АВ 2002г. Выпуск 22 Правовые основы антитеррористического взаимодействия
Международные нормативно-правовые акты
В разработке правовых основ борьбы с терроризмом международное сообщество всегда испытывало и в настоящее время испытывает значительные трудности. Достаточно сказать, что до сих пор не выработано единое определение самого понятия терроризма. Каждая страна пользуется своим собственным определением, поэтому при обсуждении многих проблем на международном уровне в Организации Объединенных Наций возникали конфликтные ситуации, которые не позволяли прийти к единому мнению и принять тот или иной документ, регламентирующий борьбу с международным терроризмом.
Тем не менее, в этой сфере имеются и достаточно солидные наработки.
Первые попытки формирования международно-правовой основы взаимодействия антитеррористической направленности предпринимались еще до второй мировой войны. В 1937 году под эгидой Лиги наций были разработаны Конвенция о предупреждении терроризма и наказания за него и Конвенция о создании международного уголовного суда. И хотя оба этих документа в силу так и не вступили, они сыграли определенную роль в становлении международно-правовых принципов и норм борьбы с терроризмом.
Современная система многостороннего сотрудничества в борьбе с терроризмом сложилась в основном за последние четыре десятилетия. На глобальном уровне она функционирует под эгидой ООН и ее спецучреждений, прежде всего ИМО, ИКАО и МАГАТЭ, на основе двенадцати универсальных конвенций и протоколов о борьбе с различными проявлениями терроризма на суше, на море и в воздухе. Именно эти 12 конвенций и протоколов (список конвенций и протоколов с указанием кем разработана и сколько стран-участниц приведен в Приложении) представляют на сегодняшний день единственные международные юридические инструменты, которые международные силы вправе использовать в борьбе с терроризмом. Кроме того, Генеральная Ассамблея приняла Декларацию о Мерах по Ликвидации Международного Терроризма (1994) и Декларацию, дополняющую Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 года (1996).
Международная правовая основа борьбы с терроризмом исходит из ряда общих принципов.
Прежде всего международные юридические документы не содержат, и не должны содержать готовых "рецептов" конкретных тактических действий против террористов. Они должны содержать юридическое обоснование таких действий и определять ситуации, в которых эти действия возможны или даже обязательны.
Что касается практических тактик и технологий по борьбе с терроризмом, то для каждой антитеррористической службы они - могут быть своими собственными, наработанные в течение многих лет практической деятельности и, как правило, не разглашаемые. Хотя общие принципы, скажем, в спецслужбах США, Израиля, Франции, ФРГ и некоторых других стран таковы:
упреждение; блокирование терроризма на начальной стадии и недопущение его становления и развития структур;
недопущение идеологического оправдания террора под знаменами "защиты прав нации", "защиты веры" и т.п.; развенчание терроризма всеми силами СМИ;
передача всего управления антитеррористической деятельностью наиболее надежным спецслужбам при невмешательстве в их работу любых иных органов управления;
использование переговоров с террористами только этими спецслужбами и только для прикрытия подготовки акции по полному уничтожению террористов;
никаких уступок террористам, ни одного безнаказанного терракта, даже если это стоит крови заложников и случайных людей - потому что практика показывает, что любой успех террористов провоцирует дальнейший рост террора и количества жертв;
специальные психологические операции СМИ, подающие подавление терракта как трагическую необходимость и противопоставляющие "черноту" террора чистоте тех, кто с ним борется; восхищение террористами в СМИ и призывы "войти в положение" абсолютно недопустимы, поскольку преступны.
Таким образом, общие принципы антитеррористической борьбы достаточно жестки и они обязательно должны иметь адекватную юридическую поддержку.
Антитеррористические конвенции, о которых речь шла выше, содержат положения, определяющие общие правовые рамки, необходимые для организации действенного международного отпора терроризму. Например, Международная конвенция о борьбе с захватом заложников 1979 года обязывает государств-участников:
а) принять все меры для освобождения заложников, если они находятся на их территории;
б) принять все необходимые меры по предотвращению подготовки к совершению этих преступлений, включая принятие мер для запрещения на их территории незаконной деятельности лиц, групп и организаций, которые поощряют, подстрекают, организуют или участвуют в совершении актов захвата заложников;
в) установить свою уголовную юрисдикцию в отношении преступления, связанного с захватом заложников, если это преступление было совершено:
на его территории или на борту морского судна, зарегистрированного в этом государстве;
любым из его граждан или, если указанное государство считает это целесообразным, апатридами (лицами без гражданства), которые обычно проживают на его территории;
для того чтобы заставить это государство совершить какой-либо акт или воздержаться от его совершения;
в отношении заложника, который является гражданином указанного государства, если это государство считает это целесообразным.
Запрещение актов террористического характера во время вооруженных конфликтов предусматривается нормами международного гуманитарного права, в частности положениями Дополнительных протоколов 1977 года к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949 года.
Хотя нарастание масштабов и изощренности форм террористичесикх актов в начале третьего тысячелетия, отчетливо демонстирируют, что существующая международно-правовая база все еще не совершенна, что многие вопросы все еще ждут своего решения. Но главное сделано - международным сообществом утвержден основополагающий принцип - принцип всеобщего осуждения и признания противоправности терроризма.
Первым документом, провозгласившем этот принцип, стала резолюция 40/61этот от 9 декабря 1985 года, когда Генеральная Ассамблея ООН приняла без голосования. В этой резолюции она "безоговорочно осуждает как преступные все акты, методы и практику терроризма, где бы и кем бы они ни совершались, и в том числе те, которые ставят под угрозу дружественные отношения между государствами и их безопасность".
Это положение затем получило и договорно-правовое закрепление, в частности в преамбуле Римской конвенции 1988 года.
За прошедшее десятилетие принцип противоправности терроризма был развит и конкретизирован в целом ряде документов ООН. Пожалуй, в наиболее концентрированной форме он отражен в Декларации о мерах по ликвидации международного терроризма, принятой 49-й сессией Генеральной Ассамблеи в 1994 году. Чрезвычайно важными, особенно в свете чеченских событий, а также событий развертывающихся в Палестине, представляются положения декларации о том, что "преступные акты, направленные или рассчитанные на создание обстановки террора среди широкой общественности, не могут быть оправданы, какими бы ни были соображения политического, философского, идеологического, расового, этнического, религиозного или любого другого характера, которые могут приводиться в их оправдание".
Декларация обязывает государства воздержаться от организации террористической деятельности, подстрекательства к ней, содействия ее осуществлению и финансированию, то есть от спонсорства терроризма; обеспечивать задержание, судебное преследование или выдачу лиц, совершивших террористические акты; сотрудничать друг с другом в борьбе с терроризмом и т.д. Государствам предлагается также стать участниками всех универсальных международных антитеррористических договоров.
Хотя еще не все из указанных положений стали общепризнанными нормами международного права, их морально-политическая обязательность для государств - членов ООН очевидна.
По всей видимости, перевод этих принципов в конвенционную плоскость - следующий этап в развитии международного антитеррористического сотрудничества.
Из 12 документов, принятых Генеральной Ассамблеей ООН половина посвящена именно проблемам "транспортного" терроризма. Конечно, в то время это был самый больной вопрос, поскольку от "транспортного" (и главным образом "воздушного") терроризма в одинаковой степени страдали почти все страны мира. Но тогда когда создавались эти документы, вряд можно было представить, что воздушный транспорт станет не только объектом, но и смертоносным оружием террора, как это было при совершении террористических актов 11 сентября в Нью-Йорке и Вашингтоне.
Организация Объединенных Наций достаточно активно отреагировала террористические акты 11 сентября. Уже на следующий день Генеральная Ассамблея ООН решительно осудила (резолюция 56/1) ужасные акты терроризма, и призвала к немедленным действиям по усилению международного сотрудничества с целью предотвращения и искоренения актов терроризма.
ООН и ранее принимал решения по противодействию терроризму. Так, в декларации Генеральной Ассамбли ООН 2625 (XXV) (28 октября 1970 года) утвержден принцип, заключающийся, в частности, в том, что каждое государство-член обязано воздерживаться от организации, подстрекательства, оказания помощи или участия в террористических актах в другом государстве или от потворствования организационной деятельности в пределах своей территории, направленной на совершение таких актов.
Совет Безопасности ООН всегда остро реагировал на вылазки представителей международного терроризма. Так, еще в 1999 году (резолюции 1267) Совет потребовал от "Талибана" выдачи Усамы бен Ладена соответствующим властям для предания суду. В том же году (резолюция 1269) Совет безоговорочно осудил все акты терроризма как преступные и ничем не оправдываемые, и призвал государства-члены принять конкретные меры. В 2000 г. (резолюция 1333) Совет потребовал от "Талибана" Афганистана быстрых действий по закрытию всех лагерей подготовки террористов. После событий 11 сентября 2001 года Совет Безопасности призвал все государства действовать совместно для скорого наказания преступников (резолюция 1368), а также принял резолюцию 1373, подтверждающую свое безоговорочное осуждение террористических актов в США.
Так, в резолюции 1373 Совет предлагает ряд конкретных мер противодействию терроризму. Прежде всего указывается на необходимость предотвращать и пресекать финансирование террористических актов; ввести уголовную ответственность за умышленное предоставление или сбор средств; безотлагательно заблокировать средства и другие финансовые активы или экономические ресурсы лиц и организаций как-то замешанных в террористических актах; запретить своим гражданам или любым лицам и организациям на своей территории оказывать любое содействие террористам; А также воздерживаться от предоставления в любой форме поддержки - активной или пассивной - организациям или лицам, замешанным в террористических актах; принять необходимые меры в целях предотвращения совершения террористических актов; отказывать в убежище тем, кто финансирует, планирует, поддерживает или совершает террористические акты, или предоставляет убежище; оказывать друг другу всемерное содействие в связи с уголовными расследованиями или уголовным преследованием, которые имеют отношение к финансированию или поддержке террористических актов; предотвращать передвижение террористов или террористических групп с помощью эффективного пограничного контроля и иного контроля. Подробнее см. в тексте Резолюции, приведенном в Приложении 2.
Новый, весьма важный и обнадеживающий момент в борьбе с терроризмом - выработка параметров конкретных совместных действий в данной сфере стран "большой восьмерки". Эти государства в силу их политического, экономического и иного влияния обладают немалыми возможностями для искоренения террористической угрозы на нашей планете.
На форумах "группы семи" проблематика антитерроризма обсуждается уже ночти два десятилетия, однако лишь встреча в верхах в Галифаксе (июнь 1995 года), в которой участвовала и Россия, приняла решение о налаживании практического многостороннего взаимодействия в борьбе с этим злом в рамках всей группы. По решению галифакского саммита в Оттаве 12 декабря 1995 года состоялось совещание руководителей внешнеполитических и правоохранительных ведомств восьми стран по вопросам терроризма. Принятая на нем итоговая декларация определяет политические обязательства "восьмерки" по приоритетным направлениям их антитеррористического взаимодействия.