АВ 2004г. Выпуск 18 Экономический механизм охраны окружающей среды и законодательное обеспечение платы за негативное воздействие на окружающую среду
Заместитель Министра природных ресурсов Российской Федерации
В настоящее время плата за негативное воздействие регулируется подзаконными актами, исправно взимается. Но, конечно, во всех отношениях было бы лучше, чтобы с 1 января 2005 года взимание этой платы с уровня, установленного подзаконными актами, перешло на уровень федерального закона.
Система платежей за негативное воздействие на окружающую среду начала формироваться с начала 90-х годов. Она формировалась на основе Закона РСФСР Об охране окружающей природной среды . Были соответствующие подзаконные акты, происходила индексация, хотя, конечно, не в той мере, в какой были индексы инфляции. Так, накопленная индексация до момента отмены Верховным судом этой платы до 2002 года составляла 0,55 (с учетом деноминации), а накопленный индекс до 2005 года - 8 за 10 лет. Платежи за загрязнение окружающей среды к 2002 году практически утратили те функции, которые они должны на себе нести.
В частности, по данным Госкомстата, эти платежи составляли около 0,1 процента от общих затрат на производство и реализацию продукции и менее 6 процентов от реально произведенных затрат на охрану окружающей среды.
Как вы знаете, в течение 2002 года происходила длительная судебная эпопея в Верховном Суде, в Конституционном Суде, в результате которой стала более ясна правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду. Это фискальный сбор, как постановил Конституционный Суд. В то же время, как установлено действующим с января 2002 года Федеральным законом Об охране окружающей среды , взимание платы за негативное воздействие должно определяться отдельным федеральным законом.
Тем не менее, нельзя сказать, что полностью снята проблема неопределенности правового статуса платы за негативное воздействие на окружающую среду, хотя бы потому, что в российском законодательстве нет четкого определения того, что такое фискальный сбор.
За последние годы был утрачен целевой характер использования средств, поступающих в бюджеты различного уровня в виде платы за загрязнение и иное негативное воздействие на окружающую среду, на реализацию природоохранных мероприятий, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду.
Вообще говоря, готовя различные варианты законопроекта, а в Правительстве в течение 2002-2003 годов готовилось, как минимум, пять различных вариантов, плюс готовилось несколько вариантов концепции законопроекта, мы столкнулись с рядом сложных вопросов, на которые требовалось найти ответы. Это вопросы как правового, так и экономического характера.
В Налоговом кодексе в перечне налогов предусмотрен специальный экологический налог, а законе Об охране окружающей среды говорится о плате за негативное воздействие, а специальной главы об экологическом налоге не принято.
Наконец, в постановлении Конституционного Суда говорится, что по правовой природе это фискальный сбор. Потребовалось как-то все это объединить и решить, что одновременно делать, внося этот закон, необходимо или нет одновременно исключать из Налогового кодекса понятие экологического налога.
Еще сложнее было найти ответы на вопросы содержательного, экономического характера. Например, как совместить исключение целевого использования платы с тем, что она должна носить не фискальный, а регулятивный характер? Или, как соединить в одном законе действующие принципы нормирования и воздействия на окружающую среду совсем с другими принципами, которые будут заложены в технических регламентах. А принятие технических регламентов ждет нас практически с этого года до 2007 года, а я не исключаю, что оно и дальше растянется.
Множество таких сложных вопросов и породило то, что до сих пор в Правительстве, в разных министерствах имеются разные подходы к определению основных параметров платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Мы считаем, по прогнозу на 2005 год оценочный размер платы за негативное воздействие составит 11,5 миллиардов рублей по всей бюджетной системе. Как вы знаете, в Законе О бюджете на 2004 год предусмотрено разделение этой платы в соотношении 80% - в пользу бюджета субъекта Федерации и 20% - в федеральный бюджет.
При этом, важный вопрос, должна ли плата за негативное воздействие взиматься только за негативное воздействие в пределах установленных нормативов, или она должна взиматься только за сверхнормативное воздействие.
Но, вернемся к цифрам. Из этих 11,5 миллиардов рублей, исходя из сегодняшней правовой базы, за нормативное воздействие приходится 5 миллиардов 200 миллионов, за сверхнормативное воздействие - 6 миллиардов 300 миллионов.
Наконец, виды воздействия. Есть три нормированных в настоящее время основных вида негативного воздействия на окружающую среду. Это выбросы в атмосферный воздух. Ориентировочно на 2005 год плата за них должна составить полтора миллиарда рублей. Следующее - это сбросы в водные объекты - 4,5 миллиарда рублей. И, наконец это плата за размещение отходов - 5,5 миллиардов рублей.
При этом необходимо учитывать, что ряд видов воздействий, которые тоже должны стать объектом платы, в настоящее время не нормируются. Например, это электромагнитное воздействие, это шумовое воздействие.
При решении этих вопросов очень важно обеспечить связь платы за негативное воздействие с нормированием негативного воздействия на окружающую среду. В настоящее время, если попытаться популярно объяснить, это происходит следующим образом. Берется источник выброса или сброса, допустим, заводская труба. Рассчитываются границы санитарной зоны, исходя из проекта. Дальше разрабатывается модель переноса вредных выбросов из этой трубы в зависимости от розы ветров, сезонности и так далее. И нормативы устанавливаются таким образом, чтобы ни в одной из точек за пределами установленной санитарно-защитной зоны предельно-допустимая концентрация ни по одному вредному нормируемому веществу не была превышена.
Нормирование сбросов также осуществляется схожим образом. То есть, берется местоположение сточной трубы и санитарная зона. Опять-таки, чтобы ни в одной точке ниже по течению реки до места, где заканчивается санитарная зона, концентрация вредных веществ также не превышала установленной санитарными нормами предельно-допустимой концентрации.
Вот основные принципы нынешнего нормирования, и к этим принципам нормирования привязана нынешняя схема, которая предусматривает взимание платы как за нормативное, так и за сверхнормативное воздействие.
С принятием технических регламентов, вещи, связанные с предельно-допустимыми выбросами и сбросами, должны быть отнормированы на уровне технических регламентов. И, соответственно, после принятия технических регламентов, а их уровень, как вы понимаете, значительно выше по правовому статусу, чем уровень нынешних стандартов или санитарных правил, плата за негативное воздействие должна будет вноситься не за все выбросы и сбросы, как сейчас, а только за сверхнормативные выбросы и сбросы.
Есть по этому вопросу и другая позиция, которая состоит в том, что независимо от принятия технических регламентов, все равно плата за выбросы и сбросы должна взиматься за весь объем выбрасываемых или сбрасываемых вредных веществ.
Аргументы в пользу того, что плата должна браться только за сверхнормативное воздействие, уже были приведены.
Есть и другие аргументы, связанные с тем, что все-таки целесообразно брать плату и за нормативное воздействие.
Пожалуй, это связано с некоторыми сложностями нормирования на уровне технических регламентов. В нашей стране действует огромное количество, сотни тысяч всевозможных промышленных установок, которые часто подвергались всевозможным капитальным ремонтам, модернизациям и так далее. И невозможно установить единые нормативы для всего этого огромного массива промышленных установок. Грубо говоря, как можно отнормировать, допустим, котельные, работающие на угле, одинаковой мощности, если в одной котельной стоят одни котлы, в другой другие, в третьей третьи. Одни подвергались модернизации, другие не подвергались, и так далее.
Кроме того те, кто говорят, что надо брать плату за негативное воздействие, за все сбрасываемые и выбрасываемые объемы, при этом ссылаются, в том числе и на то, что должны быть стимулы уменьшения выбросов и сбросов, в том числе и в пределах установленных нормативов.
В Швеции, например, теплоэлектроцентраль в городе Стокгольме стоит безо всякой санитарной защитной зоны. Прямо, вплотную к забору идут жилые дома. Но уровень выбросов и сбросов там очень и очень невелик.
У нас такое было бы невозможно. Потому что у нас любая угольная станция имеет довольно значительный объем выбросов. Это к тому, что нет пределов совершенствованию технологий.
Все это - тонкие процессы, которые еще нуждаются в научном изучении и обсуждении в научном сообществе. А именно, можно ли использовать принцип наилучших технологий для нормирования воздействия на окружающую среду и для взимания платы за негативное воздействие?
Следующий вопрос, который также пока не нашел своего какого-то положительного решения, это, как сделать так, чтобы плата за негативное воздействие на окружающую среду носила не фискальный, а регулятивный характер. По этому вопросу тоже существуют разные точки зрения. Они, в основном, касаются двух моментов, а именно, должна ли взимаемая в бюджет плата за негативное воздействие на окружающую среду в процессе своего использования носить целевой характер. Это один вопрос.
И второй вопрос. Должны ли, точнее, имеют ли право, плательщики платы за негативное воздействие на уменьшение вносимой платы, в случае, когда они за свой счет делают те или иные природоохранные мероприятия?
В зависимости от того, как мы отвечаем на эти вопросы, выявится, насколько эта плата будет носить по-настоящему регулятивный характер, а насколько она приближается всё-таки к фискальному сбору, как это написано, кстати, в постановлении Конституционного Суда.
Первый вопрос о целевом характере платы. Он, конечно, в рамках нынешнего законодательства не может однозначно решаться. В соответствии с Бюджетным кодексом вся плата такого рода поступает в бюджет.
В то же время, хочу заметить, что при ежегодном принятии законов о федеральном бюджете, существуют прецеденты создания целевых бюджетных фондов.
Ранее, до 2000 года, плата за негативное воздействие поступала в целевой внебюджетный Федеральный экологический фонд. Но, учитывая общую политику государства в сфере финансов по консолидации всех средств в бюджете, Федеральный экологический фонд, наряду с другими, существовавшими тогда внебюджетными фондами, такими как Дорожный фонд и другие, был консолидирован в бюджет. И, в результате, сумма, закладываемая в федеральном бюджете на природоохранные мероприятия, сейчас существенно меньше, чем те средства, которые ранее расходовались из Федерального экологического фонда на природоохранные мероприятия.
Следующий вопрос, на который тоже нужно ответить, это возможность зачета в объемах вносимой платы расходов на все природоохранные мероприятия, которые проводят плательщики платы, то есть уменьшение оплаты на сумму затрат на проведенные природоохранные мероприятия.
С точки зрения, опять-таки, целевого, регулятивного характера платы, хотелось бы, чтобы разрабатываемые и разработанные законопроекты предусматривали возможность такого зачета.
Понятно, что есть определенные минусы такого решения. Во-первых, минусы, с точки зрения наполняемости бюджета, то есть, в этом смысле доход бюджета может быть меньше.
Ну и, во-вторых, с учетом как бы коррупционной ёмкости данного закона. Потому что учет или не учет тех или иных мероприятий в качестве природоохранных в значительной степени будет зависеть от усмотрения тех или иных чиновников, которые принимают такие решения.
Это минусы. Но надо принципиально определиться - возможно ли включение природоохранных мероприятий в счет платы за негативное воздействие или же оно невозможно.
Во всем остальном, параметры законопроекта, пожалуй, не вызывают каких-то больших разногласий внутри Правительства. Понятно, что должны быть прописаны нормы, касающиеся администрирования платы за негативное воздействие, касающиеся учета плательщиков платы.
В любом случае, конечно, должны быть нормы касающиеся платежной базы, касающиеся сроков уплаты, касающиеся порядка начисления и так далее. Это вопросы относительно простые. Главное, найти решение тех принципиальных вопросов, которые были мною обозначены.