерации ;

     Характеризуя развитие российского инвестиционного законодательства после принятия в 1991 г. законов РСФСР Об инвестиционной деятельности в РСФСР и Об иностранных инвестициях в РСФСР , следует отметить, что правовое регулирование инвестиционной деятельности развивалось по двум направлениям. Для одного из них характерно использование административных методов регулирования, другое - связано с развитием рынка инвестиций.
    Первое направление нашло свое отражение в федеральных законах О Бюджете развития Российской Федерации (05.11.98, 181-ФЗ) и в ряде статей Федерального закона 0б исключительной экономической зоне Российской Федерации .
     Федеральный закон О Бюджете развития предлагает путь развития инвестиций при участии бюджетного финансирования. Федеральный закон 0б исключительной экономической зоне Российской Федерации закрепил принципы ведения инвестиционной деятельности в пределах 200-мильной исключительной экономической зоны (ИЭЗ). В нем отражена связь правового регулирования частно-правовых отношений в рамках национально-правовой системы с нормами международного публичного права, без которых невозможно надлежащим образом ни осуществлять правовое регулирование деятельности инвесторов, ни обеспечить в полном объеме защиту их прав.
    В целях развития рынка частных инвестиций Государственной Думой было подготовлено и принято два федеральных закона.
    В марте 1999 г. вступил в действие Федеральный закон Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений . Нормы этого закона распространяются на инвестиционную деятельность резидентов и нерезидентов, осуществляемую в форме капитальных вложений, определенных как инвестиции в основной капитал (основные средства), т.е. инвестиции в новое строительство, реконструкцию, техническое перевооружение действующих предприятий, на приобретение машин, оборудования и другие аналогичные формы инвестирования. В связи с принятием этого закона утратили силу нормы Закона РСФСР Об инвестиционной деятельности в РСФСР , регламентирующих инвестиции в основные средства.
    В июле 1999 г. был принят Федеральный закон Об иностранных инвестициях в Российской Федерации , который заменил Закон РСФСР Об иностранных инвестициях в РСФСР .
    Кроме того, в Государственной Думе подготовлен ко второму чтению проект федерального закона О перечне отраслей, производств, видов деятельности и территорий, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов . Им определяются исключения из национального режима, предусмотренные  законом об иностранных инвестициях.
     Если сравнивать содержание принятых и действовавших ранее законодательных актов, то внесенные изменения представляются достаточно значительными:
    уточнены круг инвесторов, содержание инвестиций, формы их осуществления;
    конкретизирована сфера действия и разграничения компетенции федерального законодательства и международных договоров РФ в сфере регулирования иностранных инвестиций, как это установлено в Конституции Российской Федерации;
    введена дедушкина оговорка , т.е. нераспространение на инвестиционные проекты в течение определенного времени изменений в российском законодательстве, негативно влияющих на деятельность инвесторов;
    подтверждено обеспечение гарантий защиты инвестиций;
    уточнен порядок регистрации коммерческих организаций с участием иностранного капитала в части разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов и контроля за соблюдением норм законодательства в этой сфере;
    дана общая ссылка на возможность предоставления льгот инвесторам.
    Кроме того, предусмотрена возможность получения дополнительных льгот при осуществлении проектов, отнесенных к приоритетным. Так, по Закону Об иностранных инвестициях при реализации иностранным   инвестором   и   коммерческой   организацией   с иностранными инвестициями приоритетных инвестиционных проектов в сфере производства или создания транспортной либо иной инфраструктуры, если срок окупаемости проекта превышает семь лет, Правительство РФ может принять решение о продлении срока действия дедушкиной оговорки и иных льгот.
     Одна из главных особенностей новых инвестиционных законов - практически полная отмена налоговых льгот специально для иностранных инвесторов (единственное оставшееся исключение - таможенные льготы для иностранных инвесторов на оборудование, ввозимое в качестве вклада в уставный капитал), что позволяет создать равные условия для отечественных и зарубежных инвесторов.
    Еще одной особенностью является нормативно-правовое закрепление стабильности налогового режима, что может способствовать снижению коммерческих рисков.
    В то же время, если оценить существующую нормативно-правовую базу с точки зрения решения задачи подъема инвестиционной активности, следует отметить, что она не лишена ряда серьезных недостатков.
     Одной из концептуально нерешенных до конца проблем до сих пор остается проблема гарантий неизменяемости или неухудшения условий деятельности инвесторов на территории России. В законах Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений и Об иностранных инвестициях в Российской Федерации была сделана попытка обеспечить инвестору возможность получения прогнозируемых финансовых результатов с помощью так называемой дедушкиной оговорки . Однако эта льгота касается только условий инвестиционной деятельности при следующих ограничениях: инвестиции, которые могут получить эту льготу должны быть осуществлены в российские юридические лица или в филиалы иностранных юридических лиц; предоставляемые льготы не распространяются на коммерческие организации с иностранными инвестициями с долей, долями (вкладом) иностранных инвесторов в уставный (складочный) капитал такой организации менее 25%, а также на  инвестиции, сделанные по договору о совместной деятельности. Эти льготы никак не связаны с изменениями условий инвестирования.
    Новые законы не освобождают инвестора от уплаты повышенных экспортных пошлин, акцизов и НДС на российские товары, если после начала проекта будут приняты соответствующие законы.
    Кроме того, для защиты прав и интересов юридических лиц  и  граждан предусматривается возможность внесения изменений в "условия инвестиционной деятельности" специальным федеральным законом. Эта возможность распространяется только на те изменения, которые вносятся в законодательство Российской Федерации и не имеет отношения к законам или нормативным актам, принимаемым ее субъектами. Учитывая, что понятие защита прав и интересов юридических лиц и граждан является достаточно широким, это положение существенно снижает эффективность дедушкиной оговорки .
    Вводимые законом нормы не конкретизированы как по срокам действия, так и по параметрам ухудшения экономических результатов деятельности иностранного инвестора.
    Не прописаны базовые параметры тех льгот, которые могут быть предоставлены иностранным инвесторам на уровне субъектов Федерации. Между тем, в настоящее время в этой области имеют место существенные различия.
     Все это значительно снижает ценность дедушкиной оговорки в глазах потенциальных инвесторов.
    Нерешенность названной проблемы приводит на практике к тому, что она решается либо на ведомственном уровне, либо на уровне крупных монопольных объединений (РАО   ЕЭС России , ОАО Газпром , где действуют собственные внутренние правила, которые иногда противоречат нормам международных договоров, заключенных Россией).
    С целью увязать предоставление льгот с приоритетами развития экономики, стимулирования внедрения достижений научно-технического прогресса в законе Об иностранных инвестициях в Российской Федерации было использовано понятие приоритетный инвестиционный проект . Участие в таких проектах позволяет иностранному инвестору получать дополнительные налоговые льготы.
     К приоритетным проектам отнесены проекты, соответствующие одному из двух критериев:
    цель которых - производство наукоемкой, импортозамещающей и т.д. продукции;
    если объем средств, вкладываемых в проект, превышает определенную минимально установленную величину. К разряду приоритетных проектов отнесены проекты, с суммарным объемом иностранных инвестиций не менее 1 млрд.рублей, или, если минимальная доля (вклад) иностранных инвесторов в уставном (складочном) капитале коммерческой организации с иностранными инвестициями составляет не менее 100 млн.рублей, а также проекты, включенные в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации.
    Однако из закона неясно, как понятие приоритетный инвестиционный проект соотносится с уже существующими нормами и практикой заключения так называемых инвестиционных соглашений между иностранными инвесторами и государственными органами. В настоящее время заключение таких соглашений с инвесторами, осуществляющими прямые инвестиции в отрасли материального производства в размере не менее 100 млн. долларов США, регламентируется Указом Президента Российской Федерации от 25 января 1995 г. 73. На основании Указа Президента Российской Федерации от 5 февраля 1998 г. 135 заключаются крупные инвестиционные соглашения по производству современных автомобилей. Критерии отнесения соответствующих проектов к категории крупномасштабных в указанных документах не совпадают, различны и перечни предоставляемых льгот).
     Законодательно не определено содержание процедуры составления Правительством  Российской  Федерации  специального   перечня приоритетных инвестиционных проектов, включение в который будет свидетельствовать о присвоении проекту статуса приоритетного и фактически означать введение дополнительной административной процедуры, которую должен будет пройти инвестор с целью обоснования приоритетности осуществляемого им проекта. Подобная формулировка критериев приоритетности проекта открывает возможности для лоббирования и административного произвола в вопросах, напрямую связанных с получением специального статуса и соответствующих ему льгот.
    Положения упомянутых законов о гарантиях инвесторам тоже не решают полностью проблемы. Предусматриваемая ими компенсация ограничивается стоимостью осуществленной инвестиции, хотя убытки могут быть неизмеримо выше. Отсутствуют также положения, регламентирующие вопросы исполнения гарантий: к кому следует обращаться за выплатой компенсации, в какие сроки она должна выплачиваться, т.е. с какого момента пострадавший может прибегнуть к судебным процедурам для защиты своих интересов?
    Важную роль в интенсификации инвестиционного процесса мог бы сыграть Федеральный закон О лизинге , ориентированный на привлечение инвестиций в средства производства на основе лизинга. В России сегодня развитие лизинга особенно актуально, т.к.  изношенность  основных средств предприятий достигла максимума, а привлечение инвестиций на какой-либо иной основе часто представляет определенные трудности из-за отсутствия надежной кредитной истории у лизингополучателя, а также из-за недостаточного развития российского залогового права
     Федеральный закон О лизинге регулирует как российские, так и иностранные инвестиции в двух основных формах: внутренний лизинг и международный лизинг. В первом случае все участники лизинговой операции являются резидентами РФ, во втором - лизингодатель или лизингополучатель является нерезидентами РФ.
     Существенной льготой, предоставляемой законом, является право сторон лизинга по взаимному соглашению применять  механизм  ускоренной амортизации предмета лизинга (с коэффициентом 3). Если учесть, что амортизационные платежи также включаются в себестоимость продукции, ускоренная амортизация позволяет значительно уменьшить налогооблагаемую базу при начислении налога на прибыль.
     Однако, принятие закона мало что дало для развития лизинга в России,  так  как он во многом противоречит действующему законодательству. Это, в частности, касается вопроса о выкупе предмета лизинга. В законе сделана попытка совместить две диаметрально противоположные точки зрения: английскую, в соответствии с которой переход права собственности на предмет лизинга к лизингополучателю невозможен и для этого необходимо заключить другой специальный договор аренды-продажи, и франко- бельгийскую, предусматривающую право  выкупа  лизингуемого имущества лизингополучателем  как обязательный элемент договора лизинга. В российском Законе установлена презумпция перехода предмета лизинга в собственность лизингополучателя, если иное не предусмотрено договором.
    Другое противоречие связано с введением нормы о праве бесспорного взыскания денежных сумм и бесспорного изъятия предмета лизинга, что противоречит гражданскому законодательству
    В итоге действующий закон О лизинге вместо того,  чтобы способствовать развитию лизинга, затрудняет его применение.