АВ 2003г. Выпуск 18 Военная реформа Российской Армии. Обобщение опыта проведения эксперимента по переходу к комплектованию Вооруженных Сил военнослужащими по контракту.
3. Опыт зарубежных государств в переходе к комплектованию вооруженных сил военнослужащими в добровольном порядке.
Прежде чем перейти к изучению вопросов, решаемых в ходе проведения эксперимента на базе 76 вдд Воздушно-десантных войск, рассмотрим как решалась задача перевода вооруженных сил на комплектование воинских должностей рядового и сержантского состава по добровольному принципу в других государствах, в частности в США.
В настоящее время, рассуждая о трудностях реформирования Российской армии, многие российские политики и военачальники любят ссылаться на американский опыт перехода к комплектованию вооруженных сил добровольцами утверждая, что США на это потребовалось от 10 до 15 лет. На самом деле американцы управились менее, чем за 5 лет. 23 апреля 1969 года президент США Ричард Никсон объявил о своем намерении отказаться от обязательного призыва на военную службу, а в декабре 1974 года последний призывник покинул ряды армии. Однако, прежде чем сделать вывод о реализуемости подобных мероприятий в России в столь же короткие сроки, необходимо более подробно ознакомиться с обстоятельствами создания американских Добровольных вооруженных сил, ДВС, как они официально называются с 1974 года.
27 марта 1969 года президент Никсон объявил о создании Консультативной президентской комиссии по добровольным вооруженным силам. При этом он подчеркнул, что дал указание комиссии подготовить исчерпывающий план упразднения призыва и перехода к добровольным вооруженным силам . Таким образом глава государства дал понять, что речь идет не о том, переводить ли армию на добровольную основу, а о том, в какой срок это сделать.
Комиссия состояла из 15 человек. Характерно, что в ней было всего 2 военных, оба отставные, в прошлом главнокомандующие объединенными вооруженными силами НАТО в Европе. Наиболее внушительно была представлена сфера науки и образования 6 человек. Деловое и финансовое сообщество представляли 5 человек. Кроме того в комиссию вошли студент Джорджтаунского университета, автор опубликованной в 1967 году книги Как покончить с призывом , а также исполнительный директор Ассоциации за прогресс цветного населения.
О стремлении, как можно более полно учесть интересы различных слоев американского общества, свидетельствует назначение в состав комиссии не только студента, но а также поборников прав темнокожего населения.
Комиссия не ограничилась обсуждением поставленной перед нею проблемы в узком кругу. При ней был создан внушительный аппарат квалифицированных сотрудников во главе с исполнительным директором, его заместителем, ответственным редактором и 4 директорами по основным направлениям исследований. Были назначены 24 директора отдельных исследовательских проектов, названия которых позволяют судить о широте подхода комиссии к изучению проблемы: Призывная система и конституция , Возможность замены военнослужащих гражданским персоналом , Вербовка офицерского состава , Призывные системы в Европе. , Стоимость ротации военного персонала , Ветераны и общество и другие.
Главным подспорьем в работе комиссии стало специальное распоряжение президента США Министерству обороны и другим исполнительным структурам правительства оказывать комиссии всемерную поддержку и представлять ей всю необходимую информацию в приоритетном порядке, выполняя это распоряжение, Пентагон, в частности, регулярно проводил для членов комиссии и её аппарата специальные доклады по всем интересующим их вопросам.
Следует подчеркнуть несколько особенностей комиссии:
Во-первых, в ней не было ни одного действующего политика или чиновника.
Во-вторых, комиссия работала совершенно независимо от Пентагона.
В-третьих, над проектом реформы системы комплектования армии работали лучшие экономические и финансовые умы США.
Работа исследовательского аппарата комиссии носила открытый характер. Доклады всех 24 директоров исследовательских проектов составившие 3 огромных тома, были опубликованы для широкой публики.
Комиссия провела первое заседание в мае 1969 года, а закончила составление доклада президенту 9 января 1970 года. В нем все члены комиссии единогласно высказались за отмену призыва в пользу добровольного принципа комплектования. По мнению комиссии, дешевая рабочая сила , получаемая посредством принудительного призыва, провоцирует неэффективное использование человеческих ресурсов. Скрытый натуральный налог , который накладывается на призывников в результате того, что в армии они получают меньше денег чем могли бы заработать в гражданской жизни, представляет собой дискриминацию молодых людей и нарушение их прав. Такой же натуральный налог уплачивают и многие контрактники, которые вступают в ряды армии не ради заработка, а для того, чтобы избежать призыва. Комиссия сделала вывод, что с учетом всех этих скрытых издержек добровольная армия будет стоить обществу дешевле, чем призывная.
Предложенный комиссией рецепт перехода к добровольной армии был предельно прост. Всякий перспективный кандидат для службы в армии, как рядовой, так и офицер, представляет собой экономического человека , который руководствуется прежде всего соображениями собственной выгоды и вполне способен на разумные поступки для достижения этой выгоды, в условиях рыночного спроса и предложения он без особого труда может определить собственную цену .
При всей авторитетности независимой комиссии решающую роль в переходе к ДВС играла, естественно, позиция военного ведомства в лице Министерства обороны США. Данное министерство создало в апреле 1969 года собственную организацию для изучения проблем, связанных с отказом от призыва, так называемый комитет по проекту Доброволец . Так как этот комитет сыграл ключевую роль в переводе вооруженных сил на добровольную основу, необходимо более подробно остановиться на его работе.
Задачей комитета было умерить миссионерское рвение Консультативной президентской комиссии и поставить вопрос перехода к ДВС на практическую основу. Необходимость отказа от призыва комитет не оспаривал. В связи с этим он не стал заниматься вопросами экономической, социальной или политической целесообразности отказа от призыва или его сохранения.
План работ комитета включал семь направлений исследований:
улучшение общего имиджа военной службы;
деятельность вербовочных органов;
денежная компенсация военнослужащим;
увеличение дополнительных льгот и улучшение бытовых условий;
укрепление морального духа и чувства удовлетворенности от военной службы;
квалификационные требования, предъявляемые к кандидатам на военную службу;
меры по оптимизации использования личного состава.
После составления плана изучения проблемы Министерство обороны предложило всем видам вооруженных сил представить собственные программы и рекомендации по выполнению проекта Доброволец , используя в качестве отправного пункта разработанный комитетом план.
Первая фаза проекта Доброволец была завершена к июлю 1969 года после того, как виды вооруженных сил представили свои рекомендации.
В качестве примера можно привести доклад сухопутных войск. В докладе делался вывод о реальности перевода сухопутных войск на добровольческую основу, однако высказывались сомнения в его реализуемости без значительного дополнительного финансирования и улучшения условий службы. По мнению авторов проекта, для получения необходимого числа добровольцев недостаточно одной только денежной компенсации, сопоставимой по конкурентоспособности с уровнем оплаты труда в гражданском секторе экономики. Необходима прежде всего высоко мотивированная и профессиональная вербовочная служба. Рекомендовалось увеличить расходы на рекламу в 12 раз (с 3 миллионов до 36 миллионов долларов).Предлагалось предоставлять желающим служить право выбора военной специальности и учебной программы. Особое внимание обращалось на необходимость улучшения условий службы. Если не будут приняты меры по устранению всего того, что раздражает солдата, размеры денежного содержания и другие стимулы дадут незначительные результаты, или вообще окажутся бесполезными. При этом к докладу был приложен список наиболее чувствительных раздражителей солдата .
Для того чтобы изучить и сопоставить предложения, содержавшиеся в программах видов вооруженных сил, была создана специальная группа оценки программ, в которую вошли представители видов вооруженных сил.
Материалы группы оценки легли в основу доклада Комитета по проекту Доброволец , который был представлен министру обороны, а через него президенту Никсону одновременно с докладом президентской комиссии. Доклад был озаглавлен Планы и действия по переходу к Добровольным вооруженным силам . Содержавшиеся в докладе рекомендации по переходу к ДВС, были сгруппированы по степени приоритетности. Важнейшей задачей Комитет посчитал усиление вербовочных служб вооруженных сил.
Соглашаясь с выводами президентской комиссии о необходимости отказа от призыва, доклад пентагоновского комитета во многом разошелся с ее рекомендациями. Предложение об отказе от призыва с 1 июля 1971 года было охарактеризовано как нереальное и даже безответственное. Комитет рекомендовал продление призыва еще на два года, он не согласился с выводом комиссии о том, что простого увеличения денежного содержания будет достаточно для перехода к ДВС. В связи с этим в доклад были включены рекомендации о принятии полномасштабной программы строительства семейного жилья и общежитий для холостяков. Подчеркивалась важность укрепления образовательных учебных программ.
Что касается оценок стоимости перехода к ДВС , содержавшихся в оценках президентской комиссии, то доклад министерства обороны охарактеризовал их как чрезмерно оптимистичные и не принимающие во внимание то негативное отношение к военной службе, которое сложилось в обществе в результате войны во Вьетнаме. Изучив доклады Комиссии и Пентагона, президент в отношении сроков отказа от призыва и порядка перехода к ДВС принял в основном точку зрения Пентагона, о чем объявил в публичном выступлении 23 апреля 1970 года. Данное заявление президента послужило для министерства обороны сигналом приступить к конкретному планированию жизни армии без призыва. Министр обороны 12 октября того же года направил письменные уведомления министрам видов вооруженных сил и начальнику Комитета начальников штабов о том, что целью министерства обороны является достижение нулевого призыва к концу 1973 финансового года. В сущности это было первое четкое указание видам вооруженных сил о переходе от планирования к конкретным действиям по созданию ДВС. Наиболее продуктивно эта работа стала проводиться в сухопутных войсках. Так как бюджет на 1971 год не предусматривал средств на данную программу, министр сухопутных войск своим решением выделил 39,8 миллионов долларов на вербовку, рекламу и улучшение бытовых условий солдат, на наем гражданского персонала для выполнения работ на кухне и по уборке базы. Многие из нововведений не требовали дополнительных затрат и были направлены на изменение имиджа армии. Стал строго соблюдаться восьмичасовой рабочий день. Была также развернута энергичная рекламная компания по радио и телевидению.
В послании Конгрессу 28 января 1971 года президент Никсон объявил, что намерен просить создать в 1972 финансовом году специальный бюджет в размере 1,52 миллиарда долларов, предназначенный специально для создания ДВС. Таким образом, 1972 финансовый год, начавшийся 1 июля 1971 года, стал первым полным годом выполнения программы перехода к ДВС.
( в миллионах долларов)
Увеличение денежного довольствия 908,0
Субсидии на наем жилья 79,0
Специальные денежные выплаты 40,0
Повышение комфортности казарм 68,0
Инициативы видов вооруженных сил 141,0
Привлечение офицерского состава 57,2
Вербовочная работа 110,8
Резервный фонд 116,1
Итого: 1520,1
Контроль за расходованием средств по бюджету на ДВС был возложен на Комитет по проекту Доброволец .
На самом деле расходы на переход к ДВС были значительно выше, так как расходы на строительство семейного жилья для военнослужащих, рекомендованные в докладе Комитета, были слишком велики для того, чтобы включить их в бюджет ДВС. К тому же оно не могло быть закончено ко времени завершения перехода к ДВС. Поэтому министр обороны принял решение финансировать строительство семейного жилья вне рамок бюджета ДВС.
Точно также расходы на вербовку - ( рекрутирование ) контрактников намного превышали ассигнования, выделенные на эти цели в рамках бюджета.
( в миллионах долларов )
Финансовый год Расходы на вербовку В т. ч. на рекламу
1971 162,4 22,5
1972 229,9 40,4
1973 326,0 68,8
1974 386,3 96,1
1975 413 102,1
За время перехода к ДВС аппарат вербовочной службы увеличился почти на четыре тысячи человек. Был принят ряд мер по повышению привлекательности работы вербовщиков. Введена прибавка к зарплате, компенсировались некоторые карманные расходы , такие как плата за парковку, покупка кофе для кандидатов на военную службу и т. д. Помещения бюро были переоборудованы и заново меблированы, а новые открывались, как правило, в престижных районах или торговых центрах.
Вне бюджета ДВС финансировались и другие мероприятия, напрямую связанные с повышением привлекательности военной службы по найму, например статья расходов Высвобождение солдат от неквалифицированного труда . Появление этой статьи стало реакцией на доклад командования сухопутных войск о том, что 45 тысяч солдат ежегодно отвлекаются от своих прямых обязанностей для выполнения различных работ на своих базах, что согласно опросам, 88 процентов кандидатов считают наиболее важным аспектом военной службы интересную и требующую самоотдачи работу и что менее половины из них считают, что сухопутные войска представляют им шанс получить такую работу. В связи с этим бюджет на 1973 год выделил 99,4 миллиона долларов на наем гражданского персонала для работы на кухне, 50 миллионов долларов на замену солдат, занятых на базах работами, не связанными с их военной специальностью, и 7 миллионов долларов на закупку уборочной и другой сберегающей ручной труд техники. Было подсчитано, что эти дополнительные ассигнования позволят высвободить 14 тысяч солдат для выполнения своих прямых обязанностей.
Эти и другие дополнительные расходы затрудняют получение обобщенной оценки того, во сколько обошелся американцам отказ от призыва. Официальный бюджет на ДВС составил в 1973 финансовом году 3,5 миллиарда долларов и в 1974 году - 3,3 миллиарда долларов. С 1975 финансового года в связи с завершением создания Добровольных сил отдельный бюджет на ДВС уже не составлялся и все мероприятия по их дальнейшему развитию финансировались через бюджеты видов вооруженных сил.
Американские эксперты значительно расходятся в оценках того, во сколько обошелся США переход к добровольной армии. Однако эти цифры не могут служить даже приблизительным ориентиром для определения стоимости создания контрактной армии в России, поскольку нынешняя российская армия разительно отличается от американской начала 70-х годов.
Во-первых, в США обязательный призыв в регулярную армию не являлся национальной традицией. Как правило, сразу же после окончания войны американцы возвращались к добровольному принципу комплектования. Так, после Второй мировой войны даже при сохранении более чем двухмиллионной армии США 31 марта 1947 года отменили призыв и вернулись к нему лишь год спустя, 24 июня 1948 года в связи с началом холодной войны .
Во-вторых, даже в условиях призыва основная часть американских вооруженных сил комплектовалась контрактниками. В разгар войны во Вьетнаме, в 1970-1971 годы пополнение американских вооруженных сил осуществлялось более чем на две трети за счет контрактников.
В-третьих, в США переход к ДВС осуществлялся через сокращение призыва с последующей его отменой ( нулевой призыв ), а не через увеличение абсолютного числа контрактников. Более того, ежегодный контингент контрактников, зачисляемых на военную службу, даже сократился по сравнению с 1970-1971 годами.
Весь огромный комплекс мероприятий , проведенный американцами в 70-е годы по созданию полностью добровольной армии, был направлен на то, чтобы сохранить число контрактников хотя бы на прежнем уровне в условиях отказа от призыва. Ведь именно угроза принудительного призыва была основным средством давления на молодежь с тем, чтобы она подписывала контракт с армией.
И даже при наборе этого сокращенного контингента контрактников США в первые несколько лет существования ДВС (1974-1978 годы) столкнулись с такими трудностями, что серьезно рассматривали возможность возврата к призыву.
В-четвертых, важным аргументом в пользу отмены призыва в США было постоянно растущее по демографическим причинам число призывников, которых армия просто не могла поглотить. Немало внимания и средств выделялось также на устранение раздражителей военной службы.
В-пятых, в США была разработана детальная система стимулирования редких, дефицитных или опасных специальностей;
В-шестых, в США одной из важнейших статей расходов при комплектовании армии добровольцами стали затраты на службу вербовки и рекламу. На эти цели выделялось до полмиллиарда долларов в год (в современных ценах это в несколько раз больше ).
В-седьмых, американцы при переходе к ДВС уделяли повышенное внимание улучшению бытовых условий военнослужащих, финансируя по отдельным статьям расходов строительство жилья для семейных военнослужащих и переоборудования казарм в общежития для холостяков. редких, дефицитных или опасных специальностей. По особым расценкам заключались, например, контракты с врачами и дантистами, с тем чтобы их оплата не уступала оплате их коллег в гражданском секторе.
В-восьмых, в США смена системы комплектования армии сопровождалась проведением огромного объема исследований и расчетов по самым различным аспектам проблемы:
отношение к военной службе;
влияние денежной оплаты, бонусов и льгот;
демография предложения людских ресурсов;
давление призыва на принятие решения о подписании контракта;
изучение нулевого призыва в других странах;
влияние уровня заработной платы в гражданском секторе и безработицы;
возможности привлечения на военную службу врачей и юристов;
стоимость содержания личного состава ДВС;
вербовка и реклама;
условия контракта и опционы;
процедуры тестирования;
физические стандарты;
умственные стандарты и отбор кандидатов;
имидж военной службы;
мотивация заключения контракта;
подготовка офицеров резерва.
В-девятых, американская программа перехода к ДВС опиралась на детальное изучение зарубежного опыта комплектования вооруженных сил на добровольной основе.