АВ 2008г. Выпуск 10 Актуальные вопросы военного управления и строительства
Вареник И.С.*
_________________________
* Вареник Илья Сергеевич - соискатель кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета.
Проблемы правового регулирования выплат военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы
Впервые выплата рассматриваемой надбавки была предусмотрена постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. N 1349 О дополнительных мерах по усилению социальной защиты личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск и органов внутренних дел .
_________________________
Собрание законодательства Российской Федерации от 27 октября 1997 г., 43. Ст. 4985.
Представляет интерес рассмотрение использованной в данном случае законодателем конструкции правовой нормы. Приведем выдержки из постановления в редакции от 1994 года: Предоставить Министру обороны Российской Федерации и Министру внутренних дел Российской Федерации право устанавливать: военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск (кроме солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву, курсантов и слушателей военно-учебных (учебных) заведений) и сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации ежемесячную надбавку за сложность, напряженность и специальный режим службы в размере до 50 процентов оклада по воинской должности (должностного оклада).
Указанную надбавку выплачивать в порядке, определяемом Министром обороны Российской Федерации и Министром внутренних дел Российской Федерации, соответственно .
Охарактеризовать представленный текст из постановления Правительства РФ однозначно не представляется возможным. Нормативного предписания Министру оборону РФ здесь не содержится, и надбавка фактически не устанавливается. Нет сроков, в течение которых ее необходимо установить, не указаны источники финансирования расходов по выплате надбавки. Данная норма скорее выглядит как совет , который в свою очередь на практике реализовать фактически не возможно (по причине отсутствия финансирования расходов). Кроме того, действовавшим на тот момент Законом РФ от 22 января 1993 г. 4338-I О статусе военнослужащих Министру обороны и так предоставлялось право в пределах выделенных ассигнований устанавливать дополнительные выплаты военнослужащим, помимо выплат, перечисленных в Законе.
_________________________
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 11 февраля 1993 г., 6, ст. 188. Цитируемый Закон Федеральным законом от 27 мая 1998 г. 76-ФЗ признан утратившим силу с 1 января 1998 года.
Представляет интерес то обстоятельство, что данное постановление Правительства РФ официально опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации только 27 октября 1997 г.. При этом на момент издания постановления действовал Указ Президента РФ от 26 марта 1992 г. 302 О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (с изменениями от 23 апреля 1993 г.). Пунктом 1 Указа предусматривалось, что постановления Правительства Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию. Норма, предписывающая осуществлять опубликование нормативных актов Правительства РФ (Совета Министров РФ), содержалась и в Законе РФ от 22 декабря 1992 г. 4174-1 О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации . По каким причинам постановление Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. 1349 в нарушение действующего законодательства официально не публиковалось в течение трех лет с момента издания, остается только догадываться. Изложенные в рассматриваемом постановлении Правительства РФ положения о дополнительных выплатах военнослужащим вряд ли были включены в перечень сведений, составляющих государственную тайну. Данное обстоятельство представляется еще более сомнительным с учетом того, что через три с небольшим года все эти положения были включены в текст федерального закона и опубликованы. По этим же причинам невозможно точно установить было ли известно о цитируемом постановлении в 1994 году Министру обороны Российской Федерации.
_________________________
СЗ РФ от 27 октября 1997 г. 43 , ст. 4985. См.: Российская газета.1992. 27 июня. См.: Российская газета. 1993. 4 января. (Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. 2-ФКЗ цитируемый Закон признан утратившим силу).
Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1994 г. 1349 О дополнительных мерах по усилению социальной защиты личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск и органов внутренних дел Министром обороны РФ был издан приказ от 4 февраля 1998 г. 61 О дополнительных мерах по усилению социальной защиты личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации . То есть, приказ министра обороны издан во исполнение постановления Правительства РФ спустя три с лишним года с того момента, когда постановление должно было бы исполняться. При этом текст приказа в нарушение пункта 9 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. 763 О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти официально не был опубликован в Российской газете в течение десяти дней после дня регистрации.
_________________________
Формулировка дословно взята из преамбулы приказа Министра обороны РФ от 4 февраля 1998 г. 61. См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, апрель 1998 г., 7 (Приказом Минобороны РФ от 28 июня 2002 г. 245 цитируемый приказ признан утратившим силу с 1 июля 2002 г.). Пунктом 9 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. 763 установлено, что Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в Российской газете в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти+ . Из буквального смысла нормы следует, что нормативные правовые акты подлежат обязательному опубликованию сразу в двух источниках. Поэтому то обстоятельство, что текст рассматриваемого приказа опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти , ни в коей мере не снимает необходимость его опубликования в Российской газете . Тем более что Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти не доступен для ознакомления большинству военнослужащих.
Впоследствии норма, устанавливающая возможность выплаты военнослужащим из средств Министерства обороны РФ надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы, была закреплена в Федеральном законе от 27 мая 1998 г. 76-ФЗ О статусе военнослужащих , вступившим в силу с 1 января 1998 года.
_________________________
Собрание законодательства Российской Федерации от 1 июня 1998 г., 22, ст. 2331.
С 1 января 2002 года максимальный размер рассматриваемой надбавки повышен с 50% до 70% указом Президента РФ от 29 декабря 2001 г. 1510 О дополнительных мерах по усилению социальной защиты военнослужащих . При этом изменения относительно размера надбавки в Федеральный закон О статусе военнослужащих были внесены Федеральным законом от 7 мая 2002 г. 49-ФЗ О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот .
_________________________
См.: Российская газета. 2001. 30 декабря. Собрание законодательства Российской Федерации, 13 мая 2002 г., 19, ст. 1794. Положение относительно изменения размера рассматриваемой надбавки в соответствии с Законом вступили в силу с 1 января 2002 года.
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. 122-ФЗ предусмотрено увеличение размера надбавки с 70 до 120 %. В соответствии с названным Федеральным законом Министром обороны РФ был издан приказ от 29 ноября 2004 года 245 О внесении изменений в приказ Министра обороны Российской Федерации от 28 июня 2002 г. 245 . 31 января 2005 года Правительством Российской Федерации издано постановление 47 О повышении размера ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы (военной службы) отдельным категориям сотрудников и военнослужащих, проходящих военную службу по контракту , в соответствии с которым для военнослужащих, проходящих военную службу в гг. Москве и Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, надбавка установлена в зависимости от категории военнослужащих в размерах, превышающих размер, установленный Федеральным законом от 22 августа 2004 г. 122-ФЗ (120%). В соответствии с данным Постановлением 5 февраля 2005 г. Министром обороны РФ издан приказ 33 Об установлении окладов по воинским должностям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и о выплате ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы некоторым категориям военнослужащих . В соответствии с п. 4 названного Приказа с 1 января 2005 г. признан утратившим силу приказ Министра обороны РФ от 29 ноября 2004 г. 245 (то есть с момента вступления в силу).
_________________________
См.: Российская газета. 2004. 24 декабря. См.: Российская газета. 2005. 8 февраля.
В настоящее время порядок выплаты ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы установлен п.п. 108-111 Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации (Приложение к Министра обороны РФ от 30 июня 2006 г. 200).
Надбавка устанавливается на определенный период, как правило, не более чем на один год. Приказ командира воинской части об установлении надбавки (для командира, начальника - приказ вышестоящего командира, начальника) издается в начале календарного года с указанием конкретного размера надбавки и периода, на который она устанавливается.
По окончании периода, на который была установлена надбавка, командиром воинской части принимается решение о продлении выплаты надбавки или изменении ее размера, о чем издается приказ по воинской части.
Размер надбавки военнослужащим при изменении условий военной службы, привлечении их к дисциплинарной ответственности, снижении результатов служебной деятельности по решению соответствующих командиров (начальников) может быть изменен ранее периода, на который она установлена.
Об изменении размера (лишении) надбавки указывается в приказе командира воинской части с указанием конкретных причин.
Военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в Москве и Санкт-Петербурге, Московской и Ленинградской областях (кроме курсантов и не имеющих воинских званий офицеров, слушателей военных образовательных учреждений профессионального образования, школ прапорщиков и мичманов, школ техников, учебных воинских частей (подразделений), курсов, учебных отрядов, учебных центров, заключивших контракт о прохождении военной службы), для возмещения фактических затрат по проезду на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси), уплате земельного налога и налогов на имущество физических лиц выплата надбавки производится в увеличенных размерах:
солдатам, матросам, сержантам, старшинам, прапорщикам и мичманам - до 200 процентов оклада по воинской должности;
младшим и старшим офицерам - до 160 процентов оклада по воинской должности;
высшим офицерам - до 130 процентов оклада по воинской должности.
Конкретный размер надбавки в увеличенном размере устанавливается на основании рапорта военнослужащего исходя из действующих тарифов на проезд и ставок налогов. В рапорте указываются сведения о месте проживания военнослужащего, видах используемого общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси), фактических затратах по проезду, уплате земельного налога и налогов на имущество физических лиц.
Приказ командира воинской части об установлении надбавки в увеличенном размере издается в порядке, установленном настоящего Порядка.
Увеличенный размер надбавки может быть изменен ранее периода, на который она установлена, при изменении размеров указанных затрат. При этом надбавка в новых размерах выплачивается со дня, указанного в приказе командира воинской части.
Надбавка не выплачивается военнослужащим, проходящим военную службу за пределами территории Российской Федерации, которым выплачиваются должностные оклады в иностранной валюте по установленным нормам и денежное довольствие в российских рублях.
Указом Президента РФ от 4 марта 2002 г. 249 О мерах по совершенствованию системы денежного довольствия военнослужащих провозглашен принцип унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных служащих. В последствии в целях реализации названного принципа Федеральным законом от 7 мая 2002 г. 49-ФЗ О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот закреплена норма, в соответствии с которой размеры окладов по типовым воинским должностям и окладов по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, устанавливаются не ниже размеров должностных окладов и надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд соответствующих категорий государственных служащих федеральных органов исполнительной власти.
В то же время в цитируемом выше указе Президента РФ речь идет об унификации подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих в целом, а не только окладов денежного содержания (окладов по должности и воинскому званию). В данном контексте представляется необходимым рассмотрение аналогичной надбавки, устанавливаемой федеральным государственным служащим федеральной государственной гражданской службы.
Сопоставимой с надбавкой за сложность, напряженность и специальный режим военной службы, устанавливаемой военнослужащим, в системе денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих является надбавка к должностному окладу за особые условия государственной службы, предусмотренная указом Президента РФ от 25 июля 2006 г. 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" (ст. 51 Федерального закона от 27 июля 2004 г. 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации ).
_________________________
В системе денежного довольствия военнослужащих существуют надбавки со схожим наименованием - за особые условия военной службы . Однако при совпадении наименований надбавки, устанавливаемые военнослужащим, имеют иное предназначение и иные основания установления. В качестве примера можно привести надбавку за особые условия военной службы военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в ремонтно-технических базах 12 Главного управления Министерства обороны Российской Федерации, несущих боевое дежурство в интересах Ракетных войск стратегического назначения; надбавку за особые условия службы военнослужащим, занятым на работах по перезарядке ядерных реакторов кораблей, обращению с ядерным топливом и радиоактивными отходами; ряд других надбавок. Надбавки за особые условия военной службы устанавливаются отдельному кругу военнослужащих, в должностные (служебные) обязанности которых входит выполнение мероприятий (задач), связанных с риском для жизни, здоровья, с повышенной, чем у других военнослужащих загруженностью и др. обстоятельствами, отличающими службу конкретной категории военнослужащих от общих (обычных) условий военной службы. Надбавка же за особые условия государственной службы устанавливается всем федеральным государственным служащим, занимающим должности государственной службы. Основанием установления надбавки выступает само прохождение государственной службы в обычных для этой службы условиях. Наличие каких-либо дополнительных условий для назначения надбавки не требуется. Таким образом, по предназначению и характеру выплаты надбавка за особые условия государственной службы гражданским госслужащим по многим показателям соответствует надбавке за сложность, напряженность и специальный режим военной службы, устанавливаемой военнослужащим. Собрание законодательства Российской Федерации от 31 июля 2006 г. 31 (часть I) ст. 3459.
В соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 2006 г. 763 О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих (с изменениями от 8 сентября 2006 г.) государственным гражданским служащим установлены следующие размеры ежемесячных надбавок за особые условия государственной службы:
по высшим государственным должностям - в размере от 150 до 200 процентов должностного оклада;
по главным государственным должностям - в размере от 120 до 150 процентов должностного оклада;
по ведущим государственным должностям - в размере от 90 до 120 процентов должностного оклада;
по старшим государственным должностям - в размере от 60 до 90 процентов должностного оклада;
по младшим государственным должностям - в размере до 60 процентов должностного оклада.
Напомним, что военнослужащим надбавка устанавливается дифференцировано в зависимости от состава военнослужащих и местности прохождения военной службы в размере до 120 % оклада по воинской должности не зависимо от занимаемой ими должности. При этом увеличение максимального размера надбавки с 70% до 120% по логике законодателя призвано было компенсировать отмену военнослужащим ряда льгот с 1 января 2005 года. Законодателем в области правового регулирования рассматриваемых выплат военнослужащим и гражданским служащим применены несовместимые подходы. Так, применительно к гражданским служащим максимальный размер надбавок за особые условия государственной службы увеличивается по группам государственных должностей: по вышестоящим предусмотрен больший размер (увеличение с 60% до 200%). Применительно к военнослужащим наблюдается обратная логика: по составам военнослужащих, включающих вышестоящие по отношению к другим составам должности, размер надбавки уменьшается со 120% до 85%. Какими причинами вызвано подобное отличие в подходах установления схожих по предназначению надбавок из анализа действующего законодательства установить представляется затруднительным. Сомнительным, по мнению автора, будет являться утверждение о том, что служба на соответствующих должностях федеральной государственной гражданской службы проходит в более особых по сложности и напряженности условиях, нежели военная служба на воинских должностях.