АВ 2010г. Выпуск 17 Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации
Приложение 2
Повышение эффективности расходования бюджетных средств государственного оборонного заказа, направляемых на развитие оборонно-промышленного комплекса, разработку и поставку в Вооруженные Силы современных образцов вооружения и военной техники
Результаты контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в последние годы, свидетельствуют о наличии значительных резервов повышения эффективности использования средств федерального бюджета, выделяемых на создание и оснащение Вооруженных Сил современными образцами вооружения и военной техники.
1. Одной из основных задач, поставленных Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2010-2012 годах, является реализация в максимальной степени программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета. Принятие решений о финансировании должно сопровождаться ясным определением ожидаемого эффекта и установлением индикаторов, позволяющих отслеживать его достижение.
Вместе с тем ни Государственная программа вооружения на 2007-2015 годы, ни составляющие ее программы вооружения, ни государственный оборонный заказ на НИОКР, закупки и ремонт вооружения и военной техники (далее - ГОЗ) до настоящего времени не в полной мере соответствуют основным принципам программно-целевого планирования и исполнения федерального бюджета.
Цели, задачи, ожидаемые результаты выполнения Государственной программы вооружения на 2007-2015 годы (далее - ПТВ-2015) сформулированы в общем виде и не обеспечивают возможности объективной количественной и качественной оценки их достижения в процессе реализации.
Так, в соответствии с Паспортом, основной целью ГПВ-2015 является обеспечение сбалансированного поддержания и развития вооружения, военной и специальной техники Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований на уровне, необходимом для обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации . Основными задачами ГПВ-2015 определены:
поддержание в боеготовом состоянии (готовности к применению), модернизация и продление сроков эксплуатации ВВСТ;
закупка современных образцов ВВСТ, находящихся в серийном производстве;
завершение разработки и внедрение в серийное производство перспективных образцов ВВСТ, не уступающих по эффективности зарубежным аналогам;
создание научно-технического задела для обеспечения перевооружения военной организации государства .
Не разработаны показатели эффективности выполнения мероприятий программ вооружения, методики их расчета, предусмотренные Правилами разработки и выполнения государственных программ вооружения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации.
Отсутствие подобных показателей и индикаторов не позволяет соотнести достигнутый эффект с ожидаемым, препятствует переходу к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимального эффекта от каждого бюджетного рубля.
2. До настоящего времени не определен регламент формирования лимита бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств по реализации мероприятий государственной программы вооружения на базе ее стоимостных показателей.
В 2007-2010 годах лимиты бюджетных ассигнований для формирования основных показателей государственного оборонного заказа по реализации государственной программы вооружения определялись на базе ее стоимостных показателей на соответствующий год с учетом плановых индексов-дефляторов, рассчитанных Минэкономразвития России на основе макроэкономических прогнозов и согласованных с Минфином России. При этом фактические значения индексов-дефляторов в 2007-2009 годах и ранее существенно превышали прогнозные, примененные для формирования основных показателей государственного оборонного заказа.
По оценке Счетной палаты Российской Федерации вследствие отклонения фактических значений индексов-дефляторов от прогнозных недофинансирование мероприятий только Программы развития базовых и критических военных технологий за этот период составило более 2,2 млрд. рублей или почти четверть предусмотренных Программой ресурсов.
3. Остается нерешенной проблема приведения в соответствие структуры государственной программы вооружения и классификации расходов федерального бюджета на ее реализацию.
Несоответствие классификации расходов федерального бюджета структуре расходов ГПВ-2015 существенно увеличивает трудоемкость работ по формированию оборонного заказа, отчетности о ходе и итогах его выполнения, что в условиях проводимого сокращения личного состава органов военного управления техническим обеспечением Вооруженных Сил окажет негативное влияние на качество и своевременность реализации программных мероприятий. Существующая структура расходов федерального бюджета по финансированию научных исследований и разработок вооружения и военной техники по государственному оборонному заказу не предусматривает детализацию расходов в разрезе подпрограмм (разделов) и программ вооружения государственной программы вооружения.
Как следствие, бюджетная отчетность государственных заказчиков не является источником достоверной информации о фактических объемах финансирования программ вооружения.
4. Бюджетным законодательством и нормативными актами Минфина России не определены целевые статьи расходов, по которым подлежат финансированию такие работы как сервисное обслуживание ВВТ, гарантийный и авторский надзор за эксплуатацией ВВТ, продление ресурса и гарантийных сроков эксплуатации образцов ВВТ, оказание технической помощи в эксплуатации ВВТ в войсках.
Отсутствие подобной регламентации позволяет заказывающим органам Минобороны России произвольно планировать и финансировать однотипные работы по разным целевым статьям расходов, что приводит к искажению структуры фактических расходов на реализацию государственной программы вооружения, снижает достоверность отчетных данных.
5. До настоящего времени не разработан единый классификатор военной продукции. Отсутствие данного документа сдерживает создание единого информационного пространства в сфере государственного оборонного заказа, необходимого для проведения эффективного контроля за формированием, размещением и исполнением ГОЗ.
Отсутствие единого классификатора ВВТ не позволяет обеспечить необходимую прозрачность ГОЗ на стадии его формирования, наблюдаемость процессов его корректировки, исключить дублирование однотипных закупок различными ведомствами.
Отсутствие такого классификатора позволяет государственнымзаказчикам игнорировать проведение совместных торгов и получать экономию на масштабе закупок, препятствует сдерживанию роста цен при закупках для нужд силовых структур.
Например, при заказе однотипных автомобилей Минобороны России и МВД России три разных наименования (БМВ-525, автомобили ВМW-525 российской сборки, БМВ российской сборки), при заказе пистолетов Макарова использовались 5 наименований.
Незаинтересованность государственных заказчиков в совместных торгах и невозможность однозначно идентифицировать образцы продукции приводит к тому, что на одних и тех же предприятиях различные государственные заказчики закупают продукцию со значительной разницей начальных цен.
6. Фактически отсутствуют показатели (критерии), позволяющие объективно оценивать уровень выполнения государственными заказчиками заданий ГОЗ по научным исследованиям и разработкам. По-прежнему, в качестве единственного критерия такой оценки используется соответствие объема финансирования мероприятий установленным заданиям.
Порочность подобной практики иллюстрирует следующий пример. По данным отчета Минобороны России об исполнении государственного оборонного заказа на 2009 год, представленного в Военно-промышленную комиссию при Правительстве Российской Федерации, мероприятия Программы развития базовых и критических военных технологий в 2009 году были профинансированы на уровне 100,0 процентов от установленных заданий. По отдельным мероприятиям отклонения объема фактического финансирования не превышали нескольких процентов.
Вместе с тем проведенная Счетной палатой оценка выполнения ГОЗ на основе сопоставления номенклатуры и объема выполненных работ с соответствующими показателями ГОЗ показала, что государственный оборонный заказ на 2009 год Минобороны России по количеству заданий (номенклатуре НИОКР) был выполнен на 41,9 процента, а по объему работ - на 64,9 процента.
При этом наиболее низкими показателями характеризовалось выполнение ГОЗ по фундаментальным, прогнозным и поисковым исследованиям в интересах обороны и безопасности страны. Соответствующие показатели составили только 14,3 процента и 48,3 процента.
7. Требует совершенствования правовое регулирование отдельных видов экономического стимулирования выполнения государственного оборонного заказа, предусмотренных статьей 9 Федерального закона О государственном оборонном заказе .
Так, в качестве одного из видов экономического стимулирования предусмотрено поквартальное или поэтапное авансирование работ по выполнению оборонного заказа в размере не менее сорока процентов их стоимости за счет средств федерального бюджета на финансирование оборонного заказа. При этом установлено, что виды, размеры и порядок экономического стимулирования головного исполнителя (исполнителя) определяются Правительством Российской Федерации при разработке проекта федерального бюджета, и соответствующие предложения вносятся в Государственную Думу на утверждение одновременно с проектом федерального бюджета.
Однако на протяжении последних лет федеральными законами о федеральном бюджете, постановлениями Правительства Российской Федерации о государственном оборонном заказе порядок и размеры авансирования работ по выполнению оборонного заказа не устанавливались.
Вместе с тем постановлениями Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2007 г. 778 О мерах по реализации Федерального закона О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов и от 24 декабря 2008 г. 987 О мерах по реализации Федерального закона О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов было установлено (в отношении продукции, поставляемой по оборонному заказу), что получатели средств федерального бюджета при заключении договоров (государственных контрактов) о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг вправе предусматривать авансовые платежи в размере до 30 процентов суммы договора (контракта), но не более 30 процентов лимитов бюджетных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального в соответствующем финансовом году.
В ходе контрольных мероприятий Счетной палатой установлены многочисленные случаи авансирования Минобороны России головных исполнителей в размерах, значительно превышавших установленные пределы (вплоть до 100 процентов от годового объема финансирования). При этом такое авансирование не сопровождалось какими-либо преференциями (например, в виде сокращения сроков выполнения работ, снижением контрактной стоимости).
Отсутствие четкого регламента авансирования исполнителей оборонного заказа, установленной ответственности государственных заказчиков за его нарушения не только негативно влияют на эффективность применения этого вида экономического стимулирования, но и является источником коррупционных рисков.
Действующая система формирования и применения контрактных (договорных) цен на продукцию оборонного назначения практически исключает применение такого вида экономического стимулирования, предусмотренного Федеральным законом О государственном оборонном заказа , как гарантирование при выполнении оборонного заказа фиксированного уровня рентабельности по видам оборонной продукции (работ, услуг), обеспечивающего создание- устойчивой финансовой базы для производственного, научно-технического и социального развития организаций - головных исполнителей (исполнителей) посредством использования механизма формирования цены продукции (работ, услуг) .
8. Негативно сказывается на эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на прикладные исследования и разработки по оборонному заказу, отсутствие систем государственного и ведомственного контроля за полнотой и своевременностью реализации государственными заказчиками результатов завершенных и прекращенных НИОКР.
9. Следует отметить невысокое качество планирования и реализации Минобороны России программных мероприятий по ГОЗ. Огромное количество позиций ГОЗ требует корректировки уже спустя 2-3 месяца после его утверждения.
Так, в 2007 году к уточнению было предложено около 23 процентов от объема ГОЗ в части НИОКР (476 заданий) и около 47 процентов от общего объема по поставкам и ремонту ВВТ (2032 задания). В 2007 году ГОЗ корректировался 7 раз.
В 2008 году ГОЗ уточнялся 4 раза. В ходе первого уточнения по результатам размещения ГОЗ-2008 корректировка затронула более 3500 позиций. При этом около 200 заданий было исключена и добавлено более 250 новых заданий. 10. В ходе контрольных мероприятий установлены многочисленные факты неэффективной деятельности Минобороны России по распоряжению продукцией, принятой и оплаченной в рамках государственного оборонного заказа. Принятые и оплаченные в 2007-2008 годах самоходные огневые установки, радиолокаторы и другие составные элементы ЗРК Бук-М2 , зенитные управляемые ракеты, пуско-заряжающие установки ЗРС С-300 в среднем более полутора лет безвозмездно находились на ответственном хранении на предприятиях-изготовителях.
В определенной степени такой ситуации способствовало отсутствие правовых норм, устанавливающих обязанности и ответственность государственных заказчиков и исполнителей оборонного заказа по своевременной отгрузке принятой и оплаченной продукции.