АВ 2007г. Выпуск 2 Состояние и пути совершенствования системы пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу (службу), и членов их семей
А.С. Сливков, кандидат юридических наук, капитан юстиции, преподаватель кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета
1. Нормативно-правовое регулирование порядка учета месячной стоимости продовольственного пайка для исчисления пенсий военнослужащим
Условия, нормы и порядок пенсионного обеспечения, граждан уволенных с военной службы, определяются Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (с последующими изменениями).
Ст. 43 Закона предусмотрено, что пенсии, назначаемые лицам, уволенным с военной службы, исчисляются из денежного довольствия военнослужащих. Для исчисления им пенсии учитываются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, оклады по должности, воинскому званию и процентная надбавка за выслугу лет, включая выплаты в связи с индексацией денежного довольствия. Для исчисления им пенсии в денежное довольствие включается также месячная стоимость соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим.
В соответствии с п. 11 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 месячная стоимость продовольственного пайка, учитываемая при исчислении пенсий военнослужащим, определяется исходя из суточной нормы довольствия, установленной соответственно по общевойсковому продовольственному пайку, по ценам на продовольственные товары, существующим ко дню назначения или перерасчета им пенсии. При этом для определения месячной стоимости продовольственного пайка его суточная стоимость умножается на 365, а результат делится на 12.
С 2000 г. по настоящее время при исчислении пенсий военнослужащим стоимость продовольственного пайка учитывается в размере 20 руб. в сутки.
При этом Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 4 октября 2001 г. N КАС 01-370 п. 8, подп. "б" п. 9, подп. "б" п. 14 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 признаны незаконными в части пересмотра пенсий без учета времени увеличения месячной стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого вольнослужащим, лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел.
В Определении указывается, что как видно из названия и содержания статьи 43, содержания статьи 49 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1, законодателем в этом Законе введено специальное понятие "денежное довольствие для исчисления пенсии". В состав денежного довольствия для исчисления пенсии входят оклад по должности, оклад по воинскому званию, процентная надбавка за выслугу лет и стоимость продовольственного пайка. По своему составу это понятие - "денежное довольствие для исчисления пенсии" отличается от понятия "денежное довольствие военнослужащих", определяемого ст.ст. 12 и 13 Федерального закона "О статусе военнослужащих", и имеет самостоятельное значение для целей исчисления пенсии и ее пересмотра. Поэтому, увеличение любой из составляющих денежного довольствия для исчисления пенсии, в том числе и стоимости продовольственного пайка, должно влечь пересмотр пенсии одновременно с увеличением этой составляющей".
Изложенные доводы Верховного Суда Российской Федерации в полном объеме поддержаны Конституционным Судом Российской Федерации при рассмотрении вопроса о соответствии Конституции Российской Федерации норм федеральных законов о федеральном бюджете, которыми в период с 2000 г. по 2004 г. денежная компенсация взамен продовольственного пайка военнослужащим устанавливалась в размере 20 руб. в сутки.
В частности, в определении Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2004 г. N 429-О указывается, что положения федеральных законов о федеральном бюджете на 2000 год, на 2001 год, на 2002 год, на 2003 год, на 2004 год и приложений к ним не предполагают изменение (приостановление) действующего в настоящее время порядка исчисления и пересмотра пенсий военным пенсионерам, установленного специальным законом. Оспариваемые нормы бюджетного законодательства не могут рассматриваться как блокирующие право этих лиц на пересмотр пенсий при увеличении стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим.
В силу статьи 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в решении конституционно-правовой смысл законоположений является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
Таким образом, в соответствии с разъяснениями, данными Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, граждане, уволенные с военной службы, которым в установленном порядке назначена пенсия за выслугу лет, имеют право на увеличение размера выплачиваемой им пенсии при увеличении стоимости соответствующего продовольственного пайка с момента такого увеличения. Учитывая то обстоятельство, что государственное пенсионное обеспечение является элементом социального обеспечения, гарантируемого каждому государством и Конституцией Российской Федерации (ст. 39), обязанность по реализации названного права граждан на увеличение размера пенсий при увеличении стоимости продовольственного пайка возлагается на государство, на соответствующие органы государственной власти, на которых в соответствии с действующим законодательством возложены функции по пенсионному обеспечению военнослужащих.
Однако подтвержденное судебными актами Конституционного и Верховного Суда право военных пенсионеров на перерасчет пенсии в связи с увеличением стоимости продовольственного пайка по настоящее время остается не реализованным.
Проведенный автором примерный расчет убытков, понесенных военными пенсионерами в результате невыполнения органами государственной власти норм действующего законодательства, показал, что военные пенсионеры, имеющие пенсионный коэффициент 85%, недополучали:
в 2000 г. - в среднем 375 руб. в месяц;
в 2001 г. - 560 руб. в месяц;
в 2002 г. - 707;
в 2003 г. - 830;
в 2004 г. - 975;
в 2005 г. - в среднем 1250 руб. в месяц.
Расчеты производились на основе данных о стоимости продовольственного пайка, представляемых центральным продовольственным управлением Министерства обороны РФ по запросам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, по запросам депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации.
Как уже отмечалось выше сведения о реальной стоимости общевойскового продовольственного пайка в период с января 2000 г. (как и до 2000 г.) официально до военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, не доводились, в средствах массовой информации официально не опубликовывались. Нормативными правовыми актами стоимость продовольственного пайка также не устанавливалась.
Применительно к месячной стоимости продовольственного пайка, учитываемой при исчислении пенсий военнослужащим, в законодательстве есть четкие указания.
В соответствии с п. 11 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 месячная стоимость продовольственного пайка, учитываемая при исчислении пенсий военнослужащим, определяется исходя из суточной нормы довольствия, установленной соответственно по общевойсковому продовольственному пайку, по ценам на продовольственные товары, существующим ко дню назначения или перерасчета им пенсии. При этом для определения месячной стоимости продовольственного пайка его суточная стоимость умножается на 365, а результат делится на 12.
В соответствии со статьями 11, 50 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-I пенсионное обеспечение и организация работы по пенсионному обеспечению лиц, уволенных с военной службы из Вооруженных Сил Российской Федерации, осуществляется Министерством обороны Российской Федерации. Непосредственно пенсионное обеспечение граждан, уволенных с военной службы, осуществляется пенсионными органами Министерства обороны Российской Федерации.
В соответствии с п. 12 Положения о военных комиссариатах (утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1372; с изменениями от 17 июня 2000 г.) организация работы по пенсионному обеспечению лиц, уволенных с военной службы, назначение указанным лицам предусмотренных для них законодательством Российской Федерации пенсий, пособий и компенсаций и осуществление контроля за правильностью и своевременностью их выплаты, организация и осуществление работы по разъяснению законодательства Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения, предоставления прав и льгот, установленных пенсионерам из числа военнослужащих и членам их семей, являются основными задачами военных комиссариатов. Военные комиссариаты являются территориальными органами Министерства обороны Российской Федерации.
Постановлением Совета Министров РФ от 22 сентября 1993 г. N 941 установлен порядок назначения пенсии военнослужащим, в том числе порядок исчисления размеров пенсий. Исходя из анализа содержания Постановления, следует, что содержащиеся в нем предписания адресованы именно государственным органам, в компетенцию которых входит организация и осуществление пенсионного обеспечения военнослужащих (в том числе, Министерству обороны Российской Федерации и его пенсионным органам). Никаким другим государственным органам эти предписания адресованы быть не могут.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством Правительством Российской Федерации задача по определению месячной стоимости продовольственного пайка, учитываемой при исчислении пенсий военнослужащим, исходя из суточной нормы довольствия по ценам на продовольственные товары, существующим ко дню назначения, или перерасчета пенсии, возложена непосредственно на Министерство обороны Российской Федерации (пенсионные органы Министерства обороны Российской Федерации). Действие цитируемых выше норм не приостанавливалось, соответствующая задача по определению стоимости продовольственного пайка, исходя из существующих цен, с Министерства обороны РФ (пенсионных органов Министерства обороны РФ) не снималась.
В соответствии с Положением о Министерстве обороны Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1082) в качестве одной из основных задач Министерства обороны Российской Федерации является обеспечение социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. В качестве полномочий, осуществляемых Министерством обороны, Положением названы:
- разработка предложений, касающиеся расходов на оборону, и представление их в Правительство Российской Федерации, а также координация работ, выполняемых в целях обороны (п. 7, подп. 6);
- организация пенсионного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, а также членов их семей в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (п. 7 подп. 44);
- реализация мер правовой и социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (п. 7 подп. 43);
- закупка продовольствия, вещевого и другого имущества, материальных и иных ресурсов для Вооруженных Сил (п. 7 подп. 48).
Перечисленные полномочия без наличия у Министерства обороны РФ достоверных сведений о стоимости продуктов питания, включенных в состав продовольственного пайка (рационов питания), просто не могут быть реализованы надлежащим образом.
В тоже время хотелось бы отметить, что, по глубокому убеждению автора, в сложившейся ситуации Министерство обороны Российской Федерации выступает скорее не виновником, а заложником неэффективного правового регулирования системы материального обеспечения военнослужащих.
В интервью, посвященному вопросам замены с 1 января 2005 г. натуральных льгот денежными выплатами для военнослужащих, корреспонденту Российского военного обозрения начальник Службы экономики и финансов Минобороны России Любовь Куделина рассказала, что Минобороны России неоднократно направляло предложения в Минфин России о пересмотре денежной компенсации и повышении ее размера до реальной стоимости. Однако ввиду отсутствия необходимых средств эти предложения не находили поддержки. При подготовке 122-го федерального закона и проекта постановления Правительства РФ по вопросам продовольственного обеспечения военнослужащих Министерством обороны также предлагалось установить денежную компенсацию взамен продовольственного пайка в размере его реальной стоимости (набор основных продуктов питания, входящих в норму общевойскового пайка, в 2004 году стоил более 56 руб. в сутки) .
Прим. авт.: в соответствии с подп. 6 п. 7 с Положения о Министерстве обороны Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1082) Минобороны России разрабатывает предложения, касающиеся расходов на оборону, и представляет их в Правительство Российской Федерации, а не в Министерство финансов. Пунктом 4 ст. 14 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (действовавшей в период с 1996 г. по 2004 г.) также предусматривалось, что предложения по расходам на оборону представляются Минобороны в Правительство РФ, а не в Минфин России. В связи с этим не совсем ясно, по какой причине Минобороны направляет соответствующие предложения исключительно в Минфин, и не направляет предложений в Правительство РФ.
Приведем позицию представителей Правительства Российской Федерации по данному вопросу. В пояснительной записке к проекту федерального закона О федеральном бюджете на 2005 год указано:
При определении расходов на продовольственное обеспечение в 2004 году принята стоимость продовольственного пайка:
- для организации питания по месту военной службы (или выдачи продовольственного пайка) по норме общевойскового пайка - 56,08 рубля в сутки.
- для выплаты компенсации взамен продовольственного пайка - 20 рублей в сутки.
Соответственно расходы Минобороны России на продовольственное обеспечение в 2004 году составили 17838,9 млн. рублей, в том числе на: продовольственное обеспечение военнослужащих, пользующихся котловым питанием или правом получения пайка в натуральной форме - 12782,5 млн. рублей; продовольственное обеспечение военнослужащих, получающих денежную компенсацию - 3489,96 млн. рублей; прочие расходы продовольственного обеспечения - 1566,54 тыс. рублей. .
В связи с приведенным возникает сразу несколько вопросов. Во-первых, чем объясняется расхождение в цифрах при определении Правительством Российской Федерации стоимости продовольственного пайка и размера компенсации на 2004 г. (разница в 2,8 раза)? Во-вторых, из каких параметров стоимости пайка и размера компенсации исходило Правительство Российской Федерации при составлении проекта федерального бюджета на 2005 год? (В пояснительно записке о прогнозируемой стоимости продовольственного пайка и планируемом размере компенсации на 2005 г. ничего не сказано).
В Парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания РФ Председателю Правительства РФ М.Е. Фрадкову "О мерах Правительства Российской Федерации по перерасчету пенсий военных пенсионеров в связи с увеличением стоимости соответствующего продовольственного пайка" (принято постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 мая 2005 г. N 1848-IV ГД) указывается:
Однако с 1 января 2000 года по настоящее время в денежное довольствие военнослужащих для исчисления пенсий включается не стоимость продовольственного пайка, как это предусмотрено указанными Законом Российской Федерации и постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации, а сумма денежной компенсации военнослужащим за продовольственный паек, установленная соответствующими федеральными законами о федеральном бюджете из расчета 20 рублей в сутки. При этом суточная стоимость продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим по месту военной службы по норме общевойскового пайка, установлена Правительством Российской Федерации на 2005 год в размере 56 рублей 8 копеек .
Желание депутатов Государственной Думы защитить интересы военных пенсионеров не может не вызывать одобрения. В тоже время не могут не вызывать настороженности следующие обстоятельства. В Запросе указывается, что суточная стоимость продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим по месту военной службы по норме общевойскового пайка, установлена Правительством Российской Федерации на 2005 год в размере 56 рублей 8 копеек. Автору не известен нормативный правовой акт, которым бы Правительство Российской Федерации установило соответствующую стоимость продовольственного пайка на 2005 г. Из приведенного выше текста пояснительной записки к проекту федерального закона О федеральном бюджете на 2005 год (представленной Правительством Российской Федерации в Государственную Думу в августе 2004 г.) следует, что стоимость продовольственного пайка не установлена, а принята, и при определении расходов на 2004, а не на 2005 г. Об этом свидетельствует также содержание следующих за приведенным абзацев Пояснительной записки, в которых определяются объемы затраченных в 2004 г. финансовых средств на продовольственное обеспечение военнослужащих. Было бы парадоксальным, если бы Правительство Российской Федерации даже для планирования бюджетных расходов искусственно заморозило реальную стоимость продовольственного пайка на 2 года, установив (или приняв) на 2004 и 2005 г.г. стоимость пайка в одинаковом размере - 56,08 рубля в сутки.
В подписанном Председателем Правительства Российской Федерации М. Фрадковым официальном ответе на названный выше Парламентский запрос сказано, что поскольку военнослужащим выплачивается денежная компенсация взамен продовольственного пайка в размере 20 рублей в сутки, применять при начислении пенсий военным пенсионерам отличную от нее величину денежной компенсации законных оснований не имеется . Краткость мотивировочной части ответа Правительства РФ не позволяет даже его прокомментировать. Видимо должностные лица, подготовившие этот ответ, посчитали, что Правительство Российской Федерации и так в полном объеме выполняет возложенные на него ст. 20 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" полномочия по обеспечению социальных гарантии для военнослужащих. Материальные последствия эффективности выполнения Правительством данных полномочий только в области продовольственного и пенсионного обеспечения военнослужащих за период с января 2000 г. по январь 2005 г. выразились в следующем:
каждый военнослужащий, получавший компенсацию, понес убытки в размере, составляющем около 64 000 руб.
военный пенсионер, имеющий пенсионный коэффициент 50 %, понес убытки в размере около 32 000 руб.;
военный пенсионер, имеющий пенсионный коэффициент 85 % понес убытки в размере около 54 000 руб.
Подобным образом рассуждали, видимо, должностные лица, подготовившие в соответствии с поручением Правительства РФ по выполнению решений, принятых 19 декабря 2004 г. на оперативном совещании Совета Безопасности РФ, и указаниями Президента РФ от 9 февраля 2005 г. по совершенствованию системы денежного довольствия военнослужащих и пенсионного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, проект указа Президента РФ от 18 февраля 2005 г. 176, в соответствии с которым с 1 марта 2005 г. установлена доплата к пенсии военным пенсионерам в размере 240 рублей в месяц.
Министерство обороны РФ, военные комиссариаты, производящие исчисление пенсий военным пенсионерам заняли крайне жесткую позицию. После вынесения Кассационной коллегией Верховного Суда Российской Федерации определения от 4 октября 2001 года N КАС 01-370, подтвердившим право военных пенсионеров на перерасчет пенсий, исходя из увеличения стоимости продовольственного пайка, Главным финансово-экономическим управлением Министерства обороны РФ были разработаны Методические рекомендации для представителей военных комиссариатов, участвующих в судебных заседаниях в качестве ответчиков при рассмотрении споров о пересмотре пенсий в связи с увеличением стоимости продовольственного пайка (Указание Главного финансово-экономического управления Министерства обороны РФ от 5 ноября 2002 г. 180/13/1-1598).
Преобладающее большинство подаваемых военными пенсионерами исков и заявлений об оспаривании действий военных комиссариатов судами не удовлетворяется. Анализ содержания выносимых судами решений позволяет сделать предположение о том, что судами выполняется какое-то негласное распоряжение, строго запрещающее принимать решения о восстановлении нарушенных прав военных пенсионеров. Суды в зависимости от региона изыскивают мыслимые и немыслимые поводы (основания) для отказа в удовлетворении исковых заявлений военных пенсионеров. Зачастую подобные дела разрешаются судами без применения положений постановления Совета Министров - Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 941.
В частности, п. 11 постановления Совета Министров - Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 941 предписано месячную стоимость продовольственного пайка, учитываемую при исчислении пенсий военнослужащим, определять исходя из суточной нормы довольствия, установленной соответственно по общевойсковому продовольственному пайку по ценам на продовольственные товары, существующим ко дню назначения или перерасчета им пенсии. При этом для определения месячной стоимости продовольственного пайка его суточная стоимость умножается на 365, а результат делится на 12.
Приведенная норма постановления просто остается без внимания и даже не упоминается в решениях по конкретным делам. И это не удивительно, ведь истолковать ее иначе, чем в буквальном смысле, вряд ли представиться возможным.
Нет упоминаний в решениях по искам военных пенсионеров и об определении Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 4 октября 2001 г. N КАС 01-370, которым п. 8, подп. "б" п. 9, подп. "б" п. 14 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации " от 22 сентября 1993 г. N 941 (с последующими изменениями и дополнениями) признаны незаконными в части пересмотра пенсий без учета времени увеличения месячной стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого вольнослужащим, лицам рядового и начальствующего состава.
_________________________
См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, апрель 2002 г., N 4.
Не поддаются комментарию встречающиеся в судебной практики варианты толкования судами определения Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2004 г. N 429-О, в результате которых оказывается, что своим определением Конституционный Суд РФ подтвердил отсутствие права у военных пенсионеров на перерасчет пенсий в связи увеличением стоимости продовольственного пайка.
Не прекращаются и в настоящее время попытки отдельных политических деятелей и политических сил провести реформирование системы пенсионного обеспечения граждан, проходивших военную службу, с тем, чтобы исключить, в том числе положение, предписывающее включать в денежное довольствие для исчисления пенсий месячную стоимость продовольственного пайка.
В результате подобной деятельности судов у большинства военных пенсионеров может сложиться впечатление о безысходности какой-либо борьбы в защиту своих прав и в отсутствии каких-либо реальных возможностей отстоять свои права в противоборстве с государственной властью. Сама ситуация, когда граждане, проходившие военную (государственную) службу, после увольнения оказываются в противостоянии с самим государством, создает серьезные угрозы социальной стабильности всего общества. И вряд ли в данном случае действенными окажутся предпринимаемые органами государственной власти меры, направленные на сокрытие от военных пенсионеров реальной стоимости продовольственного пайка (представление о ценах на продовольственные товары и так имеет каждый гражданин, самостоятельно приобретающий эти товары в розничной продаже), на пресечение вынесения судами решений в пользу военных пенсионеров (как правило, граждане, проходившие военную службу, вполне адекватно и правильно могут уяснить смысл тех или иных правовых актов и понять, что судебное решение принято не на основе законодательства). Подобные меры могут только усилить недовольство граждан (военных пенсионеров, военнослужащих и их семей) политической властью, подорвать социальную стабильность общества. При этом военные пенсионеры, военнослужащие, их семьи составляют далеко не самую незначительную и пассивную категорию избирателей.
Одновременно следует указать на противоречивость сложившейся в рассматриваемой области ситуации. Реализация законных прав военных пенсионеров на полное и своевременное пенсионное обеспечение невозможной делается не в результате направленных действий всей государственной власти, а в результате действий отдельных ее представителей.
Приведем наиболее яркие примеры, когда представители органов государственной власти, в том числе и судебной, выступали в защиту законных интересов военных пенсионеров:
- Кассационная коллегия Верховного суда Российской Федерации - вынесено определение от 4 октября 2001 г. N КАС 01-370, в соответствии с которым п. 8, подп. "б" п. 9, подп. "б" п. 14 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации " от 22 сентября 1993 г. N 941 (с последующими изменениями и дополнениями) признаны незаконными в части пересмотра пенсий без учета времени увеличения месячной стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого вольнослужащим, лицам рядового и начальствующего состава. В Определении Кассационной коллегией на основе анализа правовых норм прямо указано, что увеличение любой из составляющих денежного довольствия для исчисления пенсии, в том числе и стоимости продовольственного пайка, должно влечь по подп. "б" ст. 49 Закона пересмотр пенсии одновременно с увеличением этой составляющей. Между тем, оспоренные пункты 8, подп. "б" п. 9, подп. "б" п. 14 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 исключают возможность пересмотра пенсий с момента увеличения стоимости продовольственного пайка, как неотъемлемой составляющей "денежного довольствия для исчисления пенсии" .
- Конституционный Суд Российской Федерации - вынесено определение от 14 декабря 2004 г. N 429-О, в котором на основе выявленного конституционно-правового смысла федеральных законов о федеральном бюджете на 2000 - 2004 гг. Конституционным Судом сделан вывод о том, что положения федеральных законов о федеральном бюджете на 2000 год, на 2001 год, на 2002 год, на 2003 год, на 2004 год и приложений к ним, относящиеся в системе действующего нормативного регулирования к порядку реализации военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, права на такую форму продовольственного обеспечения, как денежная компенсация взамен продовольственного пайка, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права данной категории граждан и не предполагают изменение (приостановление) действующего в настоящее время порядка исчисления и пересмотра пенсий военным пенсионерам, установленного специальным законом (статьи 43 и 49 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей"). Оспариваемые нормы бюджетного законодательства не могут рассматриваться как блокирующие право этих лиц на пересмотр пенсий при увеличении стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим. Аналогичная позиция в защиту прав военных пенсионеров высказана Конституционным Судом Российской Федерации в определениях от 18 июля 2006 г. N 364-О, от 18 июля 2006 г. N 306-О, от 18 июля 2006 г. N 305-О, от 20 июня 2006 г. N 218-О, от 20 июня 2006 г. N 164-О, от 20 июня 2006 г. N 163-О, от 18 апреля 2006 г. N 82-О, от 16 марта 2006 г. N 65-О, от 16 марта 2006 г. N 68-О, от 24 ноября 2005 г. N 408-О, от 4 октября 2005 г. N 337-О, от 15 февраля 2005 года N 18-О и N 57-О и др.
- Государственная Дума Федерального Собрания РФ - направлен Парламентский запрос Председателю Правительства РФ М.Е. Фрадкову "О мерах Правительства Российской Федерации по перерасчету пенсий военных пенсионеров в связи с увеличением стоимости соответствующего продовольственного пайка" (принято постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 мая 2005 г. N 1848-IV ГД). В Парламентском запросе Государственной Думой прямо ставиться вопрос о необходимости осуществления перерасчета пенсий военным пенсионерам в связи с увеличением стоимости продовольственного пайка.
_________________________
Собрание законодательства Российской Федерации от 23 мая 2005 г. N 21 ст. 1972.
- Государственная Дума Ярославской области - направлено Обращение Государственной Думы Ярославской области к Президенту Российской Федерации В.В. Путину о совершенствовании законодательства в части социальной поддержки и пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, и членов их семей (принято постановление Государственной Думы Ярославской области от 7 ноября 2006 г. N 292). В Обращении отмечается, что не находит понимания у ветеранов и отсутствие решения по такой проблеме, как исчисление пенсии военным пенсионерам с включением для ее расчета не стоимости ежемесячного продовольственного пайка, как установлено статьями 43 и 49 Федерального закона от 12.02.1993 N 4468-1, а денежной компенсации за продовольственный паек, выплачиваемой военнослужащим.
Районные (городские) суды также в ряде случаев встают на защиту законных прав военных пенсионеров и принимают решения в их пользу. Так, по сведениям, имеющимся у автора, в 2004 году удовлетворен 2191 иск военных пенсионеров о перерасчете пенсий, за первые шесть месяцев 2005 г. удовлетворен 2571 иск.
Нередки случаи, когда активную позицию по защите прав военных пенсионеров занимают и оказывают им реальную помощь депутаты законодательных органов субъектов Российской Федерации. Следует среди них назвать депутата Калининградской областной Думы И.П. Рудникова, депутата Государственной Думы Ставропольского края А.А. Колесникова.
Несмотря на приведенные примеры подтверждения органами государственной власти права военных пенсионеров на исчисление пенсий исходя из реальной стоимости продовольственного пайка, ситуация в правоприменительной практике не изменилась. Правительство РФ и Министерство финансов РФ осуществляет планирование федерального бюджета на предстоящие финансовые годы, исходя из стоимости продовольственного пайка, учитываемой для исчисления пенсий военным пенсионерам, в размере 20 руб. в сутки, суды общей юрисдикции, несмотря на данные Конституционным Судом РФ разъяснения, отказываю в удовлетворении исков военных пенсионеров по различным основаниям.
Противоречивость сложившейся в рассматриваемой области ситуации, а также количество граждан Российской Федерации (военных пенсионеров), чьи права оказались нарушенными, стали предметом ряда публикаций в журнале Право в Вооруженных Силах .
В Журнале Право в Вооруженных Силах в 2006 г. 9 (С. 42 - 56) и в 10 (С. 27-42) была опубликована статья А.С. Сливкова Решение по иску военного пенсионера: законно и обоснованно? (Комментарий судебной практики по гражданским делам по искам граждан, уволенных с военной службы, которым назначена пенсия за выслугу лет, о перерасчете размера пенсии, исходя из реальной месячной стоимости продовольственного пайка).
В целях формирования коллективных обращений в государственные органы, уполномоченные принимать соответствующие решения, политическим партиям, имеющим представительство в Государственной Думе, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, в Общественную палату Российской Федерации по вопросу учета реальной стоимости продовольственного пайка при исчислении размеров пенсий военным пенсионерам, редакцией предлагалось заполнить заявление по форме, приведенной в приложении к статье (С. 55 журнала Право в Вооруженных Силах 9), и направить в адрес редакции журнала Право в Вооруженных Силах .
Редакция журнала Право в Вооруженных Силах продолжает в настоящее время получать многочисленные обращения военных пенсионеров. На момент написания настоящего комментария в редакцию поступило более 2 600 заявлений от военных пенсионеров и обращения от восьми общественных организаций.
В декабре 2006 г. редакцией журнала Право в Вооруженных Силах были направлены коллективные обращения в органы государственной власти, в компетенцию которых входит решение вопросов пенсионного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, и приравненных к ним лиц. В частности, было направлено коллективное обращение Верховному Главнокомандующему Вооруженными Силами Российской Федерации - Президенту Российской Федерации В.В. Путину, Председателю Правительства Российской Федерации от имени редакции журнала Право в Вооруженных Силах ; Регионального общественного движения За права военнослужащих ; Общественной организации Североморский союз военных пенсионеров (г. Североморск Мурманской области); Серпуховского Совета ветеранов войн, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов; 1 007 военных пенсионеров (обращения которых поступили в адрес редакции журнала Право в Вооруженных Силах ).
Из Администрации Президента Российской Федерации на коллективное обращение было получено сообщение от 18 декабря 2006 г. А26-12-271943, согласно которому коллективное обращение было направлено на рассмотрение по компетенции в Правительство Российской Федерации и Министерство обороны Российской Федерации.
Также было получено сообщение начальника службы экономики и финансов Министерства обороны Российской Федерации от 31 января 2007 г. 180/4/1-120, в котором указывалось, что по поручению Аппарата Правительства Российской Федерации рассмотрено коллективное обращение редакции журнала Право в Вооруженных Силах , Регионального общественного движения За права военнослужащих , Общественной организации Североморский союз военных пенсионеров , Серпуховского Совета ветеранов войн, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов и военных пенсионеров к Председателю Правительства Российской Федерации. Одновременно в сообщении говорится, что аналогичное обращение указанных авторов к Верховному Главнокомандующему Вооруженными Силами Российской Федерации было рассмотрено Минобороны России совместно с МВД России, Минфином России и ФСБ России по поручению Управления по работе с обращениями граждан Администрации Президента Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. А26-12-271943 и Аппарата Правительства Российской Федерации. О результатах рассмотрения сообщено письмом от 23 января 2007 г. 180/4/1-160.
На коллективное обращение Верховному Главнокомандующему Вооруженных Сил в адрес редакции поступил ответ от заместителя начальника службы экономики и финансов Министерства обороны Российской Федерации Г. Сапронова от 23 января 2007 г. 180/4/1-160.
Прим. авт.: Текст указанного ответа и полный текст комментария ввиду ограниченного объема статьи (выступления) приведены в приложении к представленным материалам.
Следует отметить, что содержание указанного ответа, а также порядок его подготовки, фактически повторяют ситуацию, связанную с проблемой учета реальной стоимости продовольственного пайка при исчислении пенсий военным пенсионерам.
Не может не обратить на себя внимания то обстоятельство, что на коллективное обращение общественного движения (общественных организаций) и граждан Российской Федерации, адресованное и направленное непосредственно Верховному Главнокомандующему Вооруженных Сил Российской Федерации, дает ответ заместитель начальника службы экономики и финансов Министерства обороны РФ.
Как следует из перечня адресатов, которым направлялся указанный ответ, и цитируемых выше сообщений Администрации Президента РФ и Начальника Службы экономики и финансов Минобороны России, коллективное обращение Верховному Главнокомандующему Вооруженных Сил РФ, поступившее в Администрацию Президента РФ, до своего рассмотрения проделало следующий путь:
1) направлено Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан в Правительство Российской Федерации и Минобороны России.
При этом, должностные лица, принявшие такое решение, исходили, видимо, из того, что в компетенцию Президента Российской Федерации не входит разрешение содержащихся в коллективном обращении вопросов. Напомним, что в коллективном обращении ставились вопросы о необходимости обеспечения защиты конституционных прав военных пенсионеров на их пенсионное обеспечение в соответствии с действующим законодательством; о формировании направлений государственной политики в области социального обеспечения военнослужащих, уволенных с военной службы, адекватных сложности и значимости решаемых военнослужащими в период прохождения военной службы государственных задач; о необходимости поручить Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, в кратчайшие сроки разработать систему мероприятий, направленных на поэтапное приведение стоимости продовольственного пайка, учитываемой при исчислении пенсий военным пенсионерам, в соответствие со стоимостью продуктов питания, включенных в указанный паек, а также предусматривающих восстановление пенсионных прав граждан за период с 2000 г. в связи с невыполнением государством взятых на себя обязательств в области пенсионного обеспечения военнослужащих;
2) поступившее из Администрации Президента Российской Федерации в Аппарат Правительства коллективное обращение было направлено в Министерство обороны Российской Федерации.
При этом, должностные лица, принявшие такое решение исходили, видимо, из того, что в компетенцию Правительства Российской Федерации не входит разрешение содержащихся в коллективном обращении вопросов, несмотря на то, что в соответствии со ст. 20 Федерального конституционного закона О Правительстве Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. 2-ФКЗ и ст. 6 Федерального закона Об обороне от 31 мая 1996 г. 61-ФЗ Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов; разрабатывает и представляет в Государственную Думу предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации;
3) поступившее в Министерство обороны Российской Федерации из Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации коллективное обращение в силу не установленных обстоятельств попало к заместителю начальника службы экономики и финансов Министерства обороны Российской Федерации Г. Сапронову.
При этом, должностное лицо, которому в конечном итоге поступило коллективное обращение, заведомо не наделено полномочиями рассматривать вопросы, поставленные в коллективном обращении, не наделено даже полномочиями по официальному разъяснению действующего законодательства в области пенсионного обеспечения граждан, уволенных с военной службы.
В соответствии со ст. 9 Федерального закона О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации от 2 мая 2006 г. 59-ФЗ обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.
_________________________
Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. 19. Ст. 2060.
Частью 3 ст. 8 указанного Закона предусмотрено, что письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.
Пересылка коллективного обращения, поступившего из редакции журнала Право в Вооруженных Силах в Администрацию Президента Российской Федерации, осуществлялась неоднократно, и в конечном итоге письменное обращение оказалось у должностного лица, в компетенцию которого решение поставленных в обращении вопросов заведомо не входит. Из сложившейся ситуации следует, что Администрация Президента Российской Федерации, Аппарат Правительства Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации считают автора ответа на коллективное обращение Г. Сапронова наиболее компетентным должностным лицом (органом государственной власти) в области пенсионного обеспечения военнослужащих. Исходя из этой логики, высшими органами государственной власти ответственность за современное состояние пенсионного обеспечения военнослужащих возлагается также на Г. Сапронова.
Подобная практика рассмотрения коллективных обращений грубо нарушает порядок рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, установленный Федеральным законом от 2 мая 2006 г. 59-ФЗ. Должностные лица, допустившие такие нарушения, в соответствии со ст. 15 этого Закона должны нести ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
В свою очередь, автор ответа на коллективное обращение оказался в ситуации, при которой, с одной стороны, перед ним была поставлена задача подготовить ответ на обращение, с другой стороны, какими-либо реальными полномочиями по разрешению поставленных в нем вопросов он не обладает. Единственное, что мог в данном случае сделать автор, это попытаться обосновать несостоятельность самого обращения и необоснованность содержащихся в нем требований. Что и было сделано.
То, как рассматривалось коллективное обращение, в целом повторяет ситуацию, сложившуюся в области пенсионного обеспечения граждан, уволенных с военной службы. С одной стороны, Министерство обороны Российской Федерации, его финансовые органы, должностные лица военных комиссариатов не обладают реальными полномочиями по обеспечению включения в размер пенсий военным пенсионерам реальной стоимости продовольственного пайка, с другой стороны, государственные органы и должностные лица, наделенные такими полномочиями (Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации), прямо не несут ответственности за соблюдение законодательства в области пенсионного обеспечения военнослужащих, так как расчет размеров пенсий конкретным пенсионерам не осуществляют.
В рассматриваемом контексте следует обратить внимание на содержание ответа на коллективное обращение (далее по тексту - Ответ) и указать на имеющиеся в нем явные противоречия.
1. Согласно абз. 1 Ответа коллективное обращение было рассмотрено по поручению Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации Министерством обороны Российской Федерации совместно с МВД России, Министерством финансов Российской Федерации и ФСБ России. При этом не совсем ясно, на основании каких правовых норм должностное лицо, подписавшее ответ, уполномочено выступать от имени Министерства обороны Российской Федерации (федерального органа исполнительной власти), не являясь его руководителем, и уж совсем не ясно, на основании каких правовых норм это должностное лицо уполномочено выступать от имени МВД России, Министерства финансов России и ФСБ России. Представляется, что замещаемая автором Ответа должность, не дает ему такого права. Кроме того, если коллективное обращение действительно рассматривалось иными федеральными органами исполнительной власти (Министерства финансов Российской Федерации, МВД России, ФСБ России), то ответ должен быть подписан уполномоченными лицами.
В соответствии с ч. 3 ст. 10 Федерального закона О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации от 2 мая 2006 г. 59-ФЗ ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.
2. Несостоятельность доводов коллективного обращения и необоснованность содержащихся в нем требований (предложений) в Ответе мотивируется двумя основными выводами, сделанными на основе сумбурного и не совсем корректного анализа действующего законодательства:
применение при исчислении пенсий иной стоимости продовольственного пайка (не 20 руб. в сутки) будет противоречить основному принципу пенсионного обеспечения о том, что пенсия есть компенсация заработка ;
кроме того, это приведет к нарушению равенства прав, закрепленному в статье 19 Конституции Российской Федерации, так как согласно статье 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. 4468-I для исчисления пенсий рядовому и начальствующему составу органов внутренних дел в денежное довольствие включается ежемесячная денежная продовольственная компенсация (из расчета 20 рублей в сутки) .
Представляется, что подобные выводы не только не основаны на действующем законодательстве, но и прямо противоречат ему. Кроме того, типичной для рассматриваемой ситуации является изложенная в Ответе позиция, заключающаяся в том, что неисполнение государственными органами правовой нормы, прямо предусматривающей включение в денежное довольствие для исчисления пенсий стоимости продовольственного пайка (а не денежной компенсации), обосновывается не действующим законодательством, а некими неизвестными ни законодательству, ни науке принципами ( основными принципами пенсионного обеспечения , принципом единообразности подходов и т. д.) или рассуждениями о некой целесообразности .
2.1. Первый из содержащихся в Ответе выводов, определяющий, что применение при исчислении пенсий иной стоимости продовольственного пайка (не 20 руб. в сутки) будет противоречить основному принципу пенсионного обеспечения о том, что пенсия есть компенсация заработка, является необоснованным, помимо прочего, потому, что такого основного принципа пенсионного обеспечения действующее законодательство не содержит.
В обоснование приведенного выше вывода в Ответе делается ссылка на Федеральный закон О трудовых пенсиях в Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. 173-ФЗ, Федеральный закон О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации от 15 декабря 2001 г. 166-ФЗ, Закон Российской Федерации О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей от 12 февраля 1993 г. 4468-I.
Не совсем удачно процитирована в Ответе ст. 2 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. 166-ФЗ. В Ответе указано:
В соответствии со статьей 2 Федерального закона О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации пенсия по государственному пенсионному обеспечению - это ежемесячная государственная денежная выплата, которая предоставляется гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением государственной службы .
В статье 2 названного Закона сформулировано следующее определение:
пенсия по государственному пенсионному обеспечению (здесь и далее выделено мной. - А.С.) - ежемесячная государственная денежная выплата, право на получение которой определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными настоящим Федеральным законом, и которая предоставляется гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением государственной службы при достижении установленной законом выслуги при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности); либо в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф, в случае наступления инвалидности или потери кормильца, при достижении установленного законом возраста; либо нетрудоспособным гражданам в целях предоставления им средств к существованию .
Как следует из приведенной цитаты, отрывок текста ст. 2 Закона, содержащийся в Ответе, - в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением государственной службы - в самом Законе посвящен пенсионному обеспечению государственных гражданских служащих и к военнослужащим никакого отношения иметь не может, так как военнослужащим, имеющим право на получение пенсии за выслугу лет, для назначения пенсий не требуется выходить на трудовую пенсию по старости (инвалидности) .
Кроме того, в Ответе при цитировании текста правовой нормы было исключено слово доход , которое использовано законодателем, помимо понятия заработок .
В соответствии с налоговым и иным законодательством доход (в отличие от заработка) может быть натуральным (полученным в натуральной форме).
В частности, в соответствии с п. 1 ст. 237 Налогового кодекса Российской Федерации при расчете налоговой базы по единому социальному налогу выплаты и иные вознаграждения в натуральной форме в виде товаров (работ, услуг) учитываются как стоимость этих товаров (работ, услуг) на день их выплаты, исчисленная исходя из их рыночных цен (тарифов), а при государственном регулировании цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги) - исходя из государственных регулируемых розничных цен.
Напомним, что из сумм единого социального налога, уплаченных работодателем, часть средств поступает в Пенсионный фонд и учитывается у конкретного работника, исходя из дохода которого начислена сумма налога, как накопительная часть пенсии. В конечном итоге после выхода гражданина на пенсию в соответствии с действующим пенсионным законодательством размер выплачиваемой ему пенсии будет определяться, в частности, с учетом находящихся на его пенсионном счете сумм, уплаченных работодателем (работодателями) по единому социальному налогу и с вознаграждений в натуральной форме.
О том, что продовольственное обеспечение признается действующим законодательством в качестве доходов военнослужащих и их семей, может свидетельствовать пп. ж) п. 1 Перечня видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи (утвержден Правительства Российской Федерации от 20 августа 2003 г. 512) (с изменениями от 30 декабря 2005 г.), в соответствии с которым при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи учитываются все виды доходов, полученные каждым членом семьи или одиноко проживающим гражданином в денежной и натуральной форме, в том числе: и продовольственное обеспечение (денежная компенсация взамен продовольственного пайка), установленные законодательством Российской Федерации .
При этом, для военнослужащих, проходящих военную службу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в настоящее время сохранено право на получение продовольственного пайка в виде продуктов питания. При увольнении с военной службы и назначении им пенсий за выслугу лет для исчисления им пенсий в соответствии с существующим (не основанном на действующем законодательстве) подходе в размер пенсии будет включаться не стоимость продуктов питания, которые они получали, находясь на службе, а размер денежной компенсации, который существенно меньше стоимости соответствующих продуктов питания.
Таким образом, содержащийся в Ответе вывод, определяющий, что применение при исчислении пенсий иной стоимости продовольственного пайка (не 20 руб. в сутки) будет противоречить основному принципу пенсионного обеспечения о том, что пенсия есть компенсация заработка, не основан на действующем законодательстве о военной службе и прямо противоречит действующему в настоящее время пенсионному законодательству.
2.2. Второй из основных содержащихся в Ответе выводов, согласно которому исчисление пенсий военным пенсионерам исходя из реальной стоимости продовольственного пайка приведет к нарушению равенства прав, закрепленному в ст. 19 Конституции Российской Федерации, так как согласно ст. 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. 4468-I для исчисления пенсий рядовому и начальствующему составу органов внутренних дел в денежное довольствие включается ежемесячная денежная продовольственная компенсация (из расчета 20 руб. в сутки), не только не основан на действующем законодательстве, но и нарушает, по нашему мнению, основные законы формальной логики.
Во-первых, изменения в ст. 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. 4468-I в части включения слов ежемесячной денежной продовольственной компенсации, выплачиваемой были внесены п. 3 статьи 4 Федерального закона О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы) от 30 июня 2002 г. 78-ФЗ. До этих изменений законодательно установленные порядок исчисления размеров пенсий военнослужащим и порядок исчисления размеров пенсий сотрудникам органов внутренних дел в части включения в денежное довольствие (денежное содержание) для исчисления пенсий стоимости продовольственного пайка не различались.
_________________________
Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. 27. Ст. 2620. Подробней анализ изменений, внесенных в ст. 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. 4468-I Федеральным законом от 30 июня 2002 г. 78-ФЗ, приведен в статье: Сливков А.С., Землин А.И. Некоторые аспекты эффективности государственной политики в области материального обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, связанные с учетом стоимости продовольственного пайка при установлении размеров его компенсации, а также при исчислении размеров пенсии гражданам, уволенным с военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2005. 11. С. 7, 8.
В связи со сказанным выше представляется абсурдным сделанный в Ответе вывод, так как, с одной стороны, соответствующим органам государственной власти закрепленный в ст. 19 Конституции Российской Федерации общий принцип равенства граждан в 2002 г. не помешал изменить одной категории граждан порядок исчисления размеров пенсий и снизить объем их пенсионных прав по отношению к другим категориям, а с другой стороны, в настоящее время этот же принцип равенства якобы препятствует органам государственной власти исполнять нормы федерального законодательства о пенсионном обеспечении военнослужащих, так как, по их мнению, это поставит военнослужащих в более привилегированное положение по сравнению с сотрудниками органов внутренних дел.
Во-вторых, представляется абсурдным обращение к принципу равенства как отдельных должностных лиц государственных органов, так и судей судов общей юрисдикции, с точки зрения которых принцип равенства может быть достигнут только в случае приведения уровня доходов всех военнослужащих и военных пенсионеров к наименьшему показателю. Если существует неравенство в уровне пенсионного обеспечения военнослужащих и сотрудников внутренних дел, почему бы не достичь равенства путем приведения уровня пенсионного обеспечения сотрудников к уровню пенсионного обеспечения военнослужащих, а не наоборот. Тем более что в соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
3. На несоответствие Ответа действующему законодательству и конституционно-правовому смыслу законодательства о пенсионном обеспечении военнослужащих прямо указывает то обстоятельство, что в нем не учтены нормы ст. 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. 4468-I, п. 11 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. 941, не учтена практика Конституционного Суда Российской Федерации.
В частности, п. 11 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. 941 предписано месячную стоимость продовольственного пайка, учитываемую при исчислении пенсий военнослужащим, определять исходя из суточной нормы довольствия, установленной соответственно по общевойсковому продовольственному пайку по ценам на продовольственные товары, существующим ко дню назначения или перерасчета им пенсии. При этом для определения месячной стоимости продовольственного пайка его суточная стоимость умножается на 365, а результат делится на 12.
Причина, по которой данная норма не должна применяться в правоприменительной практике, в комментируемом Ответе не указана. Приведенная норма постановления просто оставлена без внимания, и даже не упоминается в Ответе. И это не удивительно, ведь истолковать ее иначе, чем в буквальном смысле, вряд ли представляется возможным.
Нет упоминания в Ответе определения Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 4 октября 2001 г. КАС 01-370, которым п. 8, подп. б п. 9, подп. б п. 14 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. 941 (с последующими изменениями и дополнениями) признаны незаконными в части пересмотра пенсий без учета времени увеличения месячной стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого вольнослужащим лицам рядового и начальствующего состава.
_________________________
См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, апрель 2002 г., 4.
Не указано в Ответе определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2004 г. 429-О, а также иные определения Конституционного Суда: от 18 июля 2006 г. 364-О, от 18 июля 2006 г. 306-О, от 18 июля 2006 г. 305-О, от 20 июня 2006 г. 218-О, от 20 июня 2006 г. 164-О, от 20 июня 2006 г. 163-О, от 18 апреля 2006 г. 82-О, от 16 марта 2006 г. 65-О, от 16 марта 2006 г. 68-О, от 24 ноября 2005 г. 408-О, от 4 октября 2005 г. 337-О, от 15 февраля 2005 года 18-О и 57-О и др. В указанных определениях Конституционным Судом Российской Федерации на основе выявленного конституционно-правового смысла федеральных законов о федеральном бюджете на 2000 - 2004 гг. сделан вывод о том, что положения федеральных законов о федеральном бюджете на 2000 г., на 2001 г., на 2002 г., на 2003 г., на 2004 г. и приложений к ним, относящиеся в системе действующего нормативного регулирования к порядку реализации военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, права на такую форму продовольственного обеспечения, как денежная компенсация взамен продовольственного пайка, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права данной категории граждан и не предполагают изменение (приостановление) действующего в настоящее время порядка исчисления и пересмотра пенсий военным пенсионерам, установленного специальным законом (ст.ст. 43 и 49 Закона Российской Федерации О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей ). Оспариваемые нормы бюджетного законодательства не могут рассматриваться как блокирующие право этих лиц на пересмотр пенсий при увеличении стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим.
В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2006 г. 364-О прямо указывается, что положения статей 43 и 49 названного Закона Российской Федерации, закрепляющие право военнослужащих на исчисление пенсий исходя из денежного довольствия с учетом месячной стоимости соответствующего продовольственного пайка, а также на увеличение их размеров при повышении стоимости продовольственного пайка, по своему смыслу предполагают обязанность органов государственной власти обеспечить надлежащие условия для реализации этого права, в том числе определить стоимость продовольственного пайка в нормативном правовом акте.
Правоприменитель, реализуя свои полномочия, не может придавать оспариваемым положениям бюджетного законодательства значение, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в указанных в настоящем Определении , сохраняющих свою силу и являющихся общеобязательными .
Выводы, изложенные в Ответе, базируются на неправильном анализе действующего законодательства и не соответствуют конституционно-правовому смыслу законодательства, выявленному Конституционным Судом Российской Федерации.
4. Все остальные доводы автора Ответа, указывающие якобы на необоснованность содержащихся в коллективном обращении положений, представляются типичными для сложившейся ситуации и неоднократно рассматривались (опровергались) на страницах нашего журнала. Подробней см.: Сливков А.С., Землин А.И. Некоторые аспекты эффективности государственной политики в области материального обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, связанные с учетом стоимости продовольственного пайка при установлении размеров денежной компенсации военнослужащим взамен продовольственного пайка, при исчислении размеров пенсии гражданам, уволенным с военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2005. 10 (с. 7-23); 11 (с. 6-21); Сливков А.С. Решение по иску военного пенсионера: законно и обоснованно? (комментарий судебной практики по гражданским делам по искам граждан, уволенных с военной службы, которым назначена пенсия за выслугу лет, о перерасчете размера пенсии исходя из реальной месячной стоимости продовольственного пайка) // Право в Вооруженных Силах. 2006. 9 (с. 42-56); 10 (с. 27-41).
В заключение по данному вопросу хотелось бы отметить, что сложившаяся ситуация в области учета стоимости продовольственного пайка (стоимости продуктов питания, включенных в его состав) при исчислении пенсий гражданам, уволенным с военной службы, явно не способствует воспитанию у военнослужащих чувства уважения к Закону, уважения к государственной власти в целом, и, тем более, она не способствует повышению боеготовности Вооруженных Сил, обеспечению обороноспособности страны.
Игнорирование государственными органами при исчислении пенсий военным пенсионерам положений действующего законодательства в области пенсионного обеспечения военнослужащих;
игнорирование разъяснений действующего законодательства, данных Конституционным Судом Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации в своих определениях;
игнорирование обращений и запросов органов законодательной власти, в том числе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
оставление без рассмотрения по существу обращений общественных организаций и широкого круга граждан Российской Федерации по рассматриваемому вопросу,
- все это является заведомо дестабилизирующим фактором развития социальной обстановки в российском обществе и Вооруженных Силах.
В случае воплощения в жизнь планов Правительства РФ, согласно которым предусматривается отказ от такой категории как стоимость продовольственного пайка в составе суммы, используемой для исчисления военной пенсии с одновременным увеличением окладов по воинским (специальным) званиям на сумму 608 руб. 33 коп., представляется, что у граждан Российской Федерации из числа военных пенсионеров, военнослужащих и членов их семей сомнений относительно направленности государственной политики в области материального обеспечения военнослужащих не останется. По факту в таком случае произойдет отказ государства от ранее принятых им на себя обязательств. А неисполнение (нарушение) органами государственной власти в течение продолжительного времени положений действующего законодательства, устанавливающих определенную социальную гарантию для граждан, уволенных с военной службы, в очередной раз будет устранено не принятием адекватных мер по восстановлению нарушенных прав граждан, а путем отмены самой социальной гарантии, то есть лишением соответствующих граждан на такую социальную гарантию без каких-либо компенсационных мер.
Более целесообразным и адекватным с точки зрения обеспечения обороноспособности государства представляется иной вариант действий. В целях реализации решения Президента Российской Федерации о необходимости установления денежного довольствия военнослужащим и лицам, к ним приравненным, в размерах, превышающих на 20 - 25 % размеры денежного содержания соответствующих категорий федеральных государственных гражданских служащих, и с учетом необходимости обеспечения единства системы закрепляемых окладов денежного содержания федеральных государственных служащих, предлагается обеспечить указанное увеличение денежного довольствия военнослужащих посредством приведения размеров выплачиваемой военнослужащим компенсации взамен продовольственного пайка в соответствие с реальной стоимостью продуктов питания, включенных в общевойсковой продовольственный паек. Реализация указанной меры наряду с иными особенностями денежного довольствия военнослужащих позволит, во-первых, обеспечить выполнение принятого Президентом Российской Федерации решения, во-вторых, устранить социальную напряженность в войсках, вызванную фактическим отказом государства от ранее принятых обязательств в области продовольственного обеспечения военнослужащих. В рамках указанных мероприятий Правительством РФ должны быть предприняты меры, направленные:
1. На уточнение законодательно закрепленного порядка определения месячной стоимости продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим. В целях обеспечения реализации прав граждан в области государственного материального обеспечения и с учетом необходимости соотнесения затрат с финансово-экономическими возможностями государства представляется целесообразным нормативно установить следующие основные положения:
- месячная стоимость продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим, должна определяться исходя из суточной нормы довольствия, установленной по общевойсковому продовольственному пайку, по существующим ценам на продовольственные товары. Для обеспечения устойчивости финансового планирования цены на продовольственные товары могут определяться по статистическим данным Федеральной службы статистики Российской Федерации о стоимости определенных продуктов питания в целом по Российской Федерации в среднем за год, предшествующий финансовому году, в котором производится определение стоимости продовольственного пайка;
- рассчитанная приведенным способом стоимость продовольственного пайка должна утверждаться нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации. При осуществлении финансового планирования и подготовке проекта федерального бюджета на предстоящий финансовый год расходы по продовольственному обеспечению военнослужащих (на выплату денежной компенсации взамен продовольственного пайка) и расходы на пенсионное обеспечение граждан, уволенных с военной службы, должны определяться исходя из месячной стоимости продовольственного пайка, определенной в указанном выше порядке. При закреплении приведенных положений нормативно установленная месячная стоимость продовольственного пайка будет подлежать пересмотру (индексации) один раз в год, исходя из наблюдаемого в текущем финансовом году уровня цен на продовольственные товары.
2. На поэтапное восстановление прав граждан, уволенных с военной службы, на пенсионное обеспечение в порядке и размерах, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации.