Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2007г. Выпуск 2 Состояние и пути совершенствования системы пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу (службу), и членов их семей

• Титульный лист
• Содержание

__________________________________________________________________
    
     1. Понятие индексации пенсий и ее разновидности
    Юридическая энциклопедия трактует понятие индексация как экономический механизм, основанный на использовании метода построения индексов. Индекс - показатель (относительная величина, выражаемая в долях единицы или в процентах), который с количественной стороны характеризует динамику во времени неоднородной совокупности (например, цен различных товаров) или служит для сравнения неоднородных территориальных совокупностей. Наиболее широко используются такие индексы, как индекс цен, индекс стоимости жизни, индекс покупательной способности валют.
_________________________
См.: Юридическая энциклопедия. - М.: Юринформцентр , 1993. - С. 71.

    Согласно ст. 49 Закона РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+ одним из оснований пересмотра размеров пенсий лицам, уволенным с военной службы, и их семьям является повышение стоимости жизни и оплаты труда в соответствии с законодательством Российской Федерации об индексации денежных доходов и сбережений населения. До недавнего времени в нормативном порядке понятие индексация было закреплено Законом РСФСР Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР от 24 октября 1991 г. 1799-1. Согласно ст. 1 указанного Закона РСФСР под индексацией понимается установленный государством механизм увеличения денежных доходов и сбережений граждан в связи с ростом потребительских цен. Цель индексации состоит в поддержании покупательной способности денежных доходов и сбережений граждан. Индексация может сочетаться, а в некоторых случаях и заменяться иными методами государственного регулирования доходов населения (пересмотр уровня оплаты труда, размеров пенсий, социальных пособий и т.д.).
_________________________
Данный закон утратил силу с 1 января 2005 г. в связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. 122-ФЗ.

     Анализ Закона РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+ позволяет прийти к выводу, что указанным Законом РФ предусмотрены две разновидности индексации пенсий, назначенных бывшим военнослужащим и их семьям.
    Первая разновидность индексации предусматривает увеличение размеров пенсий при увеличении любой из составляющих денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсий (ст. 43 Закона РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+ ):
    а) оклада по воинской должности;
    б) оклада в соответствии с присвоенным воинским званием;
_________________________
Динамика индексации размеров денежного довольствия военнослужащих в 1993 - 2005 годах приведена приложении 1 к настоящей статье.

    в) процентной надбавки за выслугу лет;
    г) месячной стоимости продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим.
_________________________
Учет месячной стоимости продовольственного пайка при исчислении пенсий военным пенсионерам является наиболее проблемным вопросом в сегодняшней практике правового регулирования пенсионного обеспечения бывших военнослужащих и их семей. Журнал Право в Вооруженных Силах неоднократно обращался в данной проблеме (см., например: Сливков А.С. Решение по иску военного пенсионера: законно и обоснован? // Право в Вооруженных Силах. - 2006. 9. - С. 42-56; 10. - С. 27-41), поэтому в настоящей статье мы не будет отдельно останавливаться на данной проблеме.

    Данная разновидность индексации распространяется на все категории военных пенсионеров, независимо от вида получаемых ими пенсий.
    К серьезным теоретическим выводам в рамках рассматриваемой проблемы пришла Кассационная коллегия Верховного Суда РФ в Определении от 4 октября 2001 г. КАС 01-370. Верховный Суд РФ отметил, что законодателем в Законе РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+ введено специальное понятие денежное довольствие для исчисления пенсии . По своему составу это понятие отличается от понятия денежное довольствие военнослужащих , определяемого ст. 12 и 13 Федерального закона О статусе военнослужащих от 27 мая 1998 г. 76-ФЗ, и имеет самостоятельное значение для целей исчисления пенсии и ее пересмотра. Поэтому, подчеркнул Верховный Суд РФ, увеличение любой из составляющих денежного довольствия для исчисления пенсии, в том числе и стоимости продовольственного пайка, должно влечь пересмотр пенсии одновременно с увеличением этой составляющей.
    Вторая разновидность индексации военных пенсий касается только надбавок, повышений и увеличений пенсий отдельным категориям пенсионеров, которые устанавливаются в величинах, кратных минимальному размеру пенсии по старости.
    Нам уже приходилось обращать внимание на то обстоятельство, что, устанавливая различные случаи повышения военных пенсий, законодатель в Законе РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+ употребляет три схожих термина:
_________________________
См.: Шикалова О.В. Терминологическая точность военного законодательства как фактор его исполнимости (на примере военно-пенсионного законодательства) // Российский военно-правовой сборник 9: Военное право в XXI веке. - М.: За права военнослужащих , 2007. - С. 301-305.

    1) увеличение пенсий (ст. 16, 47, 49);
     2) повышение пенсий (ст. 43, 45, 46, 47, 48, 49, 55);
     3) надбавки к пенсиям (ст. 8, 16, 17, 24, 38, 46, 48, 49, 57).
    Словарь русского языка следующим образом трактует указанные термины:
    - увеличить - сделать больше (размером, количеством и т.п.);
_________________________
См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю.Шведовой. - М.: Русский язык , 1986. - С. 713.

    - повысить - сделать более высоким;
_________________________
См. там же.  - С. 456.

    - надбавка - надбавленная часть, сумма. Надбавить - то же, что набавить, т.е. сделать прибавку к чему-нибудь.
_________________________
См. там же. - С. 317, 321.

    Из приведенного толкования следует, что этимологически каких-либо принципиальных различий между указанными терминами не имеется. Невозможно выявить различия между ними и из смыслового анализа соответствующих правовых норм Закона РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+ . В качестве универсальной единицы определения размеров увеличений, повышений и набавок к военным пенсиям используется единое понятие минимальный размер пенсии по старости , что фактически нивелирует различия между указанными терминами. В связи с этим не совсем понятна логика законодателя, употребляющего в данном Законе РФ различные термины применительно к одному и тому же, по сути, явлению.
    Как известно, использование в одном и том же нормативном акте одного и того же понятия в разных смысловых значениях и, наоборот, толкование одного и того же понятия различными терминами является дефектом юридической техники. В рассматриваемом случае мы имеем дело с дефектом основного законодательного акта о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, что создает серьезные проблемы для правильного истолкования его норм.
    Законом РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+ установлены следующие основания установления надбавок к пенсиям, повышений и увеличений пенсий отдельным категориям военных пенсионеров:
    - инвалидность пенсионера;
    - наличие у пенсионера статуса ветерана Великой Отечественной войны или ветерана боевых действий;
    - преклонный возраст пенсионера (80 лет и более);
    - нуждаемость пенсионера в постоянном постороннем уходе;
    - наличие на иждивении пенсионера нетрудоспособных членов семьи;
    - наличие у пенсионера особых заслуг перед государством и обществом, официально подтвержденных награждением государственными наградами (присвоение званий Героя Советского Союза, Героя Российской Федерации, Героя Социалистического Труда, награждение орденами Славы трех степеней, Трудовой Славы трех степеней и За службу Родине в Вооруженных Силах трех степеней), а также в связи с чемпионством в Олимпийских играх;
_________________________
В настоящее время в наградной системе Российской Федерации званий Герой Советского Союза и Герой Социалистического Труда , а также орденов Славы, Трудовой Славы и За службу Родине в Вооруженных Силах не имеется и награждение ими не производится.

    - претерпевание пенсионером в прошлом тягот и лишений, связанных с политическими репрессиями, нахождением в блокадном Ленинграде в годы Великой Отечественной войны, пребыванием в детском возрасте в местах принудительного содержания в период второй мировой войны, получением ранений в детском возрасте в годы Великой Отечественной войны.
    
     2. Порядок индексации минимального размера пенсии
    Как отмечалось выше, согласно Закону РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+ универсальной единицей при определении размеров повышений и увеличений пенсий, а также надбавок к пенсиям отдельных категорий военных пенсионеров является понятие минимальный размер пенсии по старости . Впервые в российском пенсионном законодательстве данное понятие появилось с принятием Закона РФ О государственных пенсиях в Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. 340-1. При этом законодательством предусмотрена ее периодическая индексация в связи с ростом стоимости жизни.
    Порядок индексации минимального размера пенсии по старости прошел в своем развитии три этапа:
    1 этап - с 1 мая 1990 г. до 1 февраля 1998 г. величина минимального размера пенсии по старости периодические повышалась (индексировалась) соответствующими постановлениями Верховного Совета РФ или законами (см. приложение 2 к настоящей статье);
    2 этап - с 1 февраля 1998 г. до 1 февраля 2002 г. в соответствии с  Федеральным законом О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий от 21 июля 1997 г. 113-ФЗ минимальный размер пенсии по старости определялся путем умножения действующего минимального размера пенсии на индекс роста среднемесячной заработной платы в стране за соответствующий квартал, который утверждался Правительством РФ (см. приложение 3 к настоящей статье);
_________________________
Утратил силу с 1 января 2002 г.

    3 этап - с 1 января 2002 г. по настоящее время минимальные размеры военных пенсий, надбавки к пенсиям и повышения военных пенсий, определяются исходя из минимального размера пенсии по старости (185 руб. 32 коп.), индексируемого в порядке, установленном для индексации трудовых пенсий ст. 17 Федерального закона О трудовых пенсиях в Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. 173-ФЗ, без повышения его за трудовой стаж сверх требуемого для назначения полной пенсии (см. приложение 4 к настоящей статье).
    Механизм повышения минимальных размеров пенсий, надбавок к пенсиям и повышений пенсий определен постановлением Правительства РФ О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. 941.
     В соответствии с п. 14 указанного постановления в случае увеличения денежного довольствия военнослужащих, состоящих на военной службе, одновременно подлежат пересмотру также пенсии, назначенные ранее уволенным с военной службы военнослужащим, и их семьям, если уровень выплачиваемых им пенсий с учетом индексации (повышения) до увеличения денежного довольствия окажется ниже уровня пенсий, исчисляемых при равных условиях из увеличенного денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих. При этом установлено, что если имеется основание для пересмотра, ранее назначенные военные пенсии пересчитываются по нормам, установленным законодательством, исходя из суммы увеличенного денежного довольствия. Минимальные размеры пенсий, а также надбавки к пенсиям и повышения пенсий определяются исходя из минимального размера пенсии по старости, установленного законодательством на день, с которого производится перерасчет им пенсий.
    При повышении минимального размера пенсии по старости со дня его повышения подлежат пересмотру ранее назначенные уволенным с военной службы военнослужащим и их семьям пенсии, которые исчислены с соответствующими надбавками и повышениями, в минимальных размерах или в размерах, не достигающих минимальных размеров, определяемых с учетом нового минимального размера пенсии по старости, если одновременно не возникло основания для пересмотра им пенсий в связи с увеличением денежного довольствия военнослужащих.
    3. Судебная практика
    Вопрос перерасчета (индексации) пенсий в связи с увеличением размеров денежного довольствия военнослужащих был предметом рассмотрения Верховного Суда РФ.
    Гр. Б обратился в суд с иском к Военному комиссариату Липецкой области о перерасчете пенсии и взыскании недополученной пенсии с учетом индексации за период с 1 января 1995 г. до 1 марта 1998 г., ссылаясь на то, что с 1 января 1995 г. военнослужащим увеличены должностные оклады на 25 процентов, однако пенсия ему была пересчитана только с 1 марта 1998 г.
    Решением Правобережного районного суда г. Липецка от 18 октября 2001 г. в удовлетворении исковых требований отказано. Судебная коллегия по гражданским делам Липецкого областного суда 14 ноября 2001 г. решение суда оставила без изменения. Президиум Липецкого областного суда 6 февраля 2004 г. решение и определения оставил без изменения.
    Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ указанные судебные решения отменила по следующим основаниям.
    Из материалов дела видно, что при его рассмотрении судом были допущены существенные нарушения норм материального права, выразившиеся в следующем.
     Согласно постановлению Правительства РФ О дополнительных мерах по усилению социальной защиты личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск и органов внутренних дел от 7 декабря 1994 г. 1349 (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела) Министру обороны РФ предоставлено право устанавливать военнослужащим ежемесячную надбавку за сложность, напряженность и специальный режим военной службы в размере 50 процентов оклада по воинской должности, а также устанавливать оклады по воинской должности с увеличением на 25 процентов.
    Во исполнение указанного постановления приказом Министра обороны РФ от 10 января 1995 г. 20 оклады по воинской должности за службу в Вооруженных Силах РФ были увеличены на 25 процентов.
    В силу п. б ч. 1 ст. 49 Закона РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+ пенсии, назначенные бывшим военнослужащим и их семьям, подлежат пересмотру при увеличении денежного довольствия военнослужащих и сотрудников, состоящих на службе, исходя из уровня увеличения учитываемого при исчислении пенсий денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов одновременно с его увеличением.
    Разрешая спор и отказывая гр. Б в удовлетворении исковых требований, суд исходил их того, что согласно п. 1 Указа Президента РФ О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации от 21 января 1993 г. 104 нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права и свободы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г., не прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном законом порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в законную силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений. Судом указано, что вступившим в законную силу решением Верховного Суда РФ от 22 августа 1997 г. ГКПИ 97-312 приказ Министра обороны РФ от 10 января 1995 г. 20 признан незаконным (недействующим) со дня издания, поскольку он не прошел государственную регистрацию в Минюсте России и не был опубликован для всеобщего сведения.
    Верховный Суд РФ подчеркнул, что указанные выводы суда первой инстанции правильными быть признанными не могут. Действующее в настоящее время постановление Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. 1349, изданное в целях приведения уровня материального обеспечения личного состава Вооруженных Сил РФ в соответствие с уровнем материального обеспечения военнослужащих и сотрудников других министерств и ведомств Российской Федерации, в которых предусмотрена военная служба, явилось правовым основанием для увеличения должностных окладов военнослужащим на 25 процентов.
    Кроме того, хотя приказ Министра обороны РФ от 10 января 1995 г. 20 и признан незаконным, фактическое повышение с 1 января 1995 г. денежного довольствия военнослужащих, состоящих на службе, имело место, что в силу п. б ч. 1 ст. 49 Закона РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+  является основанием для увеличения размера пенсий. Иное противоречило бы равенству всех перед законом.
    Исходя из указанных обстоятельств, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ своим решением от 17 июня 2005 г. 77-В05-5 решение Правобережного районного суда г. Липецка и определение судебной коллегии по гражданским делам Липецкого областного суда отменила; дело по иску гр. Б к Военному комиссариату Липецкой области о перерасчете пенсии и взыскании недополученной пенсии направила на новое рассмотрение в Правобережный районный суд г. Липецка.
    4. Некоторые выводы и предложения
    Проведенный в настоящей статье анализ вопросов, связанных с индексацией военных пенсий, позволяет прийти к следующим выводам.
    Во-первых, установленный военно-пенсионным законодательством и сложившийся на практике механизм индексации военных пенсий не в полной мере обеспечивает защиту военных пенсионеров от снижения их уровня жизни вследствие инфляционных процессов. Это обусловлено, прежде всего, отсутствием четко определенных критериев (как с точки зрения периодичности, так и с точки зрения размеров) повышения окладов денежного содержания военнослужащих. Наглядный пример, подтверждающий данный вывод, - длительное, на протяжении более двух лет (в период с 1 октября 2003 г. по 1 января 2005 г.), отсутствие решений о повышении окладов денежного довольствия военнослужащих. Проблема повышения реальных денежных доходов военнослужащих в указанный период решалась путем повышения установленных ранее дополнительных денежных выплат (в частности, надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы), а также посредством установления новых надбавок к денежному довольствию (за важность решаемых задач, за особые условия боевой подготовки и др.). Как известно, указанные надбавки не входят в состав денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсий военным пенсионерам. В связи с этим в течение более чем двух лет индексации военных пенсий не производилось. Учитывая, что именно на этот период пришлась т.н. монетизация льгот, данное обстоятельство самым отрицательным образом сказалось на уровне жизни и морально-психологическом состоянии военных пенсионеров. Это вызвало многочисленные справедливые и обоснованные жалобы военных пенсионеров в различные инстанции. Чтобы как-то сгладить указанную ситуацию, Указом Президента РФ от 18 февраля 2005 г. 176 с 1 марта 2005 г. военным пенсионерам была установлена ежемесячная доплата к пенсии в размере 240 руб., которая ввиду ее небольшого размера проблему так и не решила.
    Рассмотренные изъяны правового регулирования индексации военных пенсий требуют совершенствования системы правового регулирования данного вопроса. Одним из вариантов его решения является, по нашему мнению, включение в состав денежного довольствия, учитываемого при исчислении военных пенсий, дополнительных денежных выплат, установленных законодательством для военнослужащих. При решении данной задачи можно использовать подход, применяемый при осуществлении индексации пенсий, назначаемых лицам, уволенным с государственной гражданской службы.
     Согласно Правилам, утвержденным постановлением Правительства РФ от 31 мая 2005 г. 346, пенсии федеральных государственных служащих индексируются:
     а) при централизованном повышении должностных окладов (денежного вознаграждения) федеральных государственных служащих - на индекс повышения должностных окладов (денежного вознаграждения);
     б) при централизованном повышении иных денежных выплат, входящих в соответствии с законодательством Российской Федерации в состав денежного содержания федеральных государственных служащих, - на средневзвешенный индекс повышения одной или нескольких таких выплат, утверждаемый Правительством РФ по представлению Минздравсоцразвития России совместно с Минфином России.
    Второй вывод, который можно сделать из проведенного анализа правовых норм, регулирующих индексацию военных пенсий, касается вопроса индексации минимального размера пенсии по старости, учитываемого при исчислении размеров повышений пенсий, а также надбавок к пенсиям отдельных категорий военных пенсионеров. Основная проблема здесь - смехотворно низкий размер минимальной пенсии по старости, указанный в ст. 46 Закона РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+ : 185 руб. 32 коп. Даже с учетом периодической индексации (см. приложение 4 к настоящей статье) ее размер в настоящее время составляет всего лишь 283 руб. 25 коп. Вряд ли указанную сумму можно считать достаточной прибавкой к военным пенсиям, способной сколько-нибудь существенно повлиять на жизненный уровень военных пенсионеров.
     Указанными обстоятельствами определяется актуальность совершенствования военно-пенсионного законодательства.     
     

Приложение 1

     Динамика индексации
     размеров окладов денежного довольствия военнослужащих, учитываемых при индексации военных пенсий в 1993-2005 годах
    

Приложение 2

     Динамика индексации
     минимального размера пенсии по старости, учитываемого при определении размеров повышений и увеличений военных пенсий, а также надбавок к пенсиям некоторых категорий военных пенсионеров в период с 1 мая 1990 г. по 1 февраля 1998 г.
    

Приложение 3

     Динамика индексации
     минимального размера пенсии по старости, учитываемого при определении размеров повышений и увеличений военных пенсий, а также надбавок к пенсиям некоторых категорий военных пенсионеров в период с 1 февраля 1998 г. до 1 февраля 2002 г.
    

Приложение 4

     Динамика индексации
     минимального размера пенсии по старости, учитываемого при определении размеров повышений и увеличений военных пенсий, а также надбавок к пенсиям некоторых категорий военных пенсионеров в период с 1 февраля 2002 г. по настоящее время