АВ 2003г. Выпуск 6 Правовые основы бюджетного регулирования в области науки и образования
О совершенствования системы бюджетного финансирования
Можно выделить некоторые направления развития бюджетного законодательства в качестве первоочередных. Конечно, разграничение между выделенными направлениями несколько условно и носит искусственный характер.
Российское бюджетное законодательство предусматривает раздельное финансирование фундаментальных научных исследований и прикладных научных разработок из различных расходных статей федерального бюджета. Поэтому, когда Минобразования России, либо высшие учебные заведения, либо учреждения Российской академии образования получают бюджетные средства по статье расходов на финансирование фундаментальных исследований, они не вправе тратить их на прикладные научные разработки и наоборот. Иные действия могут быть расценены как нецелевое использование бюджетных средств.
Существуют разные возможности разрешения возникающих на практике коллизий между деловой необходимостью и законодательными ограничениями, налагаемыми на исполнение бюджета. С одной стороны, законодатель обязан устранить противоречия, вызванные определенным несоответствием положений федеральных законов О науке и государственной научно-технической политике , Об образовании , О высшем и послевузовском образовании , Бюджетного кодекса Российской Федерации, О бюджетной классификации Российской Федерации и иных законах, затрагивающих обсуждаемую область правового регулирования. С другой стороны, необходимо дополнить действующее законодательство новыми положениями.
Российское законодательство не предусматривает бюджетное обеспечения интеграции науки и образования.
Источником и первопричиной возникновения этого комплекса проблем является принцип раздельного использования средств и ресурсов образовательной системы России и науки России. Поэтому использование материально-технической базы научных организаций для ведения образовательного процесса, равно как и употребление ресурсов образовательной системы для ведения научной работы формально могут быть сочтены неправомерными.
Существуют разные возможности разрешения возникающих на практике коллизий между деловой необходимостью и законодательными ограничениями, обусловленными требованиями к размежеванию материально-технической базы образовательной и научной деятельности. Законодатель обязан синхронизировать правовую идеологию и конкретные нормы федеральных законов, которые прямо направлены на регулирование научной и образовательной деятельности или косвенно влияют на эти виды деятельности. Среди упомянутых законов можно перечислить, такие, например, как законы О лицензировании отдельных видов деятельности , О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним , или иные. Необходимо дополнить действующее законодательство новыми нормативными правовыми положениями, учитывающими высокую степень сопряжения, взаимозависимости и взаимопересечений образовательной и научной деятельности. Следует особо отметить, что для данного направления законотворчества важно придерживаться общей правовой идеологии о близости юридической природы двух видов деятельности: образовательной и научной.
Российское законодательство не предусматривает бюджетного обеспечения послевузовского образования, аспирантуры и докторантуры.
Источником и первопричиной возникновения этого комплекса проблем является несоблюдение принципа четкого и последовательного функционального и юридического разделения образовательной и научной деятельности. По формальным юридическим требованиям закона пребывание в аспирантуре и докторантуре считаются обучением и отнесены к образованию. Но тогда неправомерным становится существование аспирантуры в Российской академии наук, так как академия не имеет лицензии на образовательную деятельность. В то же время результатом успешного завершения аспирантуры или докторантуры является научная работа. Но тогда подготовку и проведение защиты диссертаций нельзя финансировать из расходов на образование. Указанные коллизии не исчерпывают полный их перечень.
В нынешнем российском законодательстве нет однозначной общепринятой концепции о долевом представительстве и соотношениях между собой научной и образовательной компоненты в послевузовском образовании. Именно на стадии послевузовского образования наиболее размыты границы между образовательной и научной деятельностью. Именно для послевузовского образования особенно важно четко определить правовые способы, пути и средства государственной поддержки послевузовского образования.
Российское законодательство не предусматривает обеспечения прав вузов и работников вузов на распоряжение интеллектуальной собственностью. После введения новой редакции Патентного закона Российской Федерации вступили в силу некоторые новые положения относительно распределения прав собственности на результаты интеллектуальной деятельности. В настоящее время проводится работа по совершенствованию федерального законодательства в области авторских прав.
_________________________
Бердашкевич А.П. Правовая природа и законотворческая история коммерческой тайны. // Интеллектуальная собственность. Промышленная собственность. 2003, 5, Стр.22-31
В Федеральном законе О высшем и послевузовском образовании в части 2 статьи 27 указано, что высшему учебному заведению принадлежит право собственности на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом деятельности высшего учебного заведения . Иногда указанную норму трактуют, как противоречащую Патентному закону Российской Федерации. Это происходит потому, что законодатель не разъясняет, что понимается под результатом деятельности учебного заведения. Ряд таких результатов действительно может быть отнесен к деятельности вуза в целом, как, например, сборники трудов ученых и преподавателей вуза, сводный отчет вуза о достижениях и иные.
Но есть категория результатов творческого труда, в правовом статусе которой неотъемлемой частью являются личные имущественные и неимущественные права. К ним можно отнести статьи, охраноспособные результаты творческой деятельности, патенты и иное. Регулируют отношения в этой области патентное и авторское законодательство. Нормы законодательства в области образования и науки относительно прав на объекты интеллектуальной собственности не должны противоречить соответствующим нормам Патентного закона Российской Федерации и иных федеральных законов.
Примирить установленную практику выделения установления правового статуса объектов интеллектуальной собственности в области образования и науки с нормами Патентного закона Российской Федерации можно, если дополнить текст законов Об образовании и О высшем и послевузовском образовании изменениями относительно личных прав авторов, которые связаны с вузом трудовыми или иными отношениями. Например, что отношения, возникающие в связи с распределением прав на объекты интеллектуальной собственности, созданные при участии студентов, аспирантов, докторантов, соискателей, а также работников научно-педагогического, инженерно-технического, учебно-вспомогательного или иного персонала, регулируются в соответствии с законодательством и уставом высшего учебного заведения.
Одним из источников юридических проблем является несовместимость принципов свободного обращения и передачи прав на объекты интеллектуальной собственности, определяемых патентным законодательством России, с запретом на свободную передачу и отчуждение имущества учреждений без специального разрешения учредителя.
Вузы России являются образовательными учреждениями, а в смысле Гражданского кодекса Российской Федерации являются учреждениями по своей организационно-правовой форме. Как известно, учредитель является собственником имущества учреждения. Дополнительные трудности обусловлены тем обстоятельством, что органы власти, являющиеся учредителями высших учебных заведений, зачастую не наделены в полном объеме правом распоряжения федеральной собственностью. Как правило, учредителем является одно ведомство, а компетенция распоряжения федеральной собственности возложено на иной орган федеральной власти. Вследствие этого, учредитель может оказаться не уполномоченным дать разрешение на отчуждение объектов интеллектуальной собственности.
В нынешней правовой системе Российской Федерации не сформировано концептуальное представление о каких-либо преимущественных подходах к разрешению указанных коллизий. Поэтому нет формальных юридических оснований для доработки законодательства в каком-нибудь определенном направлении. Законодатель может выбирать различные пути для разрешения возникших несоответствий. В общем случае, законодатель может, например, предусмотреть в качестве типовой особую форму четырехстороннего договора об отчуждении или передаче третьей стороне принадлежащих высшему учебному заведению прав на объекты интеллектуальной собственности. В указанном договоре должно быть предусмотрено разрешение на сделку не только от учредителя, но и от органа власти, уполномоченного на распоряжение объектами федеральной собственности.
Большую проблему составляет законодательное обеспечение правоотношений грантодателей и грантополучателей на территории Российской Федерации.
Источником и первопричиной возникновения этого комплекса проблем является недостаточная совместимость норм и принципов международного и российского законодательства в области благотворительной деятельности.
В свое время законодательство СССР почти не использовало либеральные правовые механизмы для регулирования благотворительной деятельности, ограничиваясь государственным управлением. Нормы права, заимствованные из зарубежного опыта, не всегда соответствуют ранее сформированному менталитету научного сообщества Российской Федерации, не опираются на привычные стереотипы мышления и должны быть реализованы в рамках структуры образовательной системы России и совокупности научных организаций, которые были созданы, по существу, в другой стране. В нынешней правовой системе Российской Федерации не сформировано целостного представления о каких-либо преимущественных подходах к построению системы регулирования и управления научными грантами. Существующие правовые новеллы относительно научных грантов в налоговом законодательстве и иных законах являются, по существу, идеологической калькой с аналогичных норм международного права. Более того, в силу действующих обстоятельств наиболее активными грантодателями на территории России являются международные и иностранные зарубежные организации. Поэтому при создании российской системы государственного регулирования и управления научными или образовательными грантами законодатель обязан отслеживать непротиворечивость указанной системы международным правилам. Отдельной проблемой для законодателя является организация правомерного использования бюджетных средств для грантового финансирования научной и образовательной деятельности. По укоренившейся традиции распорядителями бюджетных средств, направляемых на финансирование научных или образовательных грантов, являются государственные учреждения, которым органы государственной власти делегировали соответствующие полномочия. Указанные учреждения следует рассматривать как представителей государственных заказчиков, организующих исполнение работ для государственных нужд. Таким образом, возникает правовая коллизия, когда должны быть формально совмещены жесткие нормы и правила ведения государственного контракта с конкурсным и либеральным порядком ведения научной работы по гранту.
С учетом того, что роль грантов в области финансирования образования и науки в Российской Федерации приобретает все большее значение. Необходимо уточнить правовой статус, формы и виды грантовой поддержки науки и образования. Нужно сблизить представление о научных грантах, данное в Федеральном законе О науке и государственной научно-технической политике с аналогичными дефинициями налогового законодательства. Важнейшей правовой особенностью грантового финансирования являются налоговые преференции. Поэтому необходимо привести в юридическое соответствие определения, наличествующие в законах из различных отраслей права.
После введения новой редакции статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации вступило в силу положение, что предоставление субвенций или субсидий, в том числе на выделение научных грантов допускается только в случаях, предусмотренных федеральными законами. Введение такой нормы имело своим неожиданным следствием приостановку выделения грантов государственными научными фондами, утвержденными Правительством Российской Федерации. В частности, даже такие известные в России и в во всем научном мире учреждения, как Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере были вынуждены приостановить свою деятельность по предоставлению грантов. Дело в том, что текст Федерального закона О науке и государственной научно-технической политике , не содержит упоминания о субвенциях или субсидиях. Нет такого упоминания и в иных федеральных законах.
Так как ни в одном федеральном законе не встречается упоминания о предоставлении научных грантов, как одной их форм бюджетных субвенций или субсидий, то предоставление грантов, начиная с 2000 года, стало неправомерной процедурой. Временный выход был найден в том, что с 2001 года в тексте каждого очередного закона о бюджете начала появляться особая дополнительная текстовая статья. В законе О федеральном бюджете на 2003 год эта статья идет под 125 и читается так: Правительство Российской Федерации вправе выделять в 2003 году субвенции и субсидии организациям любой организационно-правовой формы и формы собственности и определять порядок их предоставления .
Примирить установленную Правительством Российской Федерации практику выделения научных грантов с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации можно, если дополнить текст законов О науке и государственной научно-технической политике , Об образовании и О высшем и послевузовском образовании положениями, аналогичными по смыслу упомянутым выше текстовым статьям из законов о федеральном бюджете. Очень важно внутреннее согласование всего комплекса нормативных правовых актов российского законодательства в области образования и науки с бюджетным и налоговым законодательством.
Источником и первопричиной возникновения целого комплекса проблем является частичная несогласованность между собой федеральных законов из различных отраслей права, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, а также ведомственных нормативных актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации. Например, налоговое законодательство предусматривает льготы для выполнения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ . Система государственных стандартов указывает порядок исполнения научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ . В то же время Гражданский кодекс Российской Федерации (глава 38) описывает порядок выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ . Одновременно в бюджетных законах употребляется редко встречающийся термин пилотный проект . Терминологические диссонансы могут маскировать сущностные различия. Заметим, что действие государственных стандартов и иных нормативных актов распространяется только на объекты, прямо указанные в тексте государственных или отраслевых стандартов. Законодатель в своей деятельности обязан основываться на легитимных нормативных правовых актах. Заметим, что не утверждены в установленном порядке: доктрина развития науки в России, перечень приоритетных направления научной деятельности в России, перечень критических технологий федерального уровня, а также ряд иных важных для реализации научной деятельности нормативных актов и положений. Вообще в российском законодательстве нет ясного регламента утверждения целого ряда нормативных актов. Например, программа реформирования науки была утверждена Правительством Российской Федерации, а программа развития образования - федеральным законом. Законодатель обязан устранить правовые коллизии между нормами и положениями всего комплекса нормативных правовых актов, определить регламент принятия каждого нормативного акта и соблюдать терминологические соответствия между текстами документов всех уровней. Целью терминологической формализации является, в том числе, согласованность, сопряжение правовой идеологии российского законодательства в области образования и науки с наиболее распространенными нормами международного права.
Образовательная и научная деятельность во многом интернациональны по своей природе. Тем не менее, образовательная система Российской Федерации отлична от аналогичных систем в иных странах. Ученые и преподаватели разных стран должны устанавливать обмен информацией между собой. На этом основана реализация научной и образовательной деятельности. В свою очередь, организационная инфраструктура реализации научной и образовательной деятельности различна в разных странах. Законодатель, развивая российское законодательство в области образования и науки, при необходимости кооптируя нормы международного права в правовую систему России, обязан сопоставлять идеологию правовых систем разных стран, учитывать структурные и экономические реалии российской образовательной системы и науки России, а также отслеживать совместимость понятийного аппарата.
Крайне важно, повысить качество законотворческой деятельности. Необходимо, чтобы вся работа по совершенствованию российского законодательства проходила в тесном содружестве субъектов права законодательной инициативы с правоведами и юристами. Необходимо, чтобы всякое изменение законодательства, всякий новый нормативный правовой акт не создавали правовых коллизий и не вступали в содержательный конфликт с интересами страны. Нужно поставить преграду лоббистским наскокам на российское право. Но в то же время необходимо консолидировать усилия на тех направлениях развития законодательства, развитие которых обусловлено государственными интересами. Тогда российское законодательство станет более ясным и будет полнее соответствовать государственным интересам.
Для более точной и адекватной бюджетной поддержки науки и образования необходимо решить вопрос о правовом статусе научной и образовательной деятельности. При этом необходимо раздельно решить вопросы о свойствах деятельности, как объекта правового регулирования, и отдельно вопросы о качествах деятельности, как объекта поддержки при реализации государственной политики. Научная деятельность, например, в качестве правового объекта представляет собой сочетание индивидуальной и коллективной форм деятельности, находящихся во взаимосвязи. Так, достижения отдельного научного работника приобретают статус научного результата только тогда, когда научное сообщество согласится с тем, что указанное достижение обладает таким качеством, как новое знание. Без коллегиальности нельзя вести указанную категорию - новое знание , а без индивидуальных усилий и трудов нельзя добиться достижений, которые бы могли претендовать на обретение такой категории. По отношению к государственной поддержке можно сказать, что научная и образовательная деятельность объявлены руководством страны в качестве приоритетных для Российской Федерации. Обозначенные приоритеты должны быть подкреплены соответствующими нормами права. Одним из способов установления указанных приоритетов может быть выделение указанных видов деятельности в особый тип видов деятельности, нуждающихся в государственной поддержке. С такой концепцией на словах согласны все политические и государственные деятели Российской Федерации, но никак не согласуются наметившиеся в последние годы и инициируемые Правительством Российской Федерации тенденции российского законодательства. К таким тенденциям можно отнести не только отмену налоговых преференций и увеличение налогового бремени, возлагаемого на субъекты образовательной и научной деятельности. Не менее настораживающим фактом является частичная переквалификация научной деятельности путем отнесения последней к предпринимательской деятельности. Напомним, что в последней редакции главы Налогового кодекса Российской Федерации о налоге на прибыль деятельность научных организаций по исполнению НИОКР рассматривается, как предпринимательская деятельность. Если научная деятельность может быть отнесена к предпринимательской, иными словами, направленной на извлечение выгоды, то на следующем этапе развития российского законодательства может быть заявлено, что научная деятельность в государственной поддержке не нуждается. Юридическая квалификация во многом обуславливает объем прямой финансовой поддержки.
_________________________
Бердашкевич А.П. О бюджетной политике на 2003 год в области науки // Инновации, 2002, 6 (51) стр. 3-6
Юридическая квалификация во многом определяет порядок и объем налогообложения субъектов научной и образовательной деятельности. Необходимо однозначно и недвусмысленно определить правовой статус научной и образовательной деятельности в российском законодательстве. Нужно подвести теоретическую основу под юридическую взаимосвязь благотворительной деятельности с научной и образовательной. В частности, необходимо определить место и роль гуманитарной и технической помощи, как инструмента поддержки образования и науки. Тогда станет более ясной роль государства в поддержке науки и образования, а личные пожертвования или иная безвозмездная помощь российскому образованию или науке не будет сопровождаться финансовыми начетами на меценатов и спонсоров.
Особая проблема законодательства в области образования и науки состоит в том, что в российском законодательстве отсутствует устоявшееся юридическое представление о функциональном составе научной и, соответственно, образовательной деятельности. Необходимо установить перечень функций, могущих быть отнесенными к научной деятельности. В частности, в такой перечень должны быть внесены, например, действия по организации научных семинаров и конференций, некоторые виды издательской деятельности, некоторые формы международной и внешнеэкономической деятельности.
В свою очередь, законодательство об образовании тоже имеет ряд внутренних несогласованностей. Так, например, послевузовское образования считается отдельным уровнем образования. Но ни в законе о бюджете, ни в иных актах система послевузовского образования не отделена от системы высшего образования и, соответственно, не имеет ни отдельной строки в бюджете ни порядка определения государственного заказа на услуги в области послевузовского образования. Точно так же в системе послевузовского образования фактически совмещены, но юридически не разграничены наука и образование. Это приводит к тому, что бюджетное финансирование системы послевузовского образования не имеет четкой правовой основы.
После устранения внутренних противоречий и законодательных недоработок в области образования и науки государственное финансирование образовательной и научной деятельности будет в большей степени соответствовать сути и смыслу представлений о науке и образовании, обычаям делового оборота, сложившимся в российском и международном научном и образовательном сообществе. Формальное проявление результатов решения этой проблемы можно будет увидеть в том, что не будут рассматриваться как нецелевые расходы государственные траты на естественные научные или образовательные мероприятия.
Еще одна правовая проблема законодательной деятельности состоит в юридически точной квалификации субъектов научной, да и образовательной деятельности, в точном разделении прав и обязанностей, функций и полномочий между физическими лицами и организациями, как субъектами деятельности. В определенной степени для научной деятельности такое разделения проведено законодательными актами об авторском праве. В самом деле, физическое лицо может обладать авторскими правами, а организация - нет. Но такого разделения недостаточно. Как только будет завершена работа над перечисленными выше проблемами функционального наполнения и правового содержания научной и образовательной деятельности, так сразу станет очевидно, что функции физических лиц и юридических лиц, как субъектов деятельности, не полностью перекрываются. Есть формы деятельности только для физических лиц, а есть формы деятельности, присущие исключительно физическим лицам Необходимо дополнить российское законодательство соответствующими нормами права.
К стратегическим правовым проблемам российского законодательства можно отнести наличествующий правовой антагонизм между научной и образовательной деятельностью. Российское законодательство организовано так, что научные структуры в образовательном учреждении, как и образовательные структуры в научной организации, лишены правового статуса. Решить эту задачу необходимо в комплексе с перечисленными выше.
_________________________
Мельников И.И., Сафаралиев Г.К., Бердашкевич А.П. Проблемы законодательного обеспечения научной деятельности в высшей школе// М., Издание Государственной Думы, 2001 г. 240 c.
Весьма важной характеристикой российского законодательства об образовании и науке является, степень сопряжения его с международным правом. Образовательное пространство Российской Федерации должно естественно взаимодействовать с образовательным пространством других государств. Равно также научное сообщество Российской Федерации составляет неотъемлемую часть от научного сообщества всего остального человечества. Поэтому результаты исследований по сравнительному изучения международного права в области образования и науки должны найти свое практическое приложение и воплощение.
Перечисленные правовые проблемы можно отнести к общетеоретическим проблемам юриспруденции, которые требуют своего решения с учетом ориентиров и направлений государственной политики, а также всех особенностей правовой системы Российской Федерации.