АВ 2000г. Выпуск 20 Состояние и развитие законодательства в области социальной политики (пенсионное обеспечение, социальные льготы и гарантии, трудовые отношения)
Пенсионное обеспечение
Современная пенсионная система в Российской Федерации имеет государственный и всеобщий характер. В нашей стране выплачиваются все виды пенсий, которые, в соответствии с конвенциями и рекомендациями Международной организации труда, применяются в развитых странах (по старости, за выслугу лет, по инвалидности, семьям в случае потери кормильца). Право на пенсию при определенных условиях предоставляется всем гражданам, занятым трудовой, предпринимательской и иной общественно-полезной деятельностью или находящимся на государственной службе. Гражданам, которые по разным причинам не приобрели права на указанные пенсии, устанавливаются социальные пенсии.
Пенсионное обеспечение основывается на обширной законодательной базе, насчитывающей свыше 50 основных федеральных нормативных правовых актов. Подавляющее большинство лиц, достигнувших пенсионного возраста (37,8 млн. человек) обеспечиваются пенсиями в соответствии с Законом Российской Федерации О государственных пенсиях в Российской Федерации (1990 г.) и Федеральным законом О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий (1997 г.).
Кроме того, 1,8 млн. человек (военнослужащие, государственные служащие, лица, пострадавшие в результате аварии на Чернобыльской АЭС и некоторые другие категории пенсионеров) получают пенсии на основании других законодательных актов. В их число входят законы Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей" (1993 г.), "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации" (1993 г.), О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (1991 г.), которые с последующими изменениями и дополнениями регламентирует вопросы назначения пенсий соответствующим категориям пенсионеров.
Условия и нормы предоставления пенсий отличаются широким разнообразием. Пенсия по старости на общих основаниях назначается при стаже не менее 20 лет у женщин и 25 лет у мужчин в возрасте 55 и 60 лет соответственно. Для тех, кто был занят на определенных видах работ или в особых условиях труда, пенсионный возраст снижается на 5, 10 или 15 лет. Ранее общего пенсионного возраста назначаются пенсии работавшим в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним, а также чернобыльцам.
Пенсии лицам, проходившим военную службу и службу в органах внутренних дел, прокурорским работникам назначаются независимо от возраста при наличии выслуги не менее 20 лет.
Размеры пенсий по старости в зависимости от продолжительности стажа составляют 55-75% заработка перед выходом на пенсию, но не более 3-3,5 минимальных пенсий. Пенсии за выслугу лет военнослужащим устанавливаются в размере от 50 до 75 процентов суммы денежного довольствия с учетом имеющейся выслуги. Сверх этого и к тем и к другим пенсиям начисляются надбавки на иждивенцев, а нуждающимся - на уход за ними.
Кроме того установлена система повышенных пенсий участникам Великой Отечественной войны, труженикам тыла и некоторым другим категориям граждан. Например, лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих при выходе на пенсию имеют право на ежемесячную доплату к государственной пенсии (сумма пенсии и доплаты может достигать 75 процентов денежного содержания).
Вместе с тем, современный уровень пенсионного обеспечения большинства населения Российской Федерации не может считаться приемлемым с точки зрения поддержания необходимого уровня жизни пенсионеров. По расчетам Пенсионного фонда Российской Федерации в конце 2000 года минимальный размер пенсии по старости с учетом установленной компенсации составит 443 рубля, средний размер пенсии - 710 рублей. Ее размер по прежнему не будет обеспечивать прожиточный минимум пенсионера, который составляет в настоящее время почти 900 рублей.
Наряду с этим не соблюдается основной принцип пенсионного обеспечения - зависимости размера пенсии от трудового вклада. Существование этой негативной тенденции связано с наличием в действующем Законе Российской Федерации О государственных пенсиях в Российской Федерации фиксированного максимального размера пенсии, который искусственным образом ограничивает величину пенсии. Ограничение максимального размера пенсии предусмотрено и Федеральным законом О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий
Заниженность максимального размера пенсии, усугубленная эффектом сплющивания размеров пенсий в результате их индексации, привела к тому, что заработная плата практически не играет сколько-нибудь заметную роль при исчислении размера пенсии. Вследствие этого у населения нашей страны ослабли стимулы к зарабатыванию пенсии.
В последние годы происходит обострение проблем в пенсионном обеспечении. В первую очередь это обусловлено отсутствием достаточного уровня экономического роста государства и вытекающим отсюда недостатком финансовых ресурсов. Во-вторых, нагрузка пенсионной системы на экономически активную часть населения с каждым годом возрастает - число пенсионеров растет (при этом до 25% общей численности пенсионеров получили пенсию досрочно), число же занятых в различных сферах налогоплательщиков, наоборот, снижается. В 1999 году соотношение численности занятого населения и пенсионеров по старости составляло 1,78 против 2,21 в 1992 году.
Принимаемые оперативные меры по стабилизации ситуации с пенсионным обеспечением не могут заменить необходимости глубинного реформирования правовой модели пенсионной системы в России. Важнейшей проблемой стратегического характера, без решения которой нельзя проводить пенсионную реформу, является вопрос о том, в каком направлении должна осуществляться данная реформа.
Правительством Российской Федерации в 1995 году была одобрена Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации , которая предусматривает сохранение оправдавших себя основных институтов государственной пенсионной системы с включением новых, свойственных рыночным отношениям форм пенсионного обеспечения. Концепцией предполагается создание в России пенсионной системы, которая будет состоять из трех уровней.
Первый уровень - базовая (государственная) пенсия, которая впоследствии заменит социальную пенсию.
Второй уровень - трудовая (страховая) пенсия, которая будет являться ядром пенсионной системы. Принципиальное требование к реформе трудовых пенсий - зависимость размера пенсии каждого конкретного лица от продолжительности уплаты им страховых взносов и их величины.
Третий уровень - негосударственные пенсии. Негосударственное пенсионное обеспечение рассматривается в Концепции как дополнительное по отношению к государственному и может осуществляться как в форме дополнительных профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, территорий, так и в форме личного накопления гражданами средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение.
За период, прошедший после одобрения Правительством Российской Федерации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации был разработан и принят ряд нормативных актов, направленных на реализацию ее положений.
Первым шагом на этом пути стало принятие в 1996 году Федерального закона Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования . Этот закон создал основы новой инфраструктуры пенсионной системы, которая будет обеспечивать информационную базу об уплате страховых взносов всеми работающими гражданами. Важность закона состоит в том, что он подготавливает предпосылки для последующих преобразований пенсионной системы.
Суть персонифицированного учета заключается в введении для каждого работающего на территории страны гражданина, который попадает под действие Закона Российской Федерации О государственных пенсиях в Российской Федерации , индивидуального лицевого счета, содержащего сведения о его стаже и заработке. Федеральный закон вступил в силу с 1 января 1997 года.
Следующим шагом по введению системы персонифицированного учета стала корректировка порядка назначения и перерасчета пенсий с ориентацией на использование данных лицевых счетов. В 1997 г. был принят Федеральный закон О внесении изменений и дополнений в Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), Порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России) и в Закон Российской Федерации О государственных пенсиях в Российской Федерации , предусматривающий установление трудового стажа и определение среднемесячного заработка при назначении пенсий и их перерасчете на основе данных индивидуальных лицевых счетов.
Третьим значительным шагом на пути реформирования пенсионной системы стало принятие в 1997 г. Федерального закона О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий , который предусматривает переход на принципиально новую систему определения размера трудовой пенсии путем применения индивидуального коэффициента пенсионера. Закон вступил в силу с 1 февраля 1998 года.
Индивидуальный коэффициент пенсионера определяется путем умножения размера пенсии в процентах, полагающийся ему в зависимости от трудового стажа, на отношение его среднемесячного заработка за установленный период к среднемесячной заработной плате по стране.
Новый механизм используется не только для исчисления пенсии, но и для ее постоянной индексации в связи с ростом средней заработной платы в стране. Благодаря этому Закону создалась возможность для большинства пенсионеров улучшить уровень пенсионного обеспечения и сделать понятным для большинства пенсионеров порядок формирования размеров их пенсий. Для органов, назначающих и выплачивающих пенсии, задачи также существенно упростились и сократились трудозатраты по расчету пенсий.
Кроме того, указанный закон позволил более объективно дифференцировать размеры пенсий в зависимости от трудового вклада и ограничить уравнительные тенденции в пенсионном обеспечении. Он предусматривает гибкий порядок отказа от использования пенсионных льгот для отдельных категорий пенсионеров по исчислению стажа. Пенсионеру предоставляется возможность выбора:
- сохранять все установленные льготы, но получать пенсию в пределах действующего максимального размера (3-3,5 минимума);
- рассчитать пенсию с применением индивидуального коэффициента без ограничения максимумом (косвенное ограничение размера пенсии задается предельным соотношением зарплат), но без учета прежних льгот.
Вместе с тем, следует отметить, что реализация нового порядка определения размера пенсии затруднена ограниченностью финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения выплат.
На законодательное обеспечение пенсионной реформы направлен также и принятый в 1997 году Федеральный закон О внесении изменений в статью 100 Закона Российской Федерации О государственных пенсиях в Российской Федерации . Закон закрепил один из важнейших страховых принципов пенсионной системы - исчисление пенсии из того дохода, который участвовал в формировании финансовой базы этой системы, то есть из тех видов денежных выплат, на которые начисляются страховые пенсионные взносы.
Важное значение имеет Федеральный закон О негосударственных пенсионных фондах . Первый вариант этого закона был внесен на рассмотрение Государственной Думы еще в 1994 году и только в 1998 г. был подписан Президентом Российской Федерации . Данный закон создает правовую основу деятельности негосударственных пенсионных фондов, которые являются необходимым элементом пенсионной реформы и предусматривает несколько уровней контроля за добросовестным использованием средств. В настоящее время число участников этих фондов достигло 2,4 млн. человек. Самыми крупными негосударственными пенсионными фондами (НПФ) являются около 40 НПФ, созданные крупнейшими корпорациями топливно-энергетического комплекса (НПФ Газфонд , НПФ ЛУКойл-ГАРАНТ , НПФ Сургутнефтегаз и т.д.).
Вместе с тем, темпы разработки правовой базы реформирования пенсионной системы явно недостаточны. Еще многое предстоит сделать.
В частности, необходим федеральный закон Об основах пенсионной системы в Российской Федерации принятие которого создаст правовую базу развития трехуровневой смешанной пенсионной системы, предусмотренной Концепцией, и привлечения дополнительных средств работодателей, работников, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на финансирование выплаты пенсий. Примерной программой законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 2000 г. рассмотрение внесенного Правительством Российской Федерации данного законопроекта предусмотрено в ноябре.
Назрела необходимость принятия федерального закона Об обязательных дополнительных профессиональных системах в Российской Федерации который позволит осуществить реформу льготного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда, распределить ответственность за финансирование таких льгот между государством и работодателями.
Для проведения реформы и перехода к трехуровневой пенсионной системе крайне необходимы федеральные законы: О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации и О пенсиях по государственному пенсионному страхованию , предусматривающие разграничение условий и норм предоставления этих видов пенсий.
Требуется внести изменения и дополнения в законы Российской Федерации О государственных пенсиях в Российской Федерации , О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, их семей , Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования . Эти новые законодательные нормы позволят учитывать на только начисленные, но и реально уплаченные страховые взносы, увеличить продолжительность периода, за который учитывается среднемесячный заработок для определения размера пенсии объединить нормы о пенсионном обеспечении военнослужащих и приравненных к ним лиц в одном законодательном акте. Значительные изменения пенсионного законодательства потребуются для обеспечения поэтапного перехода на нормы нового пенсионного законодательства, включающие установление предельной величины заработка, на который начисляются страховые взносы, увеличение доли взносов, выплачиваемых работником, а также исчисления пенсии из суммы уплаченных за весь период трудового стажа взносов на основе сведений индивидуального учета в системе государственного пенсионного страхования.
При подготовке нормативной базы пенсионной реформы необходимо определить продолжительность переходного периода (10-20 лет) и возрастные категории граждан, полностью или частично подпадающих под действие новых правил. Лицам переходного поколения часть пенсии должна исчисляться по старым, часть - по новым правилам. Пропорция между частями должна зависеть от возраста гражданина и продолжительности переходного периода
В области совершенствования негосударственного пенсионного обеспечения предстоит завершение работы по подготовке нормативных документов, обеспечивающих дальнейшее развитие надежной системы защиты прав и законных интересов всех субъектов системы негосударственного пенсионного обеспечения и прежде всего вкладчиков и участников фондов, упорядочение и унификация налогообложения фондов и их вкладчиков.
При определении стратегии реформирования пенсионной системы Российской Федерации нельзя игнорировать общественное мнение и социально-политическую обстановку в стране. Так, с уверенностью можно предположить, что идея о поэтапном повышении общеустановленного пенсионного возраста не будет поддержана большинством граждан и вызовет нежелательное обострение ситуации. С таким предложением Правительству Российской Федерации целесообразно выступать только после длительной и эффективной подготовки общественного мнения, в ходе которой населению будут наглядно продемонстрированы все негативные последствия сохранения прежнего пенсионного возраста и убедительно доказаны преимущества по существенному изменению уровня пенсионного обеспечения в случае принятия решения о его постепенном и безболезненном увеличении.
В такой ситуации целесообразно сделать упор на установление гибкого пенсионного возраста, успешно используемого в ряде стран. Суть данного решения заключается не в административном, в сугубо экономическом побуждении работников к более позднему выходу на пенсию. Для этого необходимо пересмотреть порядок расчета процентной ставки для исчисления пенсии, рост которой должен быть поставлен в прямую зависимость от срока назначения пенсии после формального приобретения на нее права.
Для сокращения расходной части бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации возможно следует ограничить выплату досрочных пенсий. Это не вызовет того, почти единодушного отторжения во всех слоях российского общества, как повышение пенсионного возраста на фоне сокращающейся общей продолжительности жизни россиян
Пенсионная реформа начнет практически проводится в жизнь только тогда, когда под нее будет подведена прочная правовая база. Ряд законодательных актов, необходимых для реализации тех или иных элементов пенсионной реформы, в настоящее время находятся в стадии разработки. Ввиду особой социальной значимости вопроса представляется, что они не должны разрабатываться кулуарно, и их целесообразно опубликовать в средствах массовой информации для широкого общественного обсуждения.
В конечном счете всем ветвям государственной власти предстоит обеспечить защиту интересов не только старшего поколения, но и всех граждан, поскольку пенсия становится главной материальной основой большинства людей на определенном этапе их жизни.