АВ 2007г. Выпуск 1 Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка
о регулировании вопросов участия граждан в охране правопорядка
Начиная с 1991 года Правительством России, Президентом и законодательными органами Российской Федерации делались неоднократные попытки активизировать участие граждан в обеспечении правопорядка. Так, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991г. 2051-1 намечено было разработать проект закона РСФСР "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка". В 1992 г. Распоряжением Президента РФ от 15 ноября 1993 г. 734-рп указанный законопроект был даже назван в числе приоритетных.
Проект закона был разработан в 1996 году депутатами Государственной Думы ФС РФ М.С.Гуцериевым, С.А.Карапетяном, С.Б.Поповым, В.Д.Рожковым, Р.В.Чистоходовой, который 17 декабря 1997 года был принят в первом чтении, а 13 января 1997 года и во втором чтении. Указанный законопроект был принят в окончательной редакции 27 января 1999 года и одобрен Советом Федерации Федерального Собрания 18 февраля того же года. Закон был отклонен Президентом России (письмо от 4 марта 1999 г. Пр-300), который направил в Государственную Думу свой проект. Он не был воспринят депутатами и снят Государственной Думой с рассмотрения вместе со всеми другими ранее разработанными проектами.
Основания для отклонения - отдельные положения Федерального закона не соответствовали нормам Конституции Российской Федерации, противоречили ряду федеральных законов, что создавало реальную возможность нарушения прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации.
Следующая попытка законодательно урегулировать данную сферу правоотношений была предпринята в 2002 году. Субъектом законодательной инициативы выступило Законодательное собрание Краснодарского края.
Законопроект "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка" 15 ноября 2002 года был в установленном порядке внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и 22 ноября рассмотрен на заседание Совета Государственной Думы. Законопроект не был поддержан Правительством Российской Федерации (официальный отзыв от 26 февраля 2003 г. 71п-П4), так как в законопроекте не раскрыты в полной мере вопросы участия граждан в охране общественного порядка. Было необходимо регламентировать положения о руководстве и подчиненности общественных органов охраны правопорядка, социальной защищенности граждан, участвующих в охране общественного порядка, финансировании такой деятельности, а также возможности применения физической силы и специальных средств. В законопроекте отсутствовали положения, определяющие порядок взаимодействия граждан, привлекаемых к участию в охране общественного порядка, с сотрудниками милиции. При проработке в аппарате Правительства Российской Федерации возникла необходимость конкретизировать условия привлечения граждан к участию в охране общественного порядка на основе соглашения (договора) и основания его расторжения.
С целью доработки законопроекта в сентябре 2004 года при депутате Государственной Думы Г.В.Гудкове создана рабочая группа в целях доработки законопроекта и внесения нового текста в Государственную Думу. Заседания рабочей группы проходили до 21 октября 2004 года, а 25 октября доработанный текст законопроекта направлен в Правовое управление Аппарата Государственной Думы в целях получения заключения.
В заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы (3 ноября 2004 г. вн 22-1/3591) говорилось, что законопроект не имеет самостоятельного предмета правового регулирования и вторгается в сферы действия различных отраслей права; многие вопросы, затрагиваемые рассматриваемым законопроектом, уже урегулированы законодательными актами Российской Федерации.
30 ноября 2004 года на заседании Комитета Государственной Думы по безопасности принято решение о включении законопроекта в перечень проектов правовых актов, предлагаемых к рассмотрению Государственной Думой в период весенней сессии 2005 года.
В Комитете Государственной Думы по безопасности 8 сентября 2005 года был рассмотрен проект Федерального закона 248699-3 "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка", внесенный Законодательным Собранием Краснодарского края, и было принято решение рекомендует Государственной Думе отклонить проект Федерального закона 248699-3 "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка" при рассмотрении его в первом чтении.
В качестве оснований отклонения указывались отрицательное заключение Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации (предложение рассмотреть его после окончательного решения вопросов о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления) и отрицательный отзыв Правительства Российской Федерации.
Данный законопроект в соответствии с постановлением Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации от 16 сентября 2005 г. 2200-IV ГД был отклонен.
Следующая попытка была предпринята 12 апреля 2006 года депутатом Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации Г.В.Гудковым. Подготовленный им законопроект "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" был направлен в Правительство Российской Федерации.
13 ноября 2006 года субъекту законодательной инициативы Правительством Российской Федерации был направлен соответствующий отрицательный официальный отзыв ( 4179п-П4).
Основными положениями правительственного отзыва являлись:
Законопроект носит затратный характер, не представлено финансово-экономическое обоснование, не урегулированы вопросы организации деятельности общественных объединений правоохранительной направленности.
Кроме того, статьей 51 Федерального закона "Об общественных объединениях" установлено, что до принятия федеральных законов о государственно-общественных объединениях указанные объединения создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти. Таким образом, содержание статей 6, 7, 8 законопроекта не соответствует положениям статьи 51 указанного Федерального закона.
Наделение членов государственно-общественных объединений обязанностями, предусмотренными пунктом 5 части 1 статьи 10 законопроекта, предполагает не только участие граждан в обеспечении правопорядка или их содействие правоохранительным органам, но и выполнение ими обязанностей указанных органов, что не соответствует действующему законодательству.
Обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности, согласно пункту "б" статьи 72 Конституции Российской Федерации, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), закреплены в статье 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон) и не могут быть изменены иначе как путем внесения изменений в пункт 2 указанной статьи Закона. Полномочий по обеспечению правопорядка, защите личности и государства от противоправных посягательств, по созданию и финансовому обеспечению государственно-общественных объединений по обеспечению правопорядка (статьи 7 и 11 законопроекта), а также по финансированию мер социальной защиты и социальной поддержки членов государственно-общественных объединений и внештатных сотрудников правоохранительных органов (статья 12 законопроекта) в статье 263 Закона не содержится.
В соответствии со статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации принятие федеральных законов при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Законом к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, является основанием возникновения расходных обязательств Российской Федерации.
2 декабря 2006 года члены Совета Безопасности Российской Федерации на оперативном совещании рассмотрели вопрос "О совершенствовании системы социальной профилактики преступлений и иных правонарушений". На основе решения Совета Безопасности Российской Федерации (15 декабря 2006 г. Пр-2174) Правительство Российской Федерации поручило (12 января 2007 г. МФ-П4-87) МВД России совместно с Минобороны России, Минюстом России, ФСБ России, ФСКН России, Минфином России до 1 марта 2007 года внести согласованные предложения по нормативно-правовому регулированию вопросов материального стимулирования граждан, оказывающих содействие правоохранительным органам в выявлении и пресечении преступлений и иных правонарушений.
Представляется, что данные вопросы могут быть урегулированы в рамках проекта федерального закона "Об участи граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка".
Одновременно с вышеизложенным интенсивная работа по привлечению общественных объединений правоохранительной направленности, граждан к обеспечению правопорядка ведется в субъектах Российской Федерации.
Анализ нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации в части участия граждан в обеспечении охраны правопорядка и общественной безопасности показал, что за последние годы более чем в 50 субъектах Российской Федерации приняты соответствующие нормативные правовые акты.
При привлечении общественности к охране правопорядка особое внимание уделяется формированию народных и казачьих дружин, оперативных отрядов, студенческих отрядов по охране правопорядка, круглосуточных постов и групп патрулирования в местах массового пребывания граждан, общественных пунктов охраны порядка, советов профилактики правонарушений.
Задачи и функции общественных объединений складываются из характерных особенностей того или иного региона, однако, как показывает анализ, в основном они похожи, и включают в себя:
оказание содействия органам внутренних дел и органам местного самоуправления в их деятельности по охране общественного порядка, обеспечению личной и имущественной безопасности граждан, предупреждению и пресечению правонарушений;
воспитание граждан в духе уважения к закону, создание в обществе атмосферы нетерпимости к антиобщественным проявлениям;
поддержание правопорядка во время проведения культурно-массовых, общественно-политических и спортивных мероприятий;
оказание содействия милиции в выявлении лиц, склонных к совершению правонарушений, проведении с ними индивидуальной предупредительно-профилактической работы, предупреждении безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
участие в поведении мероприятий по охране и защите природных ресурсов и окружающей среды;
оказание помощи правоохранительным органам в выполнении задач по поддержанию правопорядка при стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях;
оказание неотложной медицинской помощи лицам, пострадавшим от несчастных случаев или правонарушений, находящимся в беспомощном состоянии, участие в спасении людей и ряд других функций.
Основными формами взаимодействия органов внутренних дел и общественных объединений правоохранительной направленности являются:
совместный анализ состояния охраны общественного порядка;
планирование совместных мероприятий по профилактике правонарушений;
инструктаж и обучение членов общественных объединений формам и методам работы по охране правопорядка;
обеспечение общественного порядка на административных участках совместно с участковыми уполномоченными милиции;
профилактика правонарушений среди несовершеннолетних совместно с инспекторами подразделений по делам несовершеннолетних;
совместное патрулирование с нарядами патрульно-постовой службой милиции.
Субъектами Российской Федерации приняты законодательные акты об участии граждан в охране общественного порядка, о добровольных народных дружинах, о муниципальных казачьих дружинах, о профилактике правонарушений (в том числе в республиках Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Тыва, Удмуртия, Чувашия, Алтайском крае, Белгородской, Владимирской, Волгоградской, Калужской, Камчатской, Кировской, Костромской, Курской, Орловской, Пензенской, Пермской, Ростовской, Саратовской, Сахалинской, Тюменской областях, Агинско-Бурятском и Ненецком автономных округах, г. Санкт-Петербурге).
Так, например, в Республике Тыва Законодательной Палатой Великого Хурала Республики принят Закон от 11 марта 2003 г. 204-ВХ-1 "Об участии граждан в охране общественного порядка", который определяет формы участия граждан в охране общественного порядка и гарантии их правовой и социальной защиты. В связи с принятием указанного Закона субъекта Российской Федерации Правительством Республики Тыва разработано типовое положение о народных дружинах. Во всех районах республики совместно с главами администраций проведены семинары-совещания, оказывается практическая помощь со стороны МВД Республики, разработаны в внедрены методические рекомендации по применению вышеуказанного Закона.
Кроме того, принимаются постановления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации "Об активизации деятельности муниципальных казачьих дружин по охране общественного порядка", "Об участии населения в охране общественного порядка", "Об утверждении положения о добровольны народных дружинах", "О мерах по усилению охраны общественного порядка". Такие постановления были приняты, например, в республиках Марий Эл и Мордовия, Красноярском крае, Астраханской, Волгоградской, Тамбовской, Челябинской областях, городах Санкт-Петербурге и Москве.
Так, в Волгоградской области Главой Администрации вынесено постановление от 16 декабря 2002 г. 253 "Об активизации деятельности муниципальных казачьих дружин по охране общественного порядка". В настоящее время добровольные народные казачьи дружины сформированы в 33 районах г. Волгограда и области.
Принимаются положения "О добровольных народных дружинах", "Об окружных штабах добровольных народных дружин", "О муниципальных казачьих дружинах по охране общественного порядка", "О деятельности молодежных студенческих отрядов". Такие постановления изданы в Республике Мордовия, Краснодарском крае, Астраханской, Белгородской, Ивановской, Иркутской, Псковской, Тамбовской областях, Агинско-Бурятском автономном округе.
В субъектах Российской Федерации создаются различные общественные формирования, которые участвуют в охране общественного порядка. В Кировской, Курганской и Тюменской областях, г. Екатеринбурге, созданы специализированные дружины по линии ГИБДД, студенческие дружины по охране общественного порядка, казачьи дружины; в Архангельской, Костромской, Пензенской областях - Советы общественности, группы поддержки участковых уполномоченных милиции в сельской местности, молодежные отряды, используются внештатные сотрудники милиции; в Белгородской, Воронежской, Псковской, Томской областях - советы (группы) профилактики правонарушений и другие.
Одновременно сообщаем, что в настоящее время в МВД России завершается работа над проектом федерального закона "Об основах участия населения в обеспечении правопорядка", который будет направлен для согласования в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.