АВ 2008г. Выпуск 9 Проблемы реформирования отечественного ЖКХ в контексте международного опыта
1.4.Вовлечение жителей в программу санации жилищного фонда
С момента принятия в 2004 году Европейским Союзом закона, унифицировавшего национальные законодательства в строительном деле, право граждан на участие в решении вопросов градостроительного развития получило статус так называемого общественного участия . Европейские законодатели принципиально различают два типа участия: формальное участие, т.е. предписанное законом (его называют также предписанным участием), и инициативное участие (также неформальное участие) через коммуны.
В Германии участие граждан (участие общественности) в планировании строительства на федеральном уровне регулируется Строительным кодексом ((BauGB, 3). В кодексе предусмотрено двухступенчатое участие граждан. На первом этапе жители, проживающие в предназначенных для санации домах, официально информируются относительно общих целей и задач планируемой реконструкции, о возможных, в том числе альтернативных вариантах решений, направленных на реорганизацию сложившейся жилой застройки с комплексом мер по капитальному ремонту жилищного фонда и технической модернизации внедомовых инженерных коммуникаций и сооружений, а также о последствиях реализации рассматриваемых мероприятий. Взаимодействие с общественностью на этом этапе, как правило, в форме собраний граждан, проводится в рамках презентации и обсуждения первого эскизного проекта. Участие в таких собраниях позволяет гражданам не только заблаговременно получить подробную информацию, затрагивающую самым непосредственным образом их повседневную жизнь, но и свободно высказать собственную точку зрения.
Второй этап открывается общественным слушанием по уже разработанному проекту; как правило, оно проводится проектной организацией, представители которой должны обладать достаточной компетенцией, чтобы квалифицированно отвечать на любые вопросы граждан, а также, что особенно важно, быть в состоянии правильно воспринять обоснованные озабоченности жителей и учесть их при доработке проекта. Общественное слушание является последним актом перед окончательным принятием решения о проведении строительных работ, в котором должны быть учтены все замечания и предложения, высказанные в ходе обсуждения.
И на первом, и на втором этапе широко используются наглядные материалы - различного рода таблицы, расчеты, эскизы, макеты и экспертизы, в том числе, как обязательная, экологическая, которые выставляются на обозрение в общественно значимых местах района - в помещении ратуши, других административных зданиях, в сберегательных кассах. Применяется Интернет. О месте и продолжительности демонстрации наглядных материалов граждане должны быть проинформированы по крайней мере за неделю до их выставления. Ответственные службы обязаны тщательно учитывать все отзывы населения, в том числе и те, которые поступили после завершения информационно-разъяснительной кампании.
Мнения жителей - важная часть материалов, на основе и с учетом которых местные власти должны дать официальное заключение на представленные планы строительных работ. Более того, выявленные просчеты в организации информационного обеспечения населения могут стать достаточным поводом для отклонения этих планов в целом.
Добровольное участие граждан в коммунальной политике может касаться всех ее мыслимых тем и направлений - от важнейших перспективных планов социально-экономического и градостроительного развития территории до вопросов реализации отдельных конкретных строительных проектов или, например, инициатив по профилактике правонарушений, охране окружающей среды и т.д.
Участие граждан предполагает применение целого набора детально разработанных методов и инструментов. В их числе:
- собрание граждан (рекомендуется проводить с числом участников не более 300);
- вопросы жителей к администрации в отведенное для этого время;
- публичные представления планов (включая указанными выше способами);
- электронное участие через Интернет (при обсуждении вопросов землеустройства, земельного планирования, утверждении планов организации и проведения строительных работ и т.п.);
- рабочие группы (как правило, при разработке комплексных проектов, реализация которых требует привлечения специалистов разных профессиональных направлений;
- посредничество (медиация) - специфическая форма деятельности, в ходе которой может быть обеспечено конструктивное урегулирование конфликтных ситуаций;
- гражданский форум - комиссия из 20 - 25 членов, которая избирается по принципу случайной выборки и бесплатно или на возмездной основе работает по оказанию помощи в решении конкретных вопросов;
- петиции/гражданские инициативы (вносятся в законодательные органы разного уровня);
- журнализм граждан - публицистическая работа граждан, не имеющих специального журналистского образования;
- открытое пространство - специальная методика проведения конференций с числом участников от 5 до 2000 человек;
- планирование в реальном формате - подготовка конкретных планов и проектов группой лиц на добровольной основе;
- планирующие ячейки/гражданская экспертиза - методика, позволяющая эффективно вовлечь в процесс обсуждения фактически каждого жителя;
- конференция о будущем - большая гетерогенная группа (до 60 участников, представляющих различные сферы профессиональной деятельности), в задачу которой входит разработка в течение жестко ограниченного интервала времени (как правило, не более трех дней) предложений на улучшение какой-либо конкретной ситуации в желаемом направлении.
В существующей практике в Германии используются также такие методы как опрос населения и обследование рынка.
Важно отметить, что все указанные мероприятия финансируются за счет бюджетов разных уровней и (или) непосредственным заказчиком конкретного строительного проекта, который без обязательного широкого обсуждения с населением может быть не утвержден к исполнению.
Никто так не знает проблемы своего района, как его жители, что позволяет им достаточно компетентно оценить предлагаемые пути решения. Поэтому привлечение граждан к участию в подобных проектах является обязательным условием реорганизации сложившейся жилой застройки, в особенности, когда речь идет о подготовке и проведении санации домов. Права немецких граждан в этом вопросе защищены соответствующими законодательными актами Федеративной Республики Германии.
На практике приглашение граждан из восточногерманских районов панельной застройки к участию в таких процедурах осуществлялось в объемах, далеко превосходящих даже то, что предписывалось законом. Такой подход преследовал цель повысить осведомленность жителей, узнать их мнение, основанное на собственном ежедневном опыте, объединить их знания со знаниями специалистов - архитекторов, планировщиков, управленцев, социальных работников. Это позволило во многих случаях избежать ошибочных решений. Немецкий опыт показывает, что затраты на своевременную информацию, общественные обсуждения и вовлечение граждан в процесс планирования вполне окупают себя за счет лучшего согласования принятых плановых решений и ускорения их исполнения.
Для того, чтобы с предельной точностью разработать тот или иной проект реорганизации сложившейся застройки и проведения санации жилых домов, помимо изучения технического состояния зданий и сооружений в Германии с периодичностью раз в четыре года проводятся представительные опросы населения. Проведением опроса и анализом полученной информации занимаются специализированные институты. В опросной анкете содержится до 100 вопросов по различным аспектам жизни в районе, по техническому состоянию домов, квартир, по демографическому составу семьи и занятости ее членов. Например, собираются сведения о членах семьи в различных возрастных категориях, интегрированная информация об их образовании и месте работе. Среди вопросов есть такие, которые по 10-бальной шкале оценивают состояние квартиры и качество ее технического обеспечения: горячая вода, сантехническое и электрическое оборудование, окна, двери и т.п. Собираются сведения о качестве предоставляемых коммунальных услуг (например, вывоз мусора), о транспортном обеспечении, о наличии мест в детских дошкольных учреждениях и школах.
Все эти сведения, обновляемые каждые четыре года, позволяют не только определить слабые места в удовлетворении потребности жителей, но и отслеживать динамику изменения этих потребностей с тем, чтобы своевременно принимать надлежащие меры по устранению недостатков. Необходимость в такого рода мероприятиях диктует существующий в Германии рынок жилья, а также стремление собственников квартир удержать у себя как можно больше их арендаторов. Хорошее знание общей картины состояния жилищного фонда позволяет с достаточной точностью прогнозировать объемы требуемых работ и необходимых для их выполнения денежных средств.
Интересной формой работы с жителями является их анкетирование в ходе проведения санации. Жители могут оценивать качество выполнения конкретных работ строителями, таких, как, например, замена систем водоснабжения и канализации, сантехники, отопления, электрики и т.д. По замечаниям жителей заказчик обязан оперативно принять меры вплоть до замены бригады, имеющей большое количество нареканий.
С учетом того, что строительные работы в самой квартире проводятся ограниченное время (как правило, в течение недели), требуется тесное взаимодействие между исполнителями и жителями. В этой связи жители каждой конкретной квартиры заблаговременно получают информацию о сроках проведения работ в квартире. Эти сроки выдерживаются очень строго за счет точной организации производственного процесса, включающего бесперебойное финансирование и материально-техническое обеспечение всех работ. Надо признать, что такая высокая организация работ в Германии была достигнута не сразу. Тем важнее в этом контексте выглядит представленный выше опыт организации взаимодействия с населением.