АВ 2003г. Выпуск 6 Правовые основы бюджетного регулирования в области науки и образования
Бюджетное регулирование в области образования и науки
Функциональная близость и организационно-структурная взаимосвязь образовательной и научной деятельности вполне понятна и естественным образом вытекает из потребностей практики. Свидетельством международного признания этого факта и выражением коллегиального мнения научной и образовательной международной общественности является создание международных организаций, где проблемы науки и образования рассматриваются в комплексном единстве. Законодательством Российской Федерации установлены общие меры государственной поддержки для научной и образовательной деятельности. Но чтобы поддержка имела четкую правовую основу и адресную направленность, необходимо точно определить предметы и объекты правового регулирования. Особо значимым является исследование юридического аспекта природы научной и образовательной деятельности, что может помочь выработать требования к мерам по формированию правовой среды и определить правовую идеологию развития законодательства. Поэтому анализ юридической природы научной и образовательной деятельности является необходимым этапом для осознания взаимосвязи, взаимозависимости и взаиморазвития науки и образования, а также фактором, способствующим решению проблем совершенствования правового регулирования для обеспечения государственной политики в данной области. Структура и иерархия вспомогательных или обеспечивающих публичных процедур для организации образовательного процесса или научной деятельности заложены юридической природой образовательной и научной деятельности. Близкие по правовой идеологии и юридической природе источники права порождают подобные по организационной структуре правовые системы. Поэтому бюджетное обеспечение образовательной и научной деятельности имеет больше совпадений, чем различий.
_________________________
Сафаралиев Г.К., Бердашкевич А.П. Вузовская наука: государственная политика и законодательство// Махачкала, 2001, Изд-во Юпитер -344 с. Марченко М.Н. Место и роль сравнительного права в системе юридического образования //Известия высших учебных заведений. Правоведение, 1999, 1, с. 215-224
Финансовое обеспечение фундаментальных исследований и большей части иных этапов научной деятельности практически всегда имеет безвозмездный характер. Более того, даже когда заключен договор на НИОКР с целью получения научного результата, то и тогда в соответствии с текстом статьи 3 Федерального закона О науке и научно-технической политике должно быть признано право на обоснованный риск в научной и (или) научно-технической деятельности . Статья 769 главы 38 Гражданского кодекса Российской Федерации, озаглавленная Договоры на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ , содержит следующее положение: Если иное не предусмотрено законом или договором, риск случайной невозможности исполнения договоров на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ несет заказчик . Правовой статус договора на выполнение НИОКР сочетает в себе элементы публичного и частного права. Обязательность исполнения норм государственного контракта в науке ограничена спецификой личностного и творческого характера ведения работ.
_________________________
Бердашкевич А.П. О статусе государственного контракта как формы договора //Конкурс, 2002, 2(18) стр. 53-57; Мельников И.И., Сафаралиев Г.К., Бердашкевич А.П. Структура законодательства о науке как отрасли права// М., Издание Государственной Думы, 2002 г. 264 c.
В российское законодательство инкорпорирован ряд норм из международного законодательства в части разных форм безвозмездного финансирования науки. В частности, в соответствии с текстом статьи 2 Федерального закона О науке и научно-технической политике грантами признают денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в установленном Правительством Российской Федерации порядке, на проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями . Аналогичное, только несколько более развернутое определение содержит статья 251 Налогового кодекса Российской Федерации. Бюджетное законодательство оперирует понятиями субвенции и субсидии и редко употребляет термин грант . В статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, озаглавленной Субсидии и субвенции указано, что предоставление субсидий и субвенций, в том числе на выделение грантов и оказание материальной поддержки, допускается: из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами; из бюджетов субъектов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации; из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления . Иными словами, выделение грантов из бюджетных средств может быть только в форме субвенций или субсидий. Бюджетная классификация Российской Федерации указывает субвенции или субсидии как группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации указывает группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по их экономическому содержанию. Бюджетная классификация Российской Федерации в части классификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и утверждается федеральным законом.
_________________________
Сафаралиев Г.К., Бердашкевич А.П. Об инновационной деятельности в различных странах // Аналитический вестник Государственной Думы, Федеральное Собрание - Парламент Российской Федерации, М., 2002, выпуск 15, стр. 3-42, Серия: законодательное обеспечение развития науки, образования, здравоохранения, культуры
Субвенция или субсидия представляют собой несколько иное понятие, чем грант. Поэтому необходимым условием для выделения грантов является наличие соответствующего дополнительного нормативного правового акта бюджетной системы соответствующего уровня.
Между грантами и бюджетными субсидиями или субвенциями различие видится в том, что гранты всегда безвозвратны и безвозмездны. В силу указанного свойства гранты в области образования и науки не облагают налогами. При нецелевом использовании гранта грантополучатель обязан уплатить соответствующий налог, но грант возврату не подлежит.
_________________________
Бердашкевич А.П. Об уточнении понятия грант в законодательстве о науке / в сб. тезисов докладов международной научно-практической конференции Финансовый механизм и его правовое регулирование стр. 94-95, Саратов, Саратовский государственный социально-экономический университет, 2003 г. -176 стр.
Под субвенциями и субсидиями, в Бюджетном кодексе Российской Федерации соответственно, понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов и бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов . Бюджетные субсидии и субвенции подлежат возврату в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого использования, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки. В этом принципиальное отличие субвенций и субсидий от грантов. Нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов ибо иным правовым основанием их получения.
Научные организации и образовательные учреждения могут получать доходы в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. По Бюджетному кодексу Российской Федерации эти доходы должны быть учитываемы как доходы бюджета. Последнее означает, что они должны быть перечислены на казначейские счета, а после использованы в соответствии с законом о бюджете. Другими словами, указанные доходы не могут быть использованы бюджетными учреждениями через смету доходов и расходов, так как Бюджетный кодекс рассматривает их как неналоговые доходы соответствующего бюджета. То же можно сказать и относительно доходов бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход. Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 42 относит к доходам бюджета все доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности. В свою очередь законодательство об образовании, о культуре и о науке не столь категоричны и в определенных случаях рассматривают доходы от использования имущества, находящегося в федеральной собственности, как источник финансирования уставной деятельности бюджетных учреждений науки, образования и культуры. Учредителями ряда наиболее значимых учреждений науки, культуры и образования являются органы федеральной власти, которые не только финансируют деятельность учреждений, но и наделяли их имуществом, находящимся в федеральной собственности. Таким учреждениям с разрешения учредителя и главного распорядителя бюджетных средств целесообразно предоставить право использования для своей уставной деятельности арендных и иных доходов от имущества. Таким образом, указанное право не будет вступать в действие автоматически и предоставляться всем учреждениям подряд.
Как известно, Бюджетный кодекс Российской Федерации расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делит на текущие расходы и капитальные расходы. К капитальным расходам бюджетов относят часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, включающую статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, а также средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации. Федеральный закон О бюджетной классификации Российской Федерации предусматривает возможность осуществления государственных капитальных вложений, как на возвратной, так и на безвозвратной основе, а также допускает капитальные трансферты, в том числе в форме субсидий гражданам. По отношению к инновационной деятельности предусмотрен лишь один вид бюджетных расходов по коду 190, а именно: финансирование научного сопровождения важнейших инновационных проектов государственного значения.
_________________________
Первоначальный текст опубликован в СЗРФ, 1996, 4, ст. 4030 Сафаралиев Г.К., Шленов Ю.В., Фридлянов В.Н., Бердашкевич А.П. О государственном регулировании инновационной деятельности в Российской Федерации // М. Интерконтакт Наука, 2002, 312 с.
Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Оформление доли Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации. В бюджетной классификации предусмотрены инвестиции для разработки научно-технических программ для организаций угольной промышленности, на обоснование инвестиций, а также субсидии на адресные инвестиционные программы.
Предоставление бюджетных средств осуществляется, в том числе, в форме ассигнований на содержание бюджетных учреждений, в виде средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам; а также как трансфертов населению; субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам.
При этом бюджетные учреждения обязаны расходовать бюджетные средства исключительно на: оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации; оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам; оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов. Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается. Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов влечет изъятие в бесспорном порядке сумм выделенных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации. Трансферты населению это бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.
В статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены функциональные виды расходов, которые финансируются исключительно из федерального бюджета. К ним относятся, в частности, расходы на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, а также на федеральную инвестиционную программу. Совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс. Граница между перечисленными выше модификациями представления работы в науке весьма условна. Это может играть двоякую роль. С одной стороны, неточная юридическая формулировка не ограничивает исполнителей федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в выборе направления финансируемых из бюджета работ. С другой стороны, контролирующие органы достаточно свободны в трактовке целевого или нецелевого характера расходования средств бюджета. По-видимому, в дальнейшей работе над текстом Бюджетного кодекса необходимо уточнить и разъяснить упомянутые выше юридические конструкции.
Кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе.
Главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главным распорядителем средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета является орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.
Заметим, что практика исполнения бюджета, сложившаяся еще до введения Бюджетного кодекса Российской Федерации, иная, чем устанавливает законодатель. Академии наук, имеющие государственный статус, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова и иные заметные учреждения культуры, науки или образования всегда были главными распорядителями федерального бюджета. Только через несколько лет после вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации вдруг был поставлен вопрос о законности исполняемой ими функции. Законодатель запрещает включать бюджетные учреждения в число прямых получателей федерального бюджета.
Главный распорядитель бюджетных средств может быть уполномочен Правительством Российской Федерации представлять сторону государства в договорах о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций. Главный распорядитель бюджетных средств утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений. Главный распорядитель бюджетных средств имеет право на основании мотивированного представления бюджетного учреждения вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями с уведомлением органа, исполняющего бюджет. Распорядителем бюджетных средств может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств также может быть уполномочен Правительством Российской Федерации представлять сторону государства в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций.
Главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств как органы исполнительной власти, а также должностные лица главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств отвечают за: целевое использование бюджетных средств; утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений; эффективное использование бюджетных средств; соответствие требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации и федеральным законам.
Бюджетным учреждением является организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Одновременно, организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного предприятия, признаются бюджетными учреждениями. Подавляющее большинство ведущих российских научных организаций и образовательных учреждений могут быть отнесены к категории бюджетных учреждений. Поэтому проблемы финансового или иного способа государственной поддержки и регулирования, предусмотренные бюджетным законодательством, в полной мере относятся к научным организациям и образовательным учреждениям Российской Федерации. Бюджетное учреждение не есть организационно-правовая форма в смысле Гражданского кодекса Российской Федерации. Отнесение организации к категории бюджетных учреждений можно рассматривать как функциональную классификацию, обуславливающую наличие определенных прав и обязанностей, но исключительно только по отношению к государственному бюджету и казне. Причем правила, установленные для средств бюджета или для казны, законодатель не распространяет на остальное имущество бюджетных учреждений.
Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Федеральное казначейство Российской Федерации либо другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств определяет права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы. В смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности. Бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников. Получателем бюджетных средств является бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Лимит бюджетных обязательств не может отличаться от объема бюджетных ассигнований в расчете на квартал. Изменение лимитов бюджетных обязательств не может быть произведено после истечения половины срока их действия. Главный распорядитель, распорядитель бюджетных средств в пределах своей компетенции имеют право перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5 процентов бюджетных ассигнований, доведенных до получателя бюджетных средств. Объемы бюджетных ассигнований для главного распорядителя, распорядителя бюджетных средств в расчете на финансовый год могут отличаться от объемов бюджетных ассигнований, утвержденных бюджетной росписью и законом (решением) о бюджете не более чем на 10 процентов утвержденных бюджетных ассигнований. Объемы бюджетных ассигнований для получателя бюджетных средств в расчете на финансовый год могут отличаться от объемов бюджетных ассигнований, утвержденных бюджетной росписью, не более чем на 15 процентов утвержденных объемов бюджетных ассигнований. Орган, исполняющий бюджет, вправе перемещать бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10 процентов бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств. Лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета формируются на основании сводной бюджетной росписи федерального бюджета, доведенных бюджетных ассигнований и прогноза поступления доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета.
Особую роль в бюджетном процессе играет Бюджетное послание Президента Российской Федерации, которое направляется Федеральному Собранию Российской Федерации и предшествует очередному финансовому году. В Бюджетном послании Президент Российской Федерации определяет бюджетную политику Российской Федерации на очередной финансовый год. В Бюджетном послании О бюджетной политике в 2003 году Президент Российской Федерации отмечает, что увеличилась степень концентрации бюджетных расходов на приоритетных направлениях, в том числе в рамках сокращенного перечня федеральных целевых программ и реализация Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Президент Российской Федерации указывает на неэффективность механизма финансирования значительной части бюджетных расходов, в особенности в части, касающейся финансирования бюджетных учреждений. Должны быть упразднены нормы законодательства, регулирующие бюджетные правоотношения и входящие при этом в противоречие с бюджетным законодательством. Бюджетный кодекс Российской Федерации должен четко определять границы сектора государственного управления. Президент Российской Федерации отмечает далее, что исполнительная и законодательная власть должны осуществить рационализацию расходов бюджета, сократить неэффективные государственные (муниципальные) обязательства и расходы, создать действенную систему управления государственными расходами. Необходимо перейти от традиционного финансирования потребностей бюджетных учреждений к реструктуризации этого сектора на основе использования новых организационно-правовых форм и механизмов финансирования. Недопустимо принятие бюджетными учреждениями обязательств, не санкционированных государством. В течение трех лет необходимо перейти к системе государственных заказов организациям на предоставление социальных услуг, в которой субвенции и субсидии будут выделяться только на осуществление деятельности, соответствующей приоритетам государственной политики. В большинстве случаев следует перейти от сметного принципа финансирования к принципу самостоятельности в принятии финансовых решений соответствующими организациями. Необходимо прекратить практику софинансирования бюджетных учреждений. При признании целесообразности такого софинансирования следует менять организационно-правовую форму соответствующих учреждений. Необходимо разработать принципы формирования государственной инвестиционной программы. С 2003 года следует перейти к утверждению Правительством Российской Федерации проекта федеральной адресной инвестиционной программы с последующим направлением ее в Государственную Думу вместе с проектом федерального закона о бюджете. Необходимо разработать решения, позволяющие не позже декабря каждого года доводить до бюджетополучателей лимиты бюджетных обязательств (или часть таких лимитов), обеспечивающие бесперебойное функционирование бюджетной сферы в начале предстоящего финансового года. В целях повышения равномерности осуществления бюджетных расходов в течение года необходимо обеспечить принятие в начале финансового года решений, направленных на реализацию положений федерального закона о федеральном бюджете. Проекты решений должны готовиться уже в процессе рассмотрения проекта федерального бюджета в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.