АВ 2000г. Выпуск 9 Российское законодательство в сфере экономики: состояние и проблемы. Часть 1
Законодательство о несостоятельности (банкротстве)
Институт несостоятельности (банкротства) является важным инструментом активизации экономической деятельности неплатежеспособных организаций, повышения производительности труда, решения социальных вопросов.
В настоящее время нормативно-правовую базу института банкротства составляют федеральные законы О несостоятельности (банкротстве) (08.01.98, 6-ФЗ), О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций (25.02.99, 40-ФЗ), 0б особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно - энергетического комплекса (24.06.99, 122-ФЗ).
Федеральный закон О несостоятельности (банкротстве) вступил в силу с начала 1998 года, сменив собой действовавший с 1 марта 1993 года Закон О несостоятельности (банкротстве) предприятий .
В нем устранены многие недостатки в правовом регулировании отношений банкротства, выявленные пятилетней практикой применения процедур банкротства. В частности, было отменено действовавшее раньше правило, по которому на долги предприятия, признанного банкротом, в течение 18-ти месяцев внешнего управления продолжала накручиваться пеня. Прежде арбитражные суды сами делали финансово-экономический анализ терпящего бедствие предприятия, теперь их решения основываются исключительно на заключении собрания кредиторов. Впервые введена в практику процедура наблюдения задолжником, предшествующая внешнему управлению.
Однако двухлетняя практика применения закона показала, что закон имеет много недоработок, которые препятствуют эффективной реализации заложенных в нем норм. Наглядным свидетельством несовершенства закона стало резко увеличение в последнее время числа скандальных банкротств, которые, вопреки устремлениям авторов закона, превратились в инструмент передела собственности.
Недостатком действующего законодательства о банкротстве следует признать и то, что оно не ориентировано на ликвидацию несостоятельных организаций и предоставляет таким предприятиям возможности для злоупотреблений. Значительное количество устойчиво неплатежеспособных организаций причиняет существенный финансовый ущерб бюджетам различных уровней и кредиторам, дезорганизует нормальный экономический оборот и финансовую систему государства.
В законе четко не определены условия, при которых сам должник обращается в арбитражный суд с заявлением о своем банкротстве, что может привести к нарушению прав кредиторов.
Значительную опасность для должника представляет назначение внешнего или конкурсного управляющего. Это мера воздействия на администрацию может быть эффективной только в том случае, если новый управляющий достаточно квалифицирован и действует исключительно в интересах кредиторов должника. На практике финансовая политика должника чаще всего не меняется, т. к. новым управляющим обычно становится заместитель прежнего руководителя.
Поэтому сегодня назрела необходимость в подготовке новой редакции закона о банкротстве, который бы учел накопившийся опыт и был бы направлен на выход неплатежеспособного предприятия из состояния банкротства с минимальными потерями для кредиторов.
Еще одним важным действующим актом в сфере регулирования несостоятельности (банкротства) стал принятый в конце работы Государственной Думы второго созыва Федеральный закон Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса . Резко ограничив возможности применения процедур банкротства предприятий электроэнергетики (электростанции и ТЭЦ расходуют от 40% до 50% газа, поставляемого на внутренний рынок России) со стороны РАО Газпром , закон, по сути, легализовал неплатежи в ТЭКе. Теперь они защищены законом. Поставить вопрос о банкротстве электроэнергетического предприятия можно лишь в случае, если долг превышает стоимость имущества предприятия. Вместе с тем, имея в виду, что Закон предполагает неодинаковые последствия для различных участников рынка, необходим тщательный анализ этого действия, чтобы на основе изучения практики подготовить и внести в него соответствующие коррективы.
Следует отметить, что не все негативные факты, обнаруживающиеся при применении законодательства о банкротстве являются следствием его несовершенства. Истинными причинами его неэффективности часто являются недостатки в организации применения этих актов. Анализ действующих подзаконных актов по вопросам несостоятельности (банкротства), в том числе изданных Правительством РФ, свидетельствует о том, что пересмотр указанных нормативных актов, а также некоторые другие организационные меры могли бы способствовать устранению многих негативных явлений в практике применения законодательства о несостоятельности (банкротстве).
Судебно-арбитражная практика показывает, что Федеральная служба по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (далее - Федеральная служба), инициируя дела о банкротстве промышленных организаций, не обеспечивает выполнения таких важнейших задач, как организация системы подготовки арбитражных управляющих, лицензирование их деятельности, подбор кандидатур арбитражных управляющих для осуществления процедур несостоятельности конкретных организаций. Такая позиция Федеральной службы основана на действующих актах Правительства РФ. Так, согласно постановлению Правительства РФ от 17 февраля 1998 г. 202, Федеральная служба уполномочена представлять интересы Российской Федерации как кредитора по денежным обязательствам и по обязательным платежам при рассмотрении дел о несостоятельности (банкротстве) организаций. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998 г. 537 к компетенции названной службы отнесен целый ряд функций, ей несвойственных: проведение приватизации федеральных государственных унитарных предприятий-должников, продажа находящихся в федеральной собственности долей (паев, акций) в уставном капитале организаций, осуществление в установленном порядке контроля за соблюдением организациями-должниками установленной законодательством Российской Федерации дисциплины платежей и расчетов и др.
Ряд положений постановления Правительства РФ от 22 мая 1998 г. 476 О мерах по повышению эффективности применения процедур банкротства противоречит закону о банкротстве и на практике может привести к продаже за бесценок имущества работающих предприятий, неоправданному и несправедливому перераспределению собственности.
Следует отметить, что предотвращению массовых банкротств работающих предприятий могло бы служить широкое применение предусмотренных законом о банкротстве положений о мировом соглашении, заключаемом должником (арбитражным управляющим) и кредиторами на любой стадии рассмотрения дела о банкротстве. Однако в настоящее время отсутствуют необходимые условия, которые стимулировали бы участников дела о банкротстве к заключению мирового соглашения. Так, в соответствии со ст. 120 закона о банкротстве требования о взыскании задолженности должника по платежам в бюджет и внебюджетные фонды не являются предметом мирового соглашения и могут быть предъявлены в полном объеме непосредственно после заключения такого соглашения и прекращения производства по делу о банкротстве. Предъявление же таких требований государством в лице налоговых и иных уполномоченных органов в ряде случаев приводит к тому, что заключение мирового соглашения теряет практический смысл.
Анализ судебно-арбитражной практики приводит к выводу и о том, что дела о банкротстве должников, в том числе крупных социально значимых промышленных предприятий и организаций, часто возбуждаются по заявлениям кредиторов, даже не попытавшихся получить задолженность за поставленные товары, выполненные работы или оказанные услуги в обычном порядке. Принимая во внимание указанное обстоятельство, некоторые арбитражные суды в подобных случаях отказывают кредиторам в принятии заявления о признании должника банкротом, правомерно расценивая их действия как злоупотребление правом (ст.10 Гражданского кодекса РФ).
Негативное влияние на ход процедур несостоятельности оказывает исключение государства (с требованиями о взыскании задолженности по налоговым и иным обязательным платежам) из числа лиц, участвующих с правом голоса в собраниях кредиторов. Исключение могут составить лишь отдельные случаи, когда принятие определенного решения собранием кредиторов будет противоречить природе требований по налоговым и иным обязательным платежам, например, решение вопроса о заключении мирового соглашения, предусматривающего произвольные скидки с задолженности, отсрочку в ее уплате и т.п. (ст.120, 122 Закона о банкротстве).
Кроме того, Правительством Российской Федерации до настоящего времени не изданы нормативные акты, принятие которых предусмотрено законом о банкротстве: о порядке выплаты вознаграждения арбитражным управляющим (п.1 ст.22), о порядке выплаты гражданам повременных платежей в связи с причинением вреда жизни и здоровью (п.3 ст.107) и некоторые другие.
Обсуждая вопрос о необходимости реформирования законодательства о несостоятельности (банкротстве), отметим, что в настоящее время наиболее актуальной задачей является выработка единой концепции такого реформирования. В настоящее время в Государственной Думе находится на рассмотрении 21 проект федеральных законов по внесению внесении изменений и дополнений в основной закон "О несостоятельности (банкротстве)", касающихся различных вопросов, в том числе:
уточнения полномочий территориального органа Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению;
согласования условий осуществления мер по предупреждению банкротства исполнительными органами власти субъектов и местных органов власти, уполномоченных на проведение процедур банкротства;
изменения порядка реорганизации акционерного общества, расширения функций прокуратуры при процедуре банкротства, расширения круга лиц, участвующих в деле о банкротстве;
приведения в соответствие формулировок и понятий закона с действующим законодательством;
установления особенности продажи предприятий недропользования;
изменения порядка назначения кандидатуры арбитражного управляющего.
Кроме того, в планах работы Государственной Думы находятся законопроекты по внесению дополнений и изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций .
29.03.2000 г. создана специальная комиссия по доработке законопроекта Об особенностях несостоятельности (банкротства) организаций оборонной промышленности , отклоненного Президентом Российской Федерации.
Вместе с тем, необходимо сказать, что многие предложения об изменении закона о банкротстве на самом деле имеют в виду лишь отдельные категории юридических лиц, в основном субъекты естественных монополий и организации оборонно-промышленного комплекса. Особенности названных категорий должников конечно же должны учитываться, но это вовсе не означает, что с этой целью в общий закон о банкротстве для них нужно вводить какие-то особые правила. Представляется, что достаточно принять несколько небольших специальных законов, где будут сконцентрированы нормы, определяющие особенности критериев банкротства и порядка проведения процедур несостоятельности в отношении таких категорий должников.