АВ 2002г. Выпуск 31 О мерах государственной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе детей, переданных на усыновление иностранным гражданам и проживающих за пределами Российской Федерации
начальник Управления социально-педагогической поддержки и реабилитации детей Министерства образования Российской Федерации
В последнее время мы наблюдаем активный рост количества социальных сирот, детей, которые брошены родителями или отобраны у родителей, не выполняющих свои обязанности по их воспитанию и содержанию. Следует отметить, что в настоящее время на всех уровнях государственного управления, общественной жизни активно формируется понимание, что каждый такой ребенок нуждается в помощи, которая не может и не должна ограничиваться помещением его в детское учреждение, где есть еда, одежда и присмотр.
Все-таки семья является естественной средой обитания ребенка, поэтому при выборе формы устройства ребенка, оставшегося без родительского попечения, в первую очередь должны предприниматься попытки к его устройству именно в семью или учреждение, в котором сохраняются основные черты и особенности семейного уклада. Согласно статистическим данным, в семьях граждан под опекой в настоящее время находится 347,5 тысяч детей, оставшихся без родительского попечения. Усыновлено 154,2 тысячи детей, и 225 тысяч детей находится в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
За 2001 год было вновь выявлено и учтено 140 тысяч детей, оставшихся без родительского попечения. Из них более 60% было устроено на воспитание в семьи граждан, то есть под опеку или усыновление. И только 27% передано в учреждения. Эти данные подтверждают приоритетность семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Российской Федерации.
Несмотря на наличие законодательной базы для развития семейного устройства детей-сирот, существует ряд обстоятельств, не позволяющих максимально полно реализовать государственные меры по защите и поддержке таких детей. Из-за отсутствия денежных средств как на муниципальном, так и на региональном уровне, передача детей на воспитание в семью зачастую сдерживается, причем искусственно сдерживается. В главных органах местного самоуправления отказываются создавать службы, состоящие из юристов, педагогов, психологов, которые могли бы усиленно и предметно заниматься устройством детей на воспитание в семьи.
В настоящее время денежные средства опекунам, приемным родителям на содержание подопечных и приемных детей выплачиваются из местных бюджетов органами местного самоуправления, исходя из натуральных норм по фактическим ценам региона. Однако в огромном количестве регионов, имеющих проблемы с финансированием, эти выплаты, как и выплаты приемным семьям, детским домам семейного типа, финансируют по остаточному принципу. В ряде субъектов Российской Федерации зафиксированы случаи принятия региональных законодательных актов, необоснованно ограничивающих размер выплачиваемых денежных средств. А зачастую опекуны могут получить деньги только по исполнительным листам по решению суда.
Учитывая, что размер денежных средств, выплачиваемых органами опеки и попечительства на одного ребенка в месяц, колеблется, в зависимости от региона, от 500 до 2 800 рублей, для обеспечения своевременной и в полном объеме выплаты денежных средств опекунам министерство подготовило и направило в Министерство финансов Российской Федерации и в Государственную Думу предложение о введении базового уровня выплаты денежных средств из федерального бюджета. Например, установить федеральный минимум, ниже которого размер выплат быть не может, с обязательным применением регионального коэффициента. К сожалению, указанные предложения министерства о введении единого федерального минимума денежных выплат с доплатами из региональных бюджетов не были поддержаны Министерством финансов Российской Федерации. И как бы на этом вопрос закрыт.
Еще одним обстоятельством, обусловливающим недостаточность государственной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, которые оказались в сложной жизненной ситуации, является действующая система организации работы по защите прав и законных интересов детей. В настоящее время охрана прав и законных интересов детей возлагается на органы опеки и попечительства.
Согласно статье 34 Гражданского кодекса Российской Федерации и статье 121 Семейного кодекса, органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Фактически на органы местного самоуправления возложена государственная функция по защите и поддержке несовершеннолетних, из чего следует необходимость государственного обеспечения соответствующих гарантий и создания единых федеральных стандартов осуществления опеки над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, на всей территории Российской Федерации.
Однако вопросы организации деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми в соответствии с действующим законодательством определяются указанными органами индивидуально на основании уставов муниципальных образований. Отсутствуют необходимые для работы федеральные стандарты и государственные гарантии качества этой работы. А соответственно отсутствуют и государственные гарантии эффективной защиты прав детей.
Все это в совокупности с действующим законодательством об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ставит органы опеки в чрезвычайно сложную ситуацию. Можно себе представить, как они могут с таким объемом работы справиться. Это практически невозможно. Речь об этом идет, наверное, уже 5-6 лет, и никак мы здесь не можем навести порядок и оказать помощь регионам.
В настоящее время, как вы уже слышали из выступлений, идет активный поиск новых форм государственного и негосударственного устройства детей-сирот. Находят свое место в России такие формы жизнеустройства детей, как приемные патронатные семьи, детские деревни "SOS", детские дома семейного типа, кадетские школы-интернаты, школы с первоначальной летной подготовкой и так далее.
С 1996 года во многих регионах Российской Федерации развивается такая форма семейного устройства, как приемная семья. Принимаются и действуют законы субъектов Федерации, регулирующие порядок предоставления приемным семьям дополнительных льгот и материальной поддержки, порядок и размеры оплаты труда приемных родителей. Но на сегодняшний день в Российской Федерации образовано 2 440 приемных семей с общим контингентом более 5,5 тысяч воспитанников.
Первым образованиям такой формы семейного устройства помогали местные органы власти, а сейчас уже стараются избавиться от приемных семей. И в очень многих регионах таким семьям не только поддержку не оказывают, а просто чинят всякие препятствия. Наверное, следует обратить внимание на то, что эта форма оправдала себя. И там, где есть эти хорошие примеры, нужно их поддерживать и развивать.
В ряде регионов Российской Федерации - в Москве, в Республике Башкортостан, в Псковской, Пермской, Владимирской, Курганской, Оренбургской областях начата работа по организации патронатного воспитания, социального патроната. На базе перепрофилированных детских домов, либо непосредственно в органах опеки и попечительства созданы экспериментальные площадки по организации приемных семей. В ряде регионов - Калининградской, Пермской, Новгородской областях, в Москве, в Алтайском крае приняты соответствующие законы, регулирующие патронат. В большинстве из указанных регионов разработаны нормативные документы, регулирующие патронат и работу таких учреждений, технологии работы служб этих учреждений.
Однако для упорядочения этой работы в общефедеральном масштабе необходимо внести соответствующие изменения в Семейный кодекс Российской Федерации. Министерством образования совместно с заинтересованными ведомствами был подготовлен законопроект о внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации. Подготовка законопроекта была обусловлена необходимостью совершенствования форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, и создания эффективной системы работы органов опеки и попечительства по выявлению детей, нуждающихся в помощи государства, сохранения ребенку его биологической семьи, предотвращения социального сиротства в целом.
Предлагаемые дополнения и изменения позволили бы создать правовой механизм, направленный на сокращение социального сиротства и реформирование детских интернатных учреждений путем организации работы по созданию уже на их базе патронатных семей и в целом системы социального патроната.
Поскольку профилактическая работа с семьями в настоящее время не входит в перечень обязанностей органов опеки и попечительства, предлагалось ввести новые понятия: категорию детей, нуждающихся в государственной защите, включающую как детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, так и детей, в отношении которых орган местного самоуправления должен будет вынести решение в административном порядке о признании их нуждающимися в государственной защите в случае, если без вмешательства и помощи со стороны органов местного самоуправления ребенку не будет обеспечен уровень нормальной жизнедеятельности и развития, однако при этом нет еще оснований для признания ребенка оставшимся без попечения родителей или сиротой.
Подготовленные документы, в том числе и финансово-экономическое обоснование, четко показывают, что внедрение новой системы организации работы по опеке и попечительству позволило бы в будущем сэкономить до 35% средств, выделяемых на содержание детских интернатных учреждений, уменьшить их количество за счет передачи детей на воспитание в семьи граждан, что расходы на организацию работы по опеке и попечительству в случае модернизации в целом этой системы будут неуклонно снижаться.
К сожалению, указанный законопроект не получил поддержку Министерства финансов Российской Федерации. То есть Министерство финансов на конечном этапе разработки любого нормативного акта практически является тормозом для модернизации, для реформирования всей системы.
Еще одна проблема. Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также лица из их числа в возрасте до 23 лет пользуются дополнительными льготами и гарантиями в области образования, здравоохранения, защиты имущественных прав и прав на жилое помещение. Принятый в декабре 96-го года Федеральный закон О дополнительных гарантиях+ предоставляет детям указанных категорий значительные возможности для реализации права на образование путем предоставления права внеконкурсного зачисления и выплаты полного государственного содержания на период обучения. Выпускники учебных заведений получают специальное выпускное пособие, дополнительные гарантии, право на труд и медицинское обслуживание. Закон призван защитить воспитанников и выпускников специализированных образовательных учреждений.
Однако практика применения закона выявила необходимость внести в него определенные изменения и дополнения, направленные на еще большую защищенность граждан указанных категорий. В течение 2001-2002 гг. министерство подготовило, согласовало с другими министерствами и ведомствами и внесло в Правительство Российской Федерации законопроекты о внесении изменений и дополнений в указанные и некоторые другие законодательные акты. Согласно представленному законопроекту, право на полное гособеспечение в период обучения предоставляется лицам из числа детей-сирот в возрасте старше 23 лет, если они не завершили профессионального образования по очной форме. Льготы по внеконкурсному зачислению в учреждения профессионального образования для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, также предлагается распространить и на лиц в возрасте до 23 лет.
Для устранения разночтений и единообразия толкования действующих норм, внесено уточнение, согласно которому льготы и дополнительные гарантии по соцзащите распространяются на всех детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, независимо от того, воспитываются ли они в детских учреждениях или находятся под опекой в приемной семье.
Практика работы показывает, что действующие законодательные нормативно-правовые акты, устанавливающие правило и порядок внеочередного предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа, не позволяют решить существующие в этой области проблемы. Отсутствие единого механизма учета граждан указанных категорий, слабый контроль за процедурой предоставления жилья, финансовые трудности регионов приводят к тому, что на местах образуются очереди из граждан, имеющих право на внеочередное предоставление жилого помещения. При этом выпускники, не обеспеченные в срок жилым помещением, вынуждены жить в детских интернатных учреждениях, общежитиях, а зачастую становятся лицами без определенного места жительства.
Оперативные данные, полученные только из 48 регионов Российской Федерации, свидетельствуют о том, что более 26 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеют закрепленного жилого помещения. В таких субъектах Российской Федерации, как Республика Башкортостан, Хабаровский край, Пермская, Челябинская области, количество нуждающихся в обеспечении жилой площадью превышает 2,3 тысячи человек.
В целях совершенствования процедуры учета и предоставления жилых помещений нуждающимся в них лицам законопроектом предлагается внести следующие принципиальные изменения и дополнения.
Прежде всего, снять возрастное ограничение на обеспечение таких граждан жилой площадью по установленным социальным нормам.
Установить порядок единого централизованного учета детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, нуждающихся во внеочередном предоставлении жилья в пределах данного региона. Для выпускников интернатных учреждений, продолжающих свое образование по очной форме, предусмотреть частичные льготы по оплате занимаемого ими жилого помещения.
С течением времени в ожидании жилья органы исполнительной власти субъектов должны принять меры к размещению указанных лиц в специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, либо в специально арендованных жилых помещениях.
В свете готовящихся изменений особенно остро встает вопрос о защите имущественных, прежде всего жилищных прав детей-сирот.
Дети-сироты, в особенности находящиеся в детских интернатных учреждениях или выехавшие к опекунам, попечителям, оказываются наиболее беззащитными. Часто они становятся жертвами мошеннических операций с жилыми помещениями, в результате чего теряют жилье, деньги, а иногда здоровье и жизнь. Результатом отсутствия единого федерального закона является большое количество нарушений при проведении сделок, в том числи и с жилыми помещениями, которые полностью или частично принадлежат несовершеннолетним.
В Москве принят такой закон, и проблема эта уже вполне цивилизованно решается, и дети защищены. Ну почему же на федеральном уровне этот закон никак не удается принять?
Не менее серьезной остается проблема распоряжения законными представителями денежными средствами, которые принадлежат их подопечным. Нигде четко не зафиксирована сумма, которую опекун может использовать на нужды подопечного без предварительного согласия органов опеки и попечительства.
Существующая законодательная база не позволяет создать четкий механизм действий органов опеки и попечительства при осуществлении родителями, опекунами, законными представителями права по распоряжению имуществом несовершеннолетних. Гражданским кодексом Российской Федерации, это часть 2 статья 37, еще в 1995 году была предусмотрена необходимость создания специального закона о порядке управления имуществом подопечных.
Учитывая то, что законопроект по распоряжению имуществом подопечных затрагивает интересы как несовершеннолетних, так и недееспособных и ограниченно дееспособных совершеннолетних граждан, Министерство образования Российской Федерации направляло в Госдуму Российской Федерации соответствующие предложения об организации совместной работы по указанному вопросу. Однако до сих пор судьба закона, столь необходимого в повседневной жизни подопечных детей и опекунов, не решена.
И остановлюсь на вопросах усыновления, в частности, именно международного усыновления, поскольку этот вопрос сегодня в докладе прозвучал первым.
Согласно международному и российскому законодательству, приоритетной и оптимальной формой устройства ребенка является усыновление, поскольку при этом между усыновителями и усыновляемыми не только складываются близкие и родственные отношения, но и происходит юридическое закрепление этих отношений, когда усыновленный ребенок в своих правах и обязанностях приравнивается к кровному и усыновитель принимает на себя все родительские права и обязанности. Усыновление в Российской Федерации определено в соответствии со всеми положениями на законодательном уровне.
Усыновление детей граждан Российской Федерации иностранными гражданами за последние годы прочно вошло в практику работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на которые возложена работа по содействию в устройстве детей на воспитание в семьи. За 2001 год Российской Федерацией на усыновление посторонним гражданам были переданы 13 тысяч 221 ребенок, при этом граждане Российской Федерации усыновили 7 тысяч 410 человек.
К нашему удовлетворению я могу сказать о том, что за последние два года российские граждане стали все-таки потихоньку, приблизительно, на 500-600 детей в год, но все-таки больше усыновлять. Если мы сравним цифры 1995 и 1994 года, когда российские граждане усыновляли по 14 тысяч детей, то сейчас это ровно половина.
В настоящее время в государственном банке данных содержатся сведения о 129 тысячах детей, оставшихся без попечения родителей. Принятый в апреле 2001 года Федеральный закон О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей , стал основой для совершенствования действующего порядка учета детей, подлежащих семейному устройству, граждан, желающих стать усыновителями, закрепления правил обработки, хранения и использования указанной информации.
Действующие постановления 2000 года, их сразу было три, подробно регламентируют процедуру оформления документов кандидатами в усыновители - правила формирования, ведение, использование банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, порядок прохождения аккредитации и получение разрешения на деятельность в Российской Федерации представительств иностранных органов и организаций по усыновлению.
В соответствии с этими постановлениями Министерством образования в течение двух лет ведется работа по аккредитации представительств, уполномоченных иностранных организаций по усыновлению детей. Создана комиссия, в которую входят шесть руководителей шести министерств Российской Федерации - это министерства образования, здравоохранения, иностранных дел, труда и социальной защиты, юстиции, МВД.
По состоянию на сентябрь 2002 года разрешение на открытие представительств получили 74 иностранные организации. Превалируют Соединенные Штаты Америки. Уже полтора года, как приостановлен прием документов от американских организаций, и он приостановлен до апреля 2002 года. Практически 48 организаций Соединенных Штатов аккредитованы на территории Российской Федерации. Дальше - Канада (6) и от одной до трех организаций Бельгии, Финляндии, Испании, Швеции, Франции, Италии и Норвегии.
Значительную роль в решении вопросов аккредитации в спорных, неоднозначных случаях играет межведомственная комиссия, заседания которой проводятся регулярно и все вопросы решаются на коллегиальной основе. Комиссией рассмотрен вопрос о сокращении так называемых независимых усыновлений и оформлении документов через аккредитованные организации. Вместе с тем мы должны отметить, что в ряде субъектов Российской Федерации отдельными гражданами осуществляется незаконная посредническая деятельность при усыновлении детей. Кандидаты в усыновители через Интернет получают информацию о детях, подлежащих усыновлению, связываются с посредниками, предлагающими свои услуги, внешне все оформляется как независимое усыновление, однако за данным усыновлением стоят, конечно, не аккредитованные организации или физические лица, а незаконные посредники, как мы их называем. Такое положение дел противоречит международным и российским принципам права, затрудняет последующий контроль за условиями жизни усыновленных детей.
Статистические данные свидетельствуют о том, что количество усыновлений, проведенных за 2001 год так называемыми независимыми усыновителями, составляет более 50% от их общего числа. К сожалению, в Семейный кодекс Российской Федерации до сих пор не внесены соответствующие изменения, пресекающие такой путь устройства детей.
Министерством совместно с другими заинтересованными ведомствами подготовлен законопроект, предусматривающий существенное сокращение независимых усыновлений и ужесточение требований к документам, предоставляемым кандидатами в усыновители. Требуется принятие поправок, и мы их уже дали в статью 165 Семейного кодекса.
Остро стоит сейчас вопрос о необходимости создания унифицированной программы подготовки кандидатов, психологического тестирования, которое кандидаты в усыновители должны проходить до приезда в Россию в аккредитованной организации, через которую они проводят усыновление. В настоящее время разработки наши уже почти готовы, и будет решаться вопрос об изменении порядка приглашения иностранных граждан при оформлении документов и об обязательном прохождении тестирования. Порядок приглашения иностранных граждан в Российскую Федерацию должен также измениться, надо вносить поправки в имеющиеся законодательные акты. Необходимо исключить возможность приглашения усыновителей для подбора и усыновления ребенка через туристические агентства, частные фирмы и т.д. В настоящее время этот вопрос никак не решен.
На межведомственном уровне вместе с Министерством иностранных дел должны решить порядок приглашения иностранных граждан, желающих усыновить детей. Министерство планирует также разработку и внедрение требований к персоналу аккредитованных организаций в части их образовательного ценза, опыта работы и других критериев. Мы надеемся, что принятие и ратификация Гаагской конвенции упорядочит большинство вопросов, которые необходимо решить при международном усыновлении.
Что бы мы ни говорили, если на государственном уровне не будут приняты все меры по поддержке нормальной семьи, имеющей детей или планирующей иметь детей, число детей-сирот с каждым годом будет увеличиваться. Прежде всего, нам необходимо обратить внимание на нормальную семью, которую надо поддержать, и поддержать ее надо материально.