АВ 2007г. Выпуск 2 Состояние и пути совершенствования системы пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу (службу), и членов их семей
законодательства новой России
О.В.Шикалова, юрист, соискатель Московского пограничного
института ФСБ России
В начале 1993 года был принят и вступил в силу ряд основополагающих актов военного законодательства новой России, важнейшим из которых явился Закон РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей от 12 февраля 1993 г. 4463-1.
За 14 с лишним лет в данный Закон были внесены изменения и дополнения более чем двадцатью федеральными законами. Изменениям и дополнениям подверглись более половины его статей (37 из 65), а некоторые из них - по нескольку раз. Необходимость внесения изменений в указанный Закон РФ вызвана, с одной стороны, потребностью приведения его норм в соответствие с постоянно меняющимися общественными отношениями в стране, а также с вновь принятыми иными законодательными актами в данной сфере, а с другой стороны - выявившимся в ходе правоприменительной деятельности несовершенством ряда норм данного Закона РФ, наличием в нем ряда пробелов и противоречий.
Всю совокупность многочисленных изменений и дополнений, внесенных в Закон РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+ за его 14-летнюю историю, можно подразделить на несколько больших групп.
Рассмотрим их более подробно.
Первая группа связана с изменением круга субъектов, на которых распространяется действие данного Закона РФ.
Необходимость таких изменений продиктована стремлением государства повысить гарантии пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан (например, участников Великой Отечественной войны), а также изменением структуры федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная и правоохранительная служба.
В разные годы в сферу действия Закона РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+ были включены:
а) с 4 декабря 1995 г. - бывшие военнослужащие срочной службы (и их семьи), которые в период Великой Отечественной войны занимали в воинских частях, штабах и учреждениях действующей армии должности, соответствующие должностям, замещаемым офицерами (Федеральный закон от 28 ноября 1995 г. 186-ФЗ);
б) с 27 июля 1998 г. - бывшие сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и их семьи (Федеральный закон от 21 июля 1998 г. 117-ФЗ);
в) с 1 января 2000 г. - отцы военнослужащих, погибших вследствие военной травмы, достигшие 55-летнего возраста (Федеральный закон от 1 июня 1999 г. 110-ФЗ). Ранее право на уменьшение на 5 лет возраста, с которого назначается пенсия по случаю потери кормильца, имели только жены и матери погибших военнослужащих;
г) с 30 июля 2002 г. - бывшие сотрудники Государственной противопожарной службы и их семьи (Федеральный закон от 25 июля 2002 г. 116-ФЗ);
д) с 1 июля 2003 г. - бывшие сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Федеральный закон от 30 июня 2003 г. 86-ФЗ);
е) с 1 января 2007 г. - мужья погибших (умерших) военнослужащих женского пола, достигшие возраста 55 лет, а занятые уходом за детьми погибшего (умершего), не достигшими 8-летнего возраста, - независимо от возраста и независимо от того, работают они или нет, в том числе проходят они военную (правоохранительную) службу или нет (Федеральный закон от 30 декабря 2006 272-ФЗ). Ранее таким правом пользовались только жены погибших (умерших) военнослужащих.
Вторая группа изменений и дополнений связана с расширением категорий военных пенсионеров, имеющих право на получение двух пенсий.
Согласно внесенным в разные годы дополнениям в ст. 7 Закона РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу + право на получение одновременно двух пенсий приобрели:
1) с 1 января 1996 г. - не вступившие в новый брак жены военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, погибших в период Великой Отечественной войны (Федеральный закон от 28 ноября 1995 г. 186-ФЗ). Они имеют право на пенсию по случаю потери кормильца за погибшего мужа независимо от получения ими другой пенсии;
2) с 1 января 2000 г. - родители военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, умерших (погибших) вследствие военной травмы (Федеральный закон от 1 июня 1999 г. 110-ФЗ). Им по достижении возраста 55 и 50 лет (соответственно мужчины и женщины) назначается т.н. гражданская пенсия (по старости, по инвалидности, за выслугу лет, социальная) и военная пенсия по случаю потери кормильца независимо от того, находились ли они на иждивении умерших (погибших). При этом пенсия устанавливается каждому из родителей;
_________________________
Под военной травмой в военно-пенсионном законодательстве понимается ранение, контузия, увечье или заболевание, полученные при исполнении обязанностей военной службы, а также во время пребывания в плену (при условии, если пленение не было добровольным и военнослужащий, находясь в плену, не совершил преступления против Родины). До 1 января 2002 г. указанные пенсии назначались в соответствии с Законом РФ О государственных пенсиях в Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. 340-1, а с 1 января 2002 г. - в соответствии с Федеральным законом О трудовых пенсиях в Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. 173-ФЗ.
3) с 1 января 2001 г. - не вступившие в новый брак жены военнослужащих, погибших в войну с Финляндией и в войну с Японией (Федеральный закон от 6 декабря 2000 г. 141-ФЗ). Они имеют право на пенсию по случаю потери кормильца за погибшего мужа независимо от получения ими другой пенсии;
4) с 1 января 2007 г. - не вступившие в новый брак вдовы военнослужащих, погибших вследствие военной травмы (Федеральный закон от 21 декабря 2006 г. 239-ФЗ). Данной категории вдов погибших военнослужащих наряду с пенсией по случаю потери кормильца может устанавливаться:
- либо трудовая пенсия по старости (по инвалидности) в соответствии с Федеральным законом О трудовых пенсиях в Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. 173-ФЗ;
- либо социальная пенсия в соответствии с Федеральным законом О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации от 15 декабря 2001 г. 166-ФЗ (за исключением социальной пенсии, назначаемой в связи со смертью кормильца);
- либо пенсия за выслугу лет (по инвалидности), предусмотренная Законом РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+ .
Третья группа изменений Закона РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+ связана с уточнением порядка назначения и выплаты пенсий.
К числу поправок данного рода относятся:
а) с 4 декабря 1995 г. вступило в действие правило о приостановлении выплаты назначенных пенсий лицам, уволенным с военной или правоохранительной службы, в случае их повторного поступления на службу (Федеральный закон от 28 ноября 1995 г. 186-ФЗ);
б) с 1 января 2002 г. снято ограничение на выплату пенсий военным пенсионерам, проживающим в домах-интернатах (пансионатах) (Федеральный закон от 10 января 2003 г. 2-ФЗ).
Четвертая группа изменений и дополнений рассматриваемого Закона РФ касается вопросов исчисления размеров пенсий, назначаемых бывшим военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов и их семьям, а также надбавок, повышений и увеличений указанных пенсий:
_________________________
Нами уже ранее обращалось внимание на то обстоятельство, что этимологически каких-либо принципиальных различий между терминами надбавка , повышение , увеличение не имеется, в связи с чем не совсем понятна логика законодателя, употребляющего в рассматриваемом Законе РФ различные термины применительно к одному и тому же, по сути, явлению (см.: Шикалова О.В. Терминологическая точность военного законодательства как фактор его исполнимости (на примере военно-пенсионного законодательства) // Российский военно-правовой сборник. - 2007. 9. - С. 301-305).
1) с 1 января 1996 г. в качестве еще одного основания для пересмотра размеров военных пенсий, а также надбавок, повышений и увеличений этих пенсий закреплено изменение установленного федеральным законом минимального размера пенсии по старости (Федеральный закон от 28 ноября 1995 г. 186-ФЗ). До указанной даты применялись только два основания пересмотра пенсий: а) повышение стоимости жизни и оплаты труда; б) повышение денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов;
2) с 1 января 1996 г. военные пенсионеры, прослужившие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях соответственно не менее 15 и 20 календарных лет, приобрели право на сохранение за ними размера пенсии, исчисленной с учетом соответствующего районного коэффициента, при выезде из этих районов и местностей на новое постоянное место жительства (Федеральный закон от 28 ноября 1995 г. 186-ФЗ);
3) с 1 июля 1996 г. отменено ограничение, согласно которому при исчислении размеров военных пенсий полностью учитывалась только сумма денежного довольствия, не превышающая 10-кратного минимального размера оплаты труда, а остальная его часть учитывалась в размере 50 процентов (Федеральный закон от 28 ноября 1995 г. 186-ФЗ);
4) с 1 января 2002 г. установлена фиксированная величина минимального размера пенсии по старости (185 руб. 32 коп.), учитываемая при определении размеров надбавок, повышений и увеличений военных пенсий (Федеральный закон от 12 июня 2002 г. 68-ФЗ). При этом установлено, что указанная величина подлежит индексации в порядке, предусмотренном для трудовых пенсий Федеральным законом О трудовых пенсиях в Российской Федерации ;
_________________________
Более подробно о проблеме индексации военных пенсий см.: Корякин В.М., Шикалова О.В. Некоторые вопросы правового регулирования индексации военных пенсий // Право в Вооруженных Силах. - 2007. 1.
5) с 1 января 2003 г. военные пенсионеры, прослужившие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях соответственно не менее 15 и 20 календарных лет, проживающие в местностях, где к заработной плате рабочих и служащих районный коэффициент не установлен или установлен в меньшем размере, чем по последнему месту службы этих лиц в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, приобрели право на исчисление пенсий с применением районного коэффициента, установленного к заработной плате рабочих и служащих непроизводственных отраслей, по последнему месту службы указанных лиц в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях независимо от времени обращения за назначением пенсии. При этом предельный размер районного коэффициента, с учетом которого исчисляются указанные пенсии, составляет 1,5 (Федеральный закон от 10 января 2002 г. 3-ФЗ).
Пятая группа изменений и дополнений направлена на установление надбавок, повышений и увеличений военных пенсий.
Основными из них являются:
а) с 1 января 1996 г. увеличен до 100 процентов минимального размера пенсии по старости, указанного в ч. 1 ст. 46 рассматриваемого Закона РФ, размер надбавки к пенсии за выслугу лет пенсионерам, являющимся инвалидами I группы либо достигшим 80-летнего возраста (Федеральный закон от 28 ноября 1995 г. 186-ФЗ). Ранее размер данной надбавки составлял две трети минимального размера пенсии по старости;
_________________________
С 1 апреля 2006 г. минимальный размер пенсии по старости, учитываемый при исчислении надбавок, повышений и увеличений военных пенсий, составляет с учетом индексации 283 руб. 25 коп.
б) с 1 января 1996 г. установлены надбавки к пенсиям за выслугу лет и по инвалидности следующим категориям военных пенсионеров (Федеральный закон от 28 ноября 1995 г. 186-ФЗ):
- пенсионерам - участникам Великой Отечественной войны, указанным в подп. а - ж п. 1 ч. 2 ст. 2 Федерального закона О ветеранах , - в размере 100 процентов минимального размера пенсии по старости;
- пенсионерам - участникам Великой Отечественной войны, достигшим 80-летнего возраста или являющимся инвалидами I и II групп, - в размере 200 процентов минимального размера пенсии по старости.
Ранее надбавка к пенсии по инвалидности устанавливалась только военным пенсионерам, признанным инвалидами I группы либо достигшим 80-летнего возраста или нуждающимся в постоянном постороннем уходе (помощи, надзоре) в соответствии с заключением лечебного учреждения, а также неработающим инвалидам I и II групп, имеющим на своем иждивении нетрудоспособных членов семьи;
в) с 1 января 1996 г. установлена надбавка (в размере 100 процентов минимального размера пенсии по старости) к пенсии по случаю потери кормильца, назначаемой детям-инвалидам и инвалидам с детства I и II групп, потерявшим обоих родителей, либо указанным детям умершей одинокой матери (Федеральный закон от 28 ноября 1995 г. 186-ФЗ). Ранее надбавка к пенсии по случаю потери кормильца устанавливалась только членам семьи, являющимся инвалидами I группы или достигшим 80-летнего возраста, а также другим членам семьи, которые по состоянию здоровья в соответствии с заключением лечебного учреждения нуждаются в постоянном постороннем уходе (помощи, надзоре);
г) с 1 января 2001 г. установлено повышение пенсий военным пенсионерам из числа чемпионов Олимпийских игр в размере 50 процентов размера пенсии, но не менее чем на 100 процентов минимального размера пенсии по старости (Федеральный закон от 29 мая 2002 г. 60-ФЗ);
д) с 1 января 2002 г. установлено повышение пенсий за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и лицам, награжденным орденом Славы трех степеней, на 100 процентов размера пенсии, но не менее чем на 200 процентов установленного минимального размера пенсии по старости (Федеральный закон от 17 апреля 2001 г. 47-ФЗ). В ранее действовавшей редакции для перечисленных категорий военных пенсионеров повышение пенсии устанавливалось в размере 50 процентов, но не менее чем 100 процентов минимального размера пенсии по старости.
Проведенный в настоящей статье ретроспективный анализ основного законодательного акта в сфере пенсионного обеспечения бывших военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов - Закона РФ О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу+ - позволяет сделать вывод, что избранный законодателем путь его совершенствования посредством перманентного внесения в него изменений и дополнений к настоящему времени практически полностью себя исчерпал. За 14 с лишним лет, образно выражаясь, ткань указанного Закона РФ стала латанной-перелатанной, от его первоначальной редакции, принятой 12 февраля 1993 г., практически не осталось живого места. Все это создает существенные трудности как для правоприменителей (главным образом, работников военных комиссариатов), так и для самих военных пенсионеров, поскольку в условиях постоянного изменения законодательных норм у неискушенного в юриспруденции гражданина никогда нет полной уверенности в том, последняя ли редакция данного Закона РФ имеется в его распоряжении на конкретный момент времени.
В связи с изложенным представляется вполне обоснованной и правомерной постановка вопроса о разработке проекта нового федерального закона О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную и правоохранительную службу . Данный законопроект должен вобрать в себя все то положительное, что достигнуто в сфере правового регулирования пенсионного обеспечения указанных категорий граждан, исключить устаревшие и нежизненные нормы, учесть обширную судебную практику в данной сфере как Конституционного Суда РФ, так и судов общей юрисдикции.