АВ 2000г. Выпуск 7 Россия и последствия международного финансового кризиса
Международная финансовая система после кризиса: проблемы и перспективы
Финансовый кризис 1997-1998 гг. породил всеобщее недовольство сложившейся международной финансовой системой, т.е. совокупностью тех институтов, правил и принципов, в рамках которых развиваются мировые кредитные и валютные отношения. Недовольны инвесторы, уже потерявшие часть своих средств и теперь втянутые в длительные, вязкие переговоры о реструктуризации задолженности ряда стран. Недовольны заемщики, оказавшиеся в ситуации официального или фактического дефолта со всеми вытекающими отсюда неприятными последствиями. Недовольны банки, катастрофически неспособные выполнить свои платежные обязательства, уже потерпевшие банкротство или находящиеся в предбанкротном состоянии; на грань краха поставлены банковские системы целых стран. Недовольны государственные органы и центральные банки стран-заемщиков, вынужденные тратить и без того ограниченные валютные резервы для поддержки своих валют и в большинстве случаев все равно не избежавшие их девальвации. Недовольны многие представители деловых кругов, сталкивающиеся с усилением позиций конкурентов в результате девальвации их валют. Недовольно население пораженных кризисом стран, пострадавшее и от банковских крахов и от нового всплеска инфляции в результате удорожания импорта. Недовольны международные финансовые организации, вынужденные затрачивать огромные средства для поддержки обанкротившихся стран, и некоторые из стоящих за ними ведущих индустриальных стран, служащих главным источником этих средств.
Особое недовольство испытывают многие страны с "развивающимися рынками", в том числе страны с переходной экономикой, в которых финансовый кризис поставил под удар планы экономических и социальных реформ.
В этих условиях в самых широких кругах современного мира: официальных, деловых, академических, общественных, международных идут интенсивные поиски путей для того, чтобы в дальнейшем предотвращать или хотя бы смягчать подобные финансовые потрясения и их негативные последствия для мировой экономики. Отсюда - многочисленные проекты реформ международной финансовой системы, появившиеся и обсуждающиеся в последнее время на самых различных уровнях и форумах: на совещаниях в рамках "большой семерки", в международных организациях, исследовательских центрах, в деловых и научных изданиях. Ряд таких предложений, касающихся финансовой политики на национальном и международном уровне, в той или иной мере уже воплощаются в реальную практику и определяют дальнейшие тенденции в этой области.
Для России эти проекты и рекомендации и полемика вокруг них представляют двоякий интерес.
Во-первых, здесь отражаются назревающие изменения в "правилах игры" на международном финансовом поле, а Россия уже стала и, конечно, останется активным участником игры на этом поле, так что речь идет здесь об условиях дальнейшего сотрудничества России со своими партнерами, прежде всего с Международным валютным фондом.
Во-вторых, здесь содержатся многочисленные рекомендации в отношении экономической политики стран-заемщиков, на которые обрушился финансовый кризис (к числу этих стран относится и Россия), и к ним, несомненно, стоит так или иначе прислушаться.
Центральное место в современных дискуссиях, в том числе на уровне министров финансов ведущих стран и даже президентов, занимают критика Международного валютного фонда и предложения по поводу его дальнейшей роли и политики.
В течение длительного времени МВФ, как это и было задумано при его создании, выполнял главным образом роль исследовательской, информационной и консультативной организации для правительств по валютным вопросам, а также предоставлял отдельным странам скромные по размерам кредиты для покрытия временных дефицитов платежных балансов. Однако с 1994-1995 гг., когда разразился острейший финансовый кризис в Мексике, и Фонд, спасая ее от полного краха, предоставил ей крупные суммы, положение изменилось. МВФ фактически превратился в "кредитора последней инстанции". Затем последовали в том же качестве страны Юго-Восточной Азии и, наконец, Россия и Бразилия.(2*) В 1996 г. в рамках группы 10 (объединяющей ведущие развитые страны в составе МВФ) был подготовлен "доклад Рея" (глава Центрального банка Бельгии), в котором отмечалось, что "мексиканский вариант" следует рассматривать как исключение и подобные меры не должны превращаться в обычную практику Фонда. Такие же заявления делали и руководители МВФ. Неоднократно подчеркивалось и подчеркивается, что, "бросая спасательный круг" тем или иным странам, МВФ фактически поощряет недостаточную осмотрительность и "финансовую недисциплинированность" правительств и инвесторов. В расчете на МВФ как на потенциального неофициального гаранта международных финансов и кредиторы и заемщики не проявляют должной осторожности. По мнению некоторых, именно это обстоятельство во многом привело к тому, что западные инвесторы "перекредитовали" Россию. К тому же и заемщики часто действуют далеко не лучшим образом. "Зачем давать деньги тем, кто не может разумно распорядиться ими?" С этой точки зрения крупномасштабная поддержка Индонезии была "большой ошибкой" МВФ. Наконец, речь идет и о том, что если поддержка все же нужна, то она должна быть ограничена каким-то пределом, лимитом. Но как определить этот лимит, никто не знает.
_________________________
(2*)Общие кредиты Фонда увеличились с 3,7 млрд. долл. в 1968 г. до 40 млрд. долл. с 1993 г. и до 94 млрд. долл. в 1998 г.
Предложения о реформе Фонда и его деятельности, обсуждаются под общим лозунгом: МВФ имеет в своем активе немало позитивного, но мир в целом, в том числе финансовый, в условии глобализации изменился. В соответствии с этим должен измениться Фонд. Спектр предложений при этом оказывается весьма широким: от ликвидации Фонда как самостоятельного учреждения (путем объединения его с Всемирным банком) и до значительного расширения его функций.
При этом громче и весомее звучат голоса тех, кто выступает с резкой критикой Фонда и за радикальную его реформу. Речь идет прежде всего об официальной позиции США, высказанной в середине декабря 1999 г. министром финансов. В соответствии с этой позицией предлагается:
1. максимально сократить кредитную деятельность и кредиты Фонда;
2. вернуть МВФ к его прежним, ограниченным функциям (краткосрочные кредиты для урегулирования платежных балансов и золотовалютных резервов);
3. финансовую поддержку экономического развития сосредоточить во Всемирном банке (ресурсы которого намного меньше, чем в МВФ);
4. рекомендовать нуждающимся странам обращаться к долгосрочным заимствованиям на частных финансовых рынках (где они обходятся дороже и получать их сложнее).
В этом же русле звучит предложение о разработке (на международном уровне) процедуры и механизма государственного банкротства (подобно тому, как это предусмотрено для банкротств коммерческих структур). Это, в частности, побудит правительства вести более осторожную финансовую политику.
Фонд, конечно, не американская организация, не нужно упрощать ситуацию, но все же не следует забывать, что МВФ фактически выступает в роли своего рода посредника между главными своими инвесторами (прежде всего США, Германией, Японией) и заемщиками, в том числе Россией. Поэтому экономические и политические интересы этих главных источников средств Фонда, и, согласно его Уставу их голоса, конечно же, оказывают важнейшее влияние на его решения. Достаточно сопоставить размер кредитов, полученных в последние годы в МВФ Мексикой, Южной Кореей, Бразилией и Россией, чтобы убедиться в этом. О том же говорит использование Фонда западными странами в качестве орудия политического давления на Россию в связи с операциями в Чечне.
Однако дают о себе знать и разногласия между самими кредиторами. Так, министр финансов Японии вполне обоснованно охарактеризовал предложения США как нереальные и напомнил, что именно МВФ (и никакая другая международная организация) пришел на помощь Мексике, ряду азиатских стран и России, когда те оказались в тисках финансового кризиса. А сама Япония - не только один из крупнейших инвесторов Фонда, но кроме того оказывает содействие России и на двусторонней основе.
К очередному ежегодному собранию Международного валютного фонда и Всемирного банка, состоявшемуся в сентябре 1999 г., солидное исследование подготовила группа из 29 международных экспертов под эгидой Американского совета по внешней политике.(3*) Среди них такие видные специалисты-теоретики и практики по международным финансовым проблемам, как Ф. Бергстен, П. Волкер, Дж. Сорос, П. Кругман, Б. Эйченгрин. Их выводы и предложения сводятся к семи основным пунктам:
_________________________
(3*)"Safeguarding Prosperity in a Global Financial System" Wash., 1999.
1. Усиление мер, стимулирующих страны к проведению экономически обоснованной финансовой политики. Предлагается, в частности, чтобы МВФ учитывал это обстоятельство, определяя уровень процентных ставок по своим займам (высоких - "штрафных" и низких - поощрительных).
2. Использование (и поощрение) системы налогов (или залогов) при краткосрочных внешних займах в странах с неустойчивой финансовой системой.
3. Подключение частного сектора к ответственности за обслуживание государственных облигаций, размещаемых и обращающихся на рынках стран "семерки". Подобные оговорки должны включаться в документы о выпуске этих облигаций. (Имеется в виду, что коммерческие структуры в целом подходят более осмотрительно к внешним заимствованиям, чем государственные органы).
4. Отказ от системы "прикрепленных" валютных курсов (т.е. строго привязанных к какой-либо иностранной валюте или группе ("корзине") таких валют) в пользу системы "управляемого плавания" курсов.
5. Ужесточение кредитной политики и практики МВФ, с учетом при этом различий между " временными" и "системными" кризисами.
6. Более четкое разделение функций между Фондом и Банком; Фонд должен иметь дело с проблемами текущей макроэкономической политики, а Банк - с долгосрочными структурными аспектами экономического развития.
7. Подключение развивающихся стран к реформам в финансовой сфере путем созыва специальной глобальной конференции министров финансов.
В предложениях этой группы говорится также о двух вариантах финансовых кризисов. В первом случае в их основе лежит ошибочная (в большей или меньшей степени) политика потерпевших стран (включая нежелание принять необходимые меры для предотвращения возможных кризисов). В этом случае щедрая поддержка Фонда (и расчеты на нее) лишь поощряет продолжение подобной практики.
Другой вариант: несмотря на "правильные" меры и политику страна оказалась жертвой зарубежной кризисной "инфекции". Тогда она заслуживает помощи. Однако для этого должен быть создан в рамках МВФ (но вне обычных взносов) специальный межправительственный фонд; весь риск при этом несет не МВФ с его средствами, а государства, за счет которых формируется этот специальный фонд.
Руководство МВФ, конечно, не могло остаться в стороне от этих дискуссий и устами своего исполнительного директора М. Камдесю сформулировало программу из пяти пунктов. Предложения Фонда сводятся к тому, чтобы, во-первых, придать большую открытость ("прозрачность") финансовым отношениям как по линии государства, так и по линии банков и других компаний (в том числе нефинансовых), требуя от них соблюдения принятых стандартов бухгалтерского учета и аудита (это относится и к самому МВФ); во-вторых, разработать правила ("кодексы") хорошего поведения в области экономики и финансовых рынков; в-третьих, продолжать либерализацию движения капитала, но упорядоченным образом, учитывая необходимые для этого предпосылки; в-четвертых, укреплять и реформировать в нужном направлении финансовый сектор; наконец, найти пути решения весьма сложных проблем, связанных с поддержкой частных финансовых институтов, оказавшихся на грани банкротства.
Эти пожелания и рекомендации, однако, носят до сих пор лишь общий характер и почти не содержат конкретных деталей.
Однако все эти заявления и выступления дают представление о том, в каком направлении может быть скорректирован в будущем Устав МВФ.
В ходе дискуссий о перспективах Фонда высказывается подчас другая, противоположная точка зрения: о том, что Фонд должен официально стать "Кредитором в последней инстанции" и поддерживать попавшие в трудное положение страны так же, как центральные банки по идее могут приходить на выручку отдельным банкам. В этом случае пришлось бы значительно увеличить капитал МВФ, т.е. взносы государств-членов. Фонд стал бы неким всемирным центральным банком.(4*)
_________________________
(4*) "The Economist", October 16, 1998, p. 90.
А чтобы предотвратить моральную опасность, о которой шла речь выше, надо усилить надзорные функции МВФ с тем, чтобы сигнализировать о назревающей возможности финансового кризиса в той или иной стране и принять меры (прежде всего на уровне соответствующего государства) до кризиса, а не после того, как он уже разразился, как это происходит сейчас. Однако расширение надзорных функций МВФ неизбежно столкнулось бы с кардинальной проблемой: как совместить их с государственным суверенитетом каждой страны.
Наиболее радикальные предложения предусматривают создание в глобальном масштабе таких же институтов и механизмов (прежде всего глобального центрального банка), которые действуют ныне в рамках каждой отдельной страны и выполняют три главных функции: кредитор в последней инстанции, регулятор финансовых рынков и суд, принимающий решения о банкротствах (в данном случае таким банкротом может оказаться целая страна). В некоторых вариантах предлагается дополнить эти функции "глобальной валютой", которую мог бы эмитировать "глобальной центральный банк", в частности, для того чтобы стимулировать экономический рост.
Идею о международном кредиторе в последней инстанции (вне связи с проектом глобального банка) разделяет заместитель главы МВФ С. Фишер (в докладе, появившемся в январе 1999г.), но для этого Фонд должен располагать достаточными ресурсами.
В связи с этим выдвигается предложение об увеличении ресурсов МВФ не за счет роста квот (взносов) государств-членов, а путем выпуска специальных облигаций, т.е. посредством заимствований на финансовых рынках. Полагают, что таким образом можно было бы привлечь за пять лет примерно 100 млрд. долл. (20-25 млрд. долл. ежегодно), которые обошлись бы правда дороже, чем средства участников, а вслед за тем выросли бы ставки и по кредитам Фонда (примерно вдвое).