АВ 2009г. Выпуск 12 Актуальные проблемы формирования системы национальной и региональной безопасности
тенденции и проблемы
Законотворческая деятельность в области военной безопасности Российской Федерации все последние годы была направлена на совершенствование военной организации государства, развитие военного строительства и, прежде всего, строительства Вооружённых Сил, с учётом состояния и перспектив развития военно-политической обстановки.
Совершенствование законодательства осуществлялось путём внесения изменений и дополнений в действующие федеральные законы, относящиеся к законодательству об обороне и военной безопасности. Проводились изучение и анализ существующей нормативно-правовой базы в области обороны страны и определение направлений совершенствования её законодательного обеспечения, изучение законопроектной и правоприменительной практики в зарубежных странах. Изменения и дополнения вносились не только в законодательные акты, непосредственно относящиеся к обеспечению военной безопасности страны, но и в законы, относящиеся к другим отраслям законодательства, в том числе бюджетному, налоговому, административному, уголовному и другим.
В связи с изменениями в системе подготовки военных кадров и прекращением функционирования института подготовки офицеров запаса на военных кафедрах образовательных учреждений профессионального образования, а также с необходимостью корректировки норм, связанных с переходом на срок военной службы по призыву в один год с 1 января 2008 года совершенствовались нормативные правовые акты в области военного образования.
Результаты мониторинга правоприменительной практики показывают, что современное состояние и ход военного строительства в Российской Федерации обусловливают необходимость дальнейшей оптимизации правового регулирования воинской обязанности граждан и военной службы Российской Федерации, которые в настоящее время могут рассматриваться как относительно самостоятельные правовые институты.
Федеральным законом от 27 октября 2008 года 177-ФЗ "О внесении изменений в статью 19 Федерального закона "О статусе военнослужащих" устанавливается единый срок прохождения профессиональной переподготовки военнослужащими, подлежащих увольнению из Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов продолжительностью четыре месяца. Действовавшая ранее редакция пункта 4 статьи 19 Федерального закона от 27 мая 1998 года 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" устанавливала различные сроки прохождения военнослужащими профессиональной переподготовки в зависимости от основания увольнения. Для военнослужащих, увольняемых с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, истечении срока военной службы или состоянию здоровья, переподготовка предусматривалась в течение трёх месяцев. При увольнении их с военной службы в связи с организационно-штатными мероприятиями - шесть месяцев. Таким образом, установление единого срока продолжительности профессиональной переподготовки военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, позволяет оптимизировать временные периоды переподготовки и сократить затраты финансовых средств при её прохождении.
На стадии рассмотрения в настоящее время находятся:
1. Проект федерального закона 98190-5 "О внесении изменений в статью 47 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе".
Данный законопроект призван предоставить возможность присвоения военнослужащему, имеющему ученую степень и занимающему воинскую должность в научных организациях федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, воинского звания на одну ступень выше воинского звания, предусмотренного штатом для занимаемой им воинской должности. В настоящее время, военнослужащие, имеющие ученые степени и проходящие военную службу в научно-исследовательских организациях, поставлены в неравные условия с военнослужащими научно-педагогического состава вузов. Указанное обстоятельство в значительной мере снижает престиж военно-научной деятельности и оказывает негативное влияние на рост профессиональной подготовки военнослужащих - научных работников научно-исследовательских организаций. Таким образом, распространение указанного права на военнослужащих - научных работников будет способствовать, с одной стороны, повышению научного потенциала таких организаций, а с другой, станет дополнительным стимулом для дальнейшего профессионального роста военнослужащих;
2. Проект федерального закона 94626-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" и Федеральный закон "О статусе военнослужащих" (о заключении первого контракта о прохождении военной службы), направленный на уточнение норм, посвященных заключению первого контракта о прохождении военной службы военнослужащими по призыву, выпускниками военно-учебных центров и корректировку ряда иных норм в законодательстве;
3. Проект федерального закона 99877-5 "О внесении изменения в статью 14 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" (в части определения понятия "военно-патриотическое воспитание граждан"), который направлен на дальнейшее совершенствование нормативной правовой базы системы патриотического воспитания граждан Российской Федерации.
Существующая законодательная база в области военной безопасности страны в основном обеспечивает функционирование военной организации государства, а также организационно-правовые условия строительства Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в которых предусмотрена военная служба.
Вместе с тем, законодательство в данной области ещё не представляет собой единой целостной системы, в нём сохраняются пробелы и противоречия. Положения ряда законов носят декларативный характер и не содержат в достаточном количестве норм прямого действия, не обеспечивают воплощение важнейшего принципа эффективного управления - соразмерности прав и ответственности. Разнообразная, не унифицированная терминология, применяемая в нормативных правовых актах, затрудняет правоприменительную деятельность, создает правовые коллизии.
Отсутствует достаточная правовая основа проведения военной реформы, в том числе в части её финансирования. В результате проводимые в стране военные преобразования сводятся, в основном, к сокращению численности Вооружённых Сил без учёта возможных военных угроз безопасности государства и перспектив развития военно-политической обстановки.
Недостаточно полно и конкретно регламентированы в законодательстве вопросы подготовки населения и территории страны к обороне, в частности, вопросы развития и использования объектов военной инфраструктуры, рационального распределения задач, полномочий и ресурсов в интересах обороны между органами государственной власти и местного самоуправления.
Необходимо конкретизировать и развивать положения о мобилизационной подготовке и мобилизации, содержащиеся в федеральных законах и, прежде всего в Федеральном законе от 26 февраля 1997 года 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" и от 31 мая 1996 года 61-ФЗ "Об обороне".
Требуют дальнейшего регулирования и уточнения права, обязанности и ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций независимо от форм собственности, должностных лиц и граждан в области мобилизационной подготовки и мобилизации.
В целях реализации основных направлений государственной политики по совершенствованию системы государственной службы в Российской Федерации в 2008 году продолжалась планомерная законопроектная работа над концепциями и проектами технических заданий проектов федеральных законов:
- "О военной службе Российской Федерации", направленного на приведение правовых и организационных основ военной службы в соответствие с положениями Федерального закона от 27 мая 2003 года 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации";
- "О воинской обязанности граждан Российской Федерации", направленного на законодательное разделение сферы военной службы и воинской обязанности граждан Российской Федерации, регулируемых в настоящее время Федеральным законом от 27 мая 1998 года 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", Федеральным законом от 28 марта 1998 года 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", "Положением о порядке прохождения военной службы", утверждённым Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 года 1237, а также рядом других нормативных правовых актов.
Принятие указанных проектов федеральных законов позволит исключить дублирование в законодательных и нормативных правовых актах положений, регламентирующих воинскую обязанность граждан Российской Федерации и прохождение военной службы военнослужащими.
Дальнейшее совершенствование нормативной правовой базы военной безопасности Российской Федерации должно быть направлено на создание единой целостной системы, позволяющей регулировать весь спектр правоотношений в данной области.
Одним из путей решения проблем является принятие единого свода законов, регулирующего вопросы военной безопасности, - Военного кодекса Российской Федерации. При его составлении должны быть учтены как действующие федеральные конституционные законы и федеральные законы, так и вновь разработанные федеральные законы "О Вооружённых Силах Российской Федерации", "О военном строительстве в Российской Федерации", "Об оперативном оборудовании территории Российской Федерации в интересах обороны" и другие.
_________________________
О необходимости кодификации законов, регулирующих вопросы военного строительства в области военной безопасности, отмечено в предложениях заместителя Министра обороны Российской Федерации Н. Панкова. (Письмо от 21 августа 2007 года 172/4/5925).
Одним из перспективных направлений совершенствования законодательства о воинской обязанности и военной службе выступает законотворческая деятельность по регулированию вопросов заключения и исполнения контрактов о прохождении военной службы, обеспечению гарантий прав и интересов военнослужащих, а также граждан, проходящих подготовку по военным специальностям в учебных военных центрах и других военных образовательных учреждениях профессионального образования. Разработка и принятие проектов федеральных законов, регламентирующих воинскую обязанность граждан Российской Федерации и прохождение военной службы военнослужащими, позволит оптимизировать законодательное и нормативно-правовое регулирование в указанной сфере.
Одной из важных проблем обеспечения военной безопасности является проблема законодательного обеспечения финансирования обороны и безопасности государства.
Исполнение федерального бюджета в 2008 году в части расходов на обеспечение обороны и безопасности государства осуществлялось в соответствии с соблюдение приоритетов, определенных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами от 24 ноября 2008 года 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (далее - Федеральный закон от 24 ноября 2008 года 204-ФЗ), "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" и иными нормативными правовыми актами, принятыми в его исполнение.
Федеральными законами спланирован бюджет 2008 года, а также предусмотрено увеличение расходов федерального бюджета, направленных на тыловое обеспечение Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов, на погашение исполнительных, листов по выплатам сотрудникам органов внутренних дел за участие в ликвидации осетино-ингушского конфликта 1992 года и в контртеррористических операциях на территории Северо-Кавказского региона, на решение социальных вопросов военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, на укрепление материально-технической базы по линии государственного оборонного заказа.
С целью повышения социального статуса и планомерного увеличения денежного довольствия военнослужащих в Федеральном законе от 24 ноября 2008 года 204-ФЗ были учтены требования об его увеличении с 1 февраля и с 1 октября 2008 года на 9%, что привело к соответствующему пересчету пенсий военных пенсионеров. Кроме того, сохраняются выплаты, учитывающие особенности прохождения военной службы для обеспечения дополнительных гарантий и выплаты компенсаций военнослужащим Объединенной группировки войск по проведению контртеррористических операций на территории СКВО.
В бюджете 2008 года учтены принятые Правительством Российской Федерации меры по повышению денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на должностях летного состава за счет увеличения размера надбавки за особые условия службы и введения надбавки некоторым категориям летного состава, выполняющим полеты с использованием приборов ночного видения, а также увеличения окладов по воинской должности на 15 % летному составу, имеющему присвоенные квалификационные категории. Вместе с тем, в бюджете не предусмотрены меры по устранению дисбаланса в размере денежного довольствия между военнослужащими Центрального аппарата и войскового звена.
Расходы на текущее содержание Вооруженных Сил предусматривают поддержание текущего уровня обеспечения войск с учетом фактора роста тарифов и цен на топливо, горюче-смазочные материалы, транспортные и коммунальные услуги, услуги связи. В соответствии с решением Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности, были направлены предложения о поправках в федеральный бюджет по увеличению ассигнований на оплату и хранение специального топлива и горюче-смазочных материалов в рамках гособоронзаказа, а также на продовольственное и вещевое обеспечение Минобороны России, другим силовым структурам и органам. Правительство Российской Федерации учло предложения комитета о выделении дополнительных денежных средств по линии гособоронзаказа (НИОКР и закупок ВиВТ) в связи с итогами операции по принуждению Грузии к миру, а также на размещение сил и средств в Южной Осетии и Абхазии.
В настоящее время не полностью решен вопрос о выделении денежных средств на ремонт инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации, передаваемой субъектам Российской Федерации. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 17 октября 2008 года 1116-5 ГД при принятии проекта федерального закона ко второму чтению "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" Правительству Российской Федерации рекомендовано в целях обеспечения функционирования передаваемого в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность жилищного фонда Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, правоохранительных и иных органов, находящихся в федеральной собственности, а также создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан и повышения качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства в 2009 году и на плановый период 2010 и 2011 годов определить порядок финансирования расходов, связанных с капитальным ремонтом указанного жилищного фонда, с привлечением средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
В части денежного довольствия в бюджетных ассигнованиях на 2009-2011 годы предусмотрены средства на дальнейшее повышение окладов по воинской должности и воинскому званию в соответствии с прогнозируемой инфляции (в августе 2009 года - на 8,5%, в январе 2010 года - на 7,0%, в январе 2011 года - на 6,8%).
Средства, полученные в результате прогнозируемого в 2009-2011 гг. сокращения численности личного состава, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации планируется направить на материальное стимулирование военнослужащих в виде дополнительных выплат.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации в федеральном бюджете предусмотрено образование поощрительного фонда Министра обороны Российской Федерации для осуществления дифференцированной ежемесячной денежной выплаты военнослужащим, проходящим военную службу в частях постоянной готовности, несущим боевое дежурство и внесшим значительный вклад в обеспечение боевой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации. Данная мера не решает системных проблем денежного довольствия военнослужащих Вооруженных Сил и может привести к дальнейшему увеличению дисбаланса в оплате воинского труда офицеров и росту социальной напряженности среди военнослужащих.
Увеличен с 1 января 2009 года в 1,3 раза фонд оплаты труда работников бюджетной сферы для введения новой системы оплаты труда гражданского персонала Минобороны России, других силовых структур и органов. Новая система оплаты труда предусматривает: увеличение базовых окладов оплаты труда; введение системы компенсационных выплат; введение системы стимулирующих выплат.
В части денежной компенсации за наем (поднаем) жилья выделены дополнительные бюджетные ассигнования на увеличение с 1 января 2009 года в 3 раза, выплачиваемой военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений, а в городах Москве и Санкт-Петербурге - до 15,0 тыс. рублей.
В части выплаты суточных денег предусмотрено увеличение в 2,0 раза норм возмещения суточных расходов и компенсации стоимости проживания при нахождении в служебных командировках на территории Российской Федерации.
Продолжает сохраняться дисбаланс в размерах денежного довольствия военнослужащих - контрактников, проходящих службу в различных соединениях и частях постоянной готовности.
Так, для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в соединениях и воинских частях, переведенных в установленном порядке на комплектование военнослужащими по контракту, постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2005 года 808 введена надбавка за особые условия боевой подготовки в размере до 3300 рублей (в 42-й мотострелковой дивизии - до 5000 рублей). В то же время в других соединениях и воинских частях, не участвовавших в реализации Федеральной целевой программы "Совершенствование системы комплектования должностей сержантов и солдат военнослужащими, переведенными на военную службу по контракту, и осуществление перехода к комплектованию должностей сержантов (старшин) вооруженных сил российской федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также матросов плавсостава военно-морского флота военнослужащими, проходящими военную службу по контракту (2009 - 2015 годы)" (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 года 621) такая надбавка военнослужащим - контрактникам не выплачивается.
При этом в частях постоянной готовности, перешедших на комплектование по контракту, размер денежного довольствия рядового военнослужащего в месяц на 2538 рублей меньше денежного довольствия офицера на должности "командир взвода", а с учетом предоставления воинской частью рядовому-контрактнику бесплатного котлового питания и проживания (в общежитии), реальные доходы лейтенанта и рядового, несмотря на несопоставимые объемы выполняемой работы и ответственности за конечный результат, фактически равны, что недопустимо в социальном плане.
Анализ федерального бюджета показал, что в 2009 году Правительством Российской Федерации предлагаются меры, направленные на оптимизацию структуры денежного довольствия с целью повышения удельного веса окладов денежного содержания за счет сокращения количества дополнительных выплат. Сегодня оклады денежного содержания составляют от 8% до 22% от общей суммы денежного довольствия военнослужащих, проходящих службу на офицерских должностях. Согласно поручению Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2008 года ВП-П4-5552 срок подготовки и согласования предложений о структуре и размере денежного довольствия военнослужащих и сотрудников, а также предоставления в Правительство Российской Федерации концепции законопроекта по данному вопросу установлен до 1 октября 2009 года.
В результате недостаточного выделения бюджетных средств на капитальный и текущий ремонт произошло значительное старение эксплуатируемого фонда Министерства обороны Российской Федерации. Около 40% зданий требуют значительного капитального ремонта или их дальнейшая эксплуатация нецелесообразна.
Для обеспечения правового оформления недвижимого имущества организована и планово проводится работа по технической паспортизации зданий и сооружений Минобороны России. Для получения правоустанавливающих документов на жилые дома и помещения (технические паспорта БТИ с поэтажными планами и свидетельства о государственной регистрации) и кадастровых планов на земельные участки и лесоустройство в 2009 году необходимо дополнительно выделить 4,8 млрд. рублей.
Несмотря на значительный объем денежных средств, выделенных в 2008 году на погашение исполнительных листов по выплатам сотрудникам органов внутренних дел за участие в ликвидации осетино-ингушского конфликта 1992 года и в контртеррористических операциях на территории Северо-Кавказского региона в размере 10,7 млрд. руб., в настоящее время остается нерешенным вопрос по выплатам сотрудникам органов внутренних дел за участие в ликвидации осетино-ингушского конфликта 1992 года. Данная сумма в настоящее время составляет порядка 1 млрд. рублей.
Сложившаяся "непрозрачность" структуры расходов Минобороны России и других "силовиков" делает практическим ненаблюдаемыми показатели ресурсоемкости по стратегическим целям и тактическим задачам, динамику изменения их финансирования. Так, в части расходов на тыловое обеспечение представляется совершенно не логичным и экономически не оправданным отсутствие в функциональной структуре федерального бюджета на 2009-2011 годы таких социально значимых расходов Вооруженных Сил, как оплата транспортных и квартирно-эксплуатационных услуг, услуг электросвязи, расходов на обязательное государственное страхование военнослужащих и некоторых других. Также требуют большей адресной детализации расходы, связанные с реализацией Государственной программы вооружения.
В связи с выше изложенным предлагается:
1. Повысить уровень прозрачности расходов на техническое оснащение Вооруженных Сил (по функциональным видам расходов), имея в виду установление адресной детализации данных расходов, как объектов бюджетной классификации, в разрезе Государственной программы вооружения и на основе программно-целевых методов их бюджетирования и финансирования.
2. Выделить в качестве самостоятельных объектов функциональной классификации (на уровне видов расходов) отдельных ресурсоемких направлений расходов, оказывающих существенное влияние на решение важнейших тактических задач в сфере обороны, а именно: транспортных, квартирно-эксплуатационных расходов, расходов на оплату услуг электросвязи, обязательное государственное страхование военнослужащих, создание фонда служебного жилья, содержание, эксплуатация и текущий ремонт вооружения, военной техники и имущества, а также некоторых других.
3. Для внедрения программно-целевых методов планирования расходов на национальную оборону и объективной оценки обоснованности заявляемых объемов ассигнований следовало бы уточнить положения ст. 193 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в части документов и материалов, представляемых в Государственную Думу в процессе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете. В частности, необходимо включить в данный перечень следующие документы: предложения о расходах по видам и родам войск (сил), военным округам, российским военным объектам и базам, дислоцированным на территориях других государств; проект Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Минобороны России; других "силовиков", являющихся субъектами бюджетного планирования; предложения по ведомственным целевым программам "силовых" министерств, предлагаемым к финансированию на предстоящих финансовый год.
4. Правительству Российской Федерации при корректировке Федерального закона от 24 ноября 2008 года 204-ФЗ в 2009 году рассмотреть вопрос выделения денежных средств на погашение исполнительных листов сотрудникам органов внутренних дел за участие в ликвидации осетино-ингушского конфликта 1992 года.