Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2000г. Выпуск 20 Состояние и развитие законодательства в области социальной политики (пенсионное обеспечение, социальные льготы и гарантии, трудовые отношения)


Социальные льготы и гарантии

     Существующая система государственных социальных выплат и льгот формировалась на протяжении многих десятилетий в условиях социалистической плановой  экономики.
    Эта система включала: пособия и социальные выплаты; льготы и компенсации различным категориям граждан; социальную помощь нуждающимся, предоставляемую    территориальными органами социальной защиты; дотации предприятиям и организациям, производящим товары и услуги для населения.
    Система государственных социальных выплат и льгот позволяет частично компенсировать населению низкие заработки, плохие условия труда, маленькие пенсии. В ряде случает льготы являются дополнительным стимулом  привлечения работников к различным видам деятельности (льготы для привлечения рабочей силы в отрасли с тяжелыми и вредными условиями труда, а также на предприятия, расположенные в неблагоприятных климатических условиях). При всем, при этом уровень жизни значительной части населения остается низким, или крайне низким.
    Сегодня общая стоимость социальных льгот и гарантий оценивается в  350 млрд. рублей. Льготы и выплаты установлены для  200 категорий граждан. Численность их получателей составляет почти 2/3 населения страны.
     Так, например, право на бесплатное получение лекарств и обеспечение лекарствами по рецептам врачей с 50-процентной скидкой в соответствии с действующим законодательством имеют более 18 категорий граждан. Из них получают бесплатно: около 3 млн. человек - инвалидов и участников ВОВ (776,4 тыс. человек - инвалидов ВОВ, 2173,2 тыс. человек - участников ВОВ), около 500 тыс. человек - детей-инвалидов в возрасте до 16 лет; с 50-процентной скидкой: более 12 млн. человек инвалиды 1 и 2 группы - лица, проработавшие не менее 6 месяцев в годы ВОВ (с 22 июня 1941г. по 9 мая 1945г.), исключая время работы в районах временного оккупирования неприятелем, около 300 -400 тыс. человек - лица, награжденные медалью "За оборону Ленинграда" или знаком "Житель блокадного Ленинграда" и др. Около 15 млн. человек пользуется значительными льготами, установленными Федеральным законом "О ветеранах".
_________________________
Следует отметить, что закон "О ветеранах" в полном объеме в настоящее время реализуется лишь примерно в 20 регионах Российской Федерации .
    
     Социальные льготы,  выплаты, субсидии, компенсации предоставляются на основе более  чем 200 законов и иных нормативных правовых актов. Некоторые из них были приняты еще в 30-х годах. Так, право на бесплатное обеспечение жильем и коммунальными услугами педагогических и медицинских работников, проживающих в сельской местности, установлено постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.30 г.
     Из принятых в 90-х г. законов, которыми были  установлены новые или подтверждены ранее установленные льготы можно назвать законы О ветеранах (1995 г.), О государственных пенсиях в Российской Федерации (1990 г.), О социальной защите инвалидов в Российской Федерации (1995 г.),  "О   социальной   защите  граждан,  подвергшихся  воздействию  радиации   вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (1991 г.), О государственных пособиях гражданам, имеющих детей (1995 г.),    О реабилитации жертв политических репрессий (1993 г.),   и др.
    Значительное количество лиц пользуются льготами по профессиональному признаку в соответствии с законами О статусе военнослужащих (1998 г.), О статусе судей в Российской Федерации (1992 г.), О федеральных органах налоговой полиции (1993 г.), О милиции (1991 г.), О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации (1997 г.), О пожарной безопасности (1994 г.),.
    Основными  чертами действующей системы социальных выплат и льгот являются:
    уравнительный (категориальный) характер предоставления по принципу формальной принадлежности граждан к той или иной социальной группе без учета уровня их материальной обеспеченности, т.е. практически безадресно;
_________________________
Исключение составляют только ежемесячные пособия гражданам, имеющим детей до 16 лет, а так же жилищные субсидии, при назначении которых учитывается уровень доходов получателей.

    возможность получения отдельными категориями населения социальных выплат и льгот по многим основаниям в течение длительного времени без объективной оценки нуждаемости в них;
    стимулирование социального иждивенчества, пассивности, маргинализации общества за счёт недоучета материального положения получателей пособий и льгот и возможностей обеспечить благополучие за счет личных усилий;
    крайне низкий уровней пособий и компенсаций, задержки по их выплате, частое непредоставление предусмотренных законодательством льгот;
     отсутствие четкого разграничения полномочий, ответственности и источников финансирования по предоставлению социальных пособий и льгот между федеральными, региональными и муниципальными органами власти.
     В результате сформировался весьма сложный механизм законодательного обеспечения системы социальных выплат и льгот, характеризующийся бессистемностью, несогласованностью, параллелизмом принимаемых законодательных актов по кругу получателей, перечню льгот и условиям их предоставления.
    Современная практика показывает, что хотя потребность в социальной помощи, обусловленная резким падением реальных доходов населения, значительно возросла, функционирование системы социальных выплат и льгот, построенной на уравнительных принципах, в современных условиях попыток перехода к рыночной экономике оказалось крайне неэффективным.
    О низкой эффективности действующей системы социальных выплат и льгот свидетельствует тот факт, что по оценкам Минтруда России, из общей суммы расходов на социальную помощь только  20% попадает малоимущему населению.
    Дальнейшее наращивание бюджетных расходов на предоставление пособий и льгот может привести не столько к сокращению масштабов бедности, сколько к еще большему финансовому дефициту, серьезно затруднить изыскание средств для инвестиций в реальный сектор отечественной экономики.
    Путь решения этих проблем - в создании системы социальной помощи адекватной новым экономическим условиям.
     Реформирование системы социальных выплат и льгот объективно обусловлено коренными изменениями в сфере собственности, формах хозяйствования, во взаимоотношениях хозяйствующих и социальных субъектов, центра и регионов и т.д.
     В этих условиях социальная политика должна быть направлена, с одной стороны, на создание экономических условий, позволяющих экономически активным гражданам за счет собственного труда обеспечить себе и своим семьям достойный уровень жизни, и, с другой, - на формирование эффективной системы социальной защиты социально-уязвимых слоев населения, которые по объективным причинам не могут обеспечить себя самостоятельно и поэтому нуждаются в поддержке.
     Из этого следует, что создание системы социальной помощи в новых экономических условиях предполагает осуществление перехода от уравнительного (категориального) предоставления выплат и льгот к адресной социальной поддержке нуждающихся.
    В этой связи представляются чрезвычайно важными ряд  федеральных законов, принятых Государственной Думой второго созыва.
     Так, Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" (1997 г.) установил правовую основу для определения прожиточного минимума и его использования при установлении минимальных государственных гарантий денежных  доходов граждан  и осуществления мер по социальной защите населения Российской Федерации.     Законом закреплено понятие прожиточного минимума, установлен порядок определения, утверждения и пересмотра прожиточного минимума,  а также регламентируется область применения и использования этого норматива в качестве основного инструмента борьбы с бедностью. Законом предусмотрено также введение государственной социальной помощи, в том числе денежной, малообеспеченным гражданам, если доход в среднем на одного члена семьи (одиноко проживающего гражданина) не обеспечивает прожиточный минимум, установленный  на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
    В целях реализации  закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в 1999 г. были приняты два федеральных закона.
    Первый из них - "О государственной социальной помощи" - определяет порядок оказания государственной социальной помощи малообеспеченным слоям населения.
    Второй - О потребительской корзине в целом по Российской Федерации , - утверждает натуральные наборы продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимые для расчета величины прожиточного минимума в 2000 году.
    И, наконец, постановлением Правительства Российской Федерации Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за 2 квартал 2000 г. от 11 августа 2000 г.   589 установлена величина прожиточного минимума в целом по Российской Федерации на 2 квартал 2000 г.
_________________________
Величина прожиточного минимума установлена в следующих размерах:. В среднем на душу населения - 1185 руб., для трудоспособного населения - 1290 руб., для детей - 1182  руб. и пенсионеров - 894 руб.

     Таким образом, в настоящее время созданы основные законодательные предпосылки для реформирования системы социальных льгот и поэтапного перехода от уравнительного (категориального) предоставления социальных выплат и льгот к  персональному назначению на основе единых критериев нуждаемости с учетом величины прожиточного минимума, среднедушевого дохода, сведений о составе семьи, наличии нетрудоспособных членов семьи, не имеющих самостоятельного источника дохода и т.д.;
    При реформировании законодательства о социальных выплатах и льготах должны быть соблюдены  следующие принципы:
     заявительный принцип предоставления выплат и льгот в сочетании с хорошо организованной информацией населения об условиях и порядке их предоставления;
    временный характер льготы: по истечении определенного периода она должна переназначаться на основе проверки нуждаемости;
    право на получение одного, наиболее выгодного для получателя, вида выплат или льгот;
    основными получателями социальных выплат и льгот должны быть социально-уязвимые группы населения, которые по объективным причинам не могут материально обеспечить себя самостоятельно (инвалиды, престарелые, дети из многодетных семей и т.д.);
    приоритетное направление социальной помощи - предоставление возможности для самостоятельного повышения доходов экономически активного населения из числа малоимущих посредством трудоустройства или дополнительной занятости, переобучения или повышения квалификации и т.п. Этой категории населения социальная помощь  предоставляется временно и только в случае отсутствия возможности  повышения доходов за счет собственных усилий;
    предоставление льготы только основному получателю без распространения этого права на членов их семей. Исключение составляют нетрудоспособные иждивенцы основных получателей;
    действие льгот в пределах  социальных норм и нормативов. Это означает, что льготные тарифы действуют лишь в пределах социальных нормативов потребления (например, социальной нормы площади жилища или нормативов потребления социальных услуг), а сверхнормативное потребление должно оплачиваться по реальной стоимости;
    поэтапная замена натуральных льгот денежными выплатами и компенсациями;
    разграничение полномочий и ответственности по предоставлению и финансовому обеспечению льгот различным категориям населения между федеральными, региональными и муниципальными органами власти;
    четкое определение источников финансирования всех видов социальных льгот;
    введение моратория на принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по предоставлению гражданам льгот за счет бюджетов других уровней без учета их финансовых возможностей.
    Переход от категориального предоставления социальных льгот к системе адресной социальной помощи нуждающимся будет сопровождаться значительным сокращением численности получателей льгот.
     Отмена льгот неизбежно приведет к весьма ощутимому снижению уровня материальной обеспеченности значительной части населения, что может обусловить рост социальной напряженности в обществе.
     Поэтому представляется целесообразным реформировать систему социальных выплат и льгот одновременно с мерами, предусматривающими увеличение доходов населения.  Прежде всего - заработной платы и пенсий. Поскольку это возможно прежде всего в условиях экономического роста, активное реформирование существующих социальных выплат и льгот может происходить только в условиях благоприятной экономической конъюктуры.
    Весь процесс реформирования целесообразно осуществлять в несколько этапов.
     Первый этап. Предлагается разработать нормативные правовые акты, обеспечивающие переход (с учетом федеральных законов О прожиточном минимуме в Российской Федерации и О государственной социальной помощи ) от уравнительного всеобщего предоставления социальных выплат и льгот к их строго адресному назначению на основе единых критериев нуждаемости - уровень среднедушевого дохода, сведения о составе семьи, принадлежащем имуществе и т.д. -  а также величины регионального прожиточного минимума.
     Кроме того необходимо разграничить полномочия и ответственность по предоставлению и финансовому обеспечению социальных льгот различным категориями населения между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, четкое определение источников финансирования всех видов социальных льгот.
    Для обеспечения объективного, тщательно продуманного и гуманного подхода к реформированию социальных льгот их получателей необходимо разделить  на три группы.
    Первая группа -
граждане, которым предполагается сохранить льготы за заслуги перед Отечеством. К этой группе относятся: Герои Советского Союза и России, ветераны Великой Отечественной войны, бывшие несовершеннолетние узники фашистских концлагерей,  ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС, лица, получившие увечья и контузии в ходе военных действий при защите конституционного строя и правопорядка. Для этих лиц  льготы необходимо перевести в форму денежных выплат и производить их финансирование из федерального бюджета.
    Вторая группа - граждане, которым предлагается предоставлять льготы в зависимости от дохода получателя и величины прожиточного минимума, установленного в субъектах Российской Федерации. К этой группе относятся: нуждающиеся граждане, ветераны труда, инвалиды и некоторые другие. Указанные льготы будут предоставляться за счёт средств субъектов Российской Федерации.
    Третья группа - лица, пользующиеся льготами по профессиональному признаку. К ним относятся сотрудники милиции, судьи, работники аппарата судов, прокурорские работники, сотрудники налоговой полиции, должностные лица таможенных органов, а также другие работающие граждане, которым льготы в оплате жилищно-коммунальных, транспортных и иных услуг установлены в связи с их профессиональной деятельностью.
     Льготы для указанных категорий работников должны быть переведены в форму денежных выплат и включены в их заработную плату.
    Что касается пособия на детей , то оно должно быть сохранено, но его получателями должны быть исключительно семьи с доходами ниже величины прожиточного минимума. В переходный период их финансирование необходимо будет осуществлять в виде федеральных целевых субвенций в бюджеты субъектов Российской Федерации. В дальнейшем, по мере создания необходимых организационно-технических условий, перечисление средств из федерального бюджета на эти цели будет производиться непосредственно получателям.
    К разработке законодательных мер по реформированию детских пособий нужно отнестись особенно осторожно. Невозможно игнорировать то, что сегодня  в России имеется большое количество семей социального риска, признанных социально неблагополучными. Длительное существование семей с детьми в условиях бедности привело к ряду разрушительных последствий: ослаблению здоровья детей, регистрируемому недоеданию, взрывному росту асоциальных проявлений, безнадзорности, катастрофическому снижению рождаемости. Учитывая, что позитивных сдвигов в доходах многих семей с детьми нет уже длительное время, там происходит своего рода накопление социально-психологической усталости, что чревато развитием негативных тенденций и утраты в значительной части всего человеческого капитала нашей страны.
    Для семей с доходами ниже прожиточного минимума необходимо бесплатное обеспечение детей молочными продуктами детского питания и бесплатным питанием в школе. В связи с важностью обеспечения именно интересов ребенка названные льготы должны быть сохранены в натуральной форме, в том числе и для ликвидации возможных злоупотреблений родителями.
    Второй этап. На этом этапе необходимо законодательно определить  меры по совершенствованию порядка предоставления льгот, установленных по отраслям народного хозяйства: жилищно-коммунальной сфере, транспорту, связи и т.д.
    Льготы в жилищно-коммунальной сфере являются наиболее многочисленными как по видам услуг, по которым они установлены, так и по категориям населения, охваченных этими льготами. В настоящее время льготы по оплате жилья и коммунальных услуг предоставляются более 40 категориям граждан, что составляет около 60% общей численности населения.
    Основная цель предлагаемых преобразований в жилищно-коммунальной сфере состоит в постепенном переходе от поддержки производителей жилищно-коммунальных услуг к адресной поддержке потребителей. Это позволит устранить противоречия между финансовыми интересами предприятий коммунального хозяйства, обслуживающих население, и возможностью оплаты их услуг населением.
    В перспективе необходима поэтапная отмена всех льгот за исключением предоставляемых ветеранам войны и приравненным к ним группам населения, а также по защите малообеспеченных семей за счет адресных выплат, пополняющих их доходы.
    Чтобы отмена льгот по оплате жилья и коммунальных услуг не привела к снижению уровня доходов значительной части населения со сравнительно невысоким достатком, необходимо, как это отмечалось ранее, осуществление этого мероприятия проводить одновременно с мерами, предусматривающими рост доходов и заработной платы.
    Для лиц, которым будут сохранены льготы по оплате жилья и коммунальных услуг,  предоставление этих льгот необходимо обусловить следующим:
    льготы по оплате жилья и коммунальных услуг устанавливаются в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг;
    право на льготы предоставляется лицу (льготнику), проживающему в семье, среднедушевой доход которой не превышает величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации (для одиноко проживающего гражданина - доход не должен превышать указанной величины).
     необходимо четко определить круг членов семьи льготника, на которых в предусмотренных законодательством случаях также распространяются скидки по оплате жилья и коммунальных услуг;
     лица, пользующиеся правом на льготы по профессиональному признаку, должны в полном размере оплачивать стоимость услуг организациям, их предоставляющим. Соответствующие расходы льготника на эти цели подлежат возмещению по месту его работы (службы) за счет средств, выделяемых на содержание соответствующей организации.
    Указанный порядок следует применять также при оплате услуг связи.
    Реализация этих предложений позволит:
    обеспечить общий порядок в предоставлении льгот по оплате жилья и коммунальных услуг различным категориям граждан;
    ликвидировать явную несправедливость, при которой лица, имеющие более комфортные жилищные условия, пользуются фактически большими льготами в жилищно-коммунальной сфере по сравнению с другими;
    сконцентрировать имеющиеся ограниченные финансовые ресурсы на предоставлении льгот наиболее нуждающимся слоям населения;
    решить проблему возмещения жилищно-коммунальным организациям расходов в связи с предоставлением льгот, установленных по профессиональному признаку.
    В отношении льгот по оплате транспортных услуг (предоставляемых по профессиональному признаку) представляется целесообразным ввести порядок, при котором министерства и ведомства, работникам которых предоставляется право льготного проезда на транспорте, должны за счет средств, выделяемых на содержание этих министерств и ведомств, приобретать проездные документы (билеты) и обеспечивать ими указанных работников.
    Меры по реформированию системы льгот  не могут быть названы популярными. Тем не менее, в сложных экономических и социальных условиях Правительство имеет право и  должно  пойти на эти меры. При этом следует иметь ввиду, что ранее предпринимавшиеся федеральной исполнительной властью попытки провести реформу социальных льгот до сих пор не удавались.
    Так,      Правительство Российской Федерации, возглавлявшееся тогда В.С. Черномырдиным, в июле 1997 года внесло  в Государственную  Думу пакет, состоящий из 15 проектов федеральных законов по вопросам упорядочения предоставления социальных выплат и льгот.
    В представленном пакете 11 законопроектов касались вопросов упорядочения и сокращения социальных выплат и льгот различным категориям должностных лиц (работникам таможни, судов, прокуратуры, ФСБ, МВД, налоговой полиции и пожарной службы) в части оплаты ими жилищно-коммунальных услуг, телефона, а также порядка проезда на транспорте.
    На состоявшемся 25 сентября 1997 г. внеочередном заседании Государственная Дума не приняла ни одного законопроекта в первом чтении.  И основная причина была не  в том, что левое большинство Думы заблокировало пакет из идейных соображений, как ущемляющий интересы трудящихся. Скорее всего главное  состояло в том, что ряд положений правительственных законопроектов был не  только не проработан с точки зрения механизма их реализации и  правомерности с точки зрения действующего законодательства, но  и вызывал сомнение в их экономической целесообразности.
    Так, лишая, с одной стороны,  работников таможни, судов, прокуратуры, ФСБ, МВД, налоговой полиции и пожарной службы права на бесплатный проезд по служебным удостоверениям, Правительство Российской Федерации, с другой стороны, признавало необходимость возмещения им в полном объеме расходов по оплате проезда за счет средств федерального бюджета  Другими словами, экономического эффекта здесь не было.
    Предлагаемый вариант сложных безналичных расчетов на договорной основе с транспортными организациями, имеющими различные организационно-правовые статусы, связан с чисто организационными трудностями при его реализации.
    Не поддавался  логическому объяснению тот факт, что ограничивая право на бесплатный проезд действующим судьям, не вносились изменения в пункт 4 статьи 15 Закона Российской Федерации О статусе судей , который сохранял указанное право за судьей, находящимся в отставке. Право на бесплатный проезд оставалось также у судей, вышедших на пенсию, в соответствии с Федеральным законом от 21 июня 1995 года О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации О статусе судей в Российской Федерации .
    Чрезвычайно сложным представлялся и предлагаемый порядок определения размера оплаты жилищно-коммунальных услуг для вышеуказанных категорий работников, сопряженный с необходимостью представления различных справок с включением в них таких неопределенных и незакрепленных законодательством того времени  понятий, как: в пределах социальной нормы , среднедушевой доход семьи , величина прожиточного минимума .
    И, наконец, тактическая ошибка Правительства состояла в том, что законопроекты были внесены пакетом, все сразу, что несомненно также повлияло на результат голосования.
     12 апреля 2000 г. Государственной Думой рассматривался проект федерального закона Об изменении, приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом О федеральном бюджете на 2000 год , внесенный  Правительством Российской Федерации еще в августе 1999 г. К отмене, приостановлению, изменению редакции предлагалось ряд положений законов Российской Федерации и федеральных законов, финансирование которых фактически неосуществимо из-за ограниченности средств, предусмотренных в Федеральном законе О федеральном бюджете на 2000 год . Законопроектом предполагается внести изменения в 27 норм и положений действующих федеральных законов по различным вопросам социальной защиты различных категорий граждан.
    Предлагалось, в частности, внести изменения в ряд законодательных актов, предусматривающих расходы в фиксированных долях  к общему объему расходов федерального бюджета или ВВП. Имеются ввиду следующие законы Российской Федерации Основы законодательства Российской Федерации о культуре , Об образовании , в федеральные законы О высшем и послевузовском профессиональном образовании , О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации , О науке и государственной научно-технической политике и др.
    Предусматривалось сокращение, приостановление действия или отмена социальных льгот различным категориям граждан (жертвам политических репрессий, чернобыльцам, работникам здравоохранения и образования, инвалидам, ветеранам и другим категориям граждан), а также сокращение финансирования из федерального бюджета расходов, необходимых для реализации положений федеральных законов О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий , О социальной защите инвалидов в Российской Федерации , О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и других законов.
    12 апреля законопроект был сначала принят в первом чтении, 21 июня снят с рассмотрения во втором чтении. Представлявший законопроект ко второму чтению депутат Государственной Думы Г.В. Кулик заявил: ...И Правительство, и Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам полностью отказались от идеи отменять действие каких- либо пунктов.... как это имело место в первом чтении. Сегодня  предлагается только одна мера - приостановление тех или иных пунктов законов до 31 декабря 2200 г. .   6 июля законопрект был возвращен к процедуре  первого чтения.  
     26 августа  Правительство Российской Федерации одновременно с проектом  федерального бюджета на 2001 г. снова внесло в Государственную Думу перечень законодательных актов, действие которых  на 2001 г. предлагается приостановить. Тем не менее, даже в случае приостановления их действия,  это скорее всего не даст ожидаемой экономии бюджетных финансовых средств, поскольку приостанавливается действие норм, которые  фактически не финансируются и не действуют.
     Для достижения значительного экономического эффекта необходима кардинальная реформа всей  системы социальных льгот.
    Законодателям предстоит  огромная работа по созданию новых законов и  внесению в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, связанных с  льготами по проезду на транспорте, льготами по оплате жилья и коммунальных услуг, налоговыми льготами, другими социальными льготами пособиями и выплатами. Следует отметить, что Примерной программой законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 2000 г. предусмотрено рассмотрение 10 законопроектов, внесенных Законодательным Собранием Еврейской автономной области и Советом народных депутатов Кемеровской области и   направленных на реформирование порядка льготного проезда работников правоохранительных органов, сотрудников налоговой полиции, таможни,
    Очень важно еще раз подчеркнуть, что эту законотворческую работу в полном объеме следует проводить только в условиях  роста доходов населения и прежде всего заработной платы и пенсий.  Отмена льгот  без увеличения доходов приведет к критическому снижению уровня жизни значительной части российского населения, что неизбежно повлечет за собой опасный рост социальной напряженности в обществе.