АВ 2001г. Выпуск 25 Борьба с коррупцией: состояние и проблемы законодательного обеспечения
МЕЖДУНАРОДНЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ
Казенов Сергей Юрьевич - кандидат экономических наук, заведующий сектором геостратегических проблем ИМЭМО РАН (совместное выступление с Кумачевым Владимиром Николаевичем - вице-президентом Института национальной безопасности и стратегических исследований)
Коррупцию в России не удастся "замочить" одним ударом. Но вот создать условия для постепенного избавления от нее, превращение из всеобщего явления, привычного и вполне извиняемого обществом, и сложившейся непростой ситуации, в позорную болезнь, которой не стесняются лишь изгои, отбросы общества в рамках реального временного отрезка, это вполне возможно. Только не надо строить иллюзий относительно того, что эта болезнь сугубо переходного периода. Думать, что восстановится жизнь и войдет в цивилизованные и относительно сытые рамки и болезнь отомрет сама собой и потому сегодня с ней не надо слишком усердно бороться - есть дела поважнее. Это серьезное заблуждение. Если подобная позиция возобладает во властных структурах и правоохранительных органах, то значительная часть ожидаемых сегодня позитивных реформ уже заранее будет серьезно девальвирована и искажена.
Либералы предлагают свой метод борьбы с коррупцией: уберите главное зло - чиновника, тогда коррупция перестанет существовать. Так вот, даже в замкнутом гражданском обществе чиновник играет очень важную роль, как посредник, между различными стратами общества: обществом и государством, обществом и бизнесом. Впрочем, из кое-каких сфер у нас чиновника убрали и в условиях создавшихся номенклатурных пустот общества, там вместо них осуществляют разводки по своим понятиям их нежелательные дублеры.
Есть еще один железобетонный аргумент: коррупцию сложно отслеживать, овчинка не стоит выделки. При современных технических средствах спецслужб, при их информационном обеспечении и устанавливаемой электронной сети, это, в определенной степени, отговорка. И вообще, чтобы понять, что идет дождь, не обязательно задирать голову, можно посмотреть и под ноги. Если есть политическая воля у власти и общества, то можно эффективно решать очень многое. Если такой воли нет, то не помогут никакие законы. Прежде всего, мы должны ответить на несколько вопросов. Действительно ли коррупция - это серьезный тормоз реформ? Или рутинная для России игра, мало, что решающая для экономики и для формирования современного общества, как и для вхождения России в глобальные структуры? Действительно ли реальны механизмы борьбы с коррупцией в России? Хотят ли это власть, элита, бизнес общества и, наконец, общество в целом? Или они не созрели для всего этого?
Мы исходим из того, что все-таки сегодня ситуация в обществе не достаточно готова для того, чтобы так вот безоговорочно принять новые условия игры. И поэтому нужно какое-то подведение общества к этой проблеме. Во-первых, у нас все решает Президент. И поэтому он должен курировать этот вопрос. Никому ее не передоверия в качестве сопутствующей задачи. При этом не должно быть никакой "кампанейщины", проблема коррупции слишком сложна и важна для того, чтобы быть элементом просто публичной политики, продолжением предвыборной кампании или началом новой кампании. Сегодня все рассуждают, как Президенту поступить со своим рейтингом, как им распорядиться. Так вот, это не худший вариант, как им можно распорядиться, и при этом этот рейтинг не потерять, поскольку в обществе он может найти серьезную поддержку.
В то же время за годы реформ Россия и россияне слишком свыклись, срослись с коррупцией, как с неизбежным злом. Снимать этот нарост с экономики общества и государства, всей системы отношений нужно очень осторожно, дабы избежать дестабилизации ненужных и напрасных потрясений. Так что, кавалерийский наскок, повторяю, здесь не уместен.
Возможно создание необходимой для решения этой задачи определенной структуры с подчинением лично Президенту. Но во главе с принципиальным, независимым руководителем-профессионалом с самыми широкими полномочиями. И, разумеется, будем реалистами, все равно не удастся избежать избирательности в поиске компромата по росзапасам, как это подчас происходит сегодня в отношении оппонентов режима. Однако будем помнить, что такая избирательность уже сейчас дискредитирует, причем очень серьезно, и саму борьбу с коррупцией, и Президента. Но обыватели безошибочно чувствуют, где власть бьет, чтобы другим не было повадно заимствовать и красть, а где это чистая политика, направленная на удержание власти. Кстати, при честной, эффективной и правильной в глазах общественности деятельности по борьбе с коррупцией, многие нынешние оппоненты Кремля должны будут стать его союзниками.
Необходимо проведение данной деятельности в координации с соответствующими службами зарубежных стран Запада, СНГ. Хотя мы отдаем себе отчет, что обвинение России, ее элиты и политиков в коррупции и в прочих грехах зачастую используется в политических целях, в целях дискредитации России, наложения ограничений ее вхождению в мировую экономику, для восстановления ее естественной геополитической зоны тяготения . В любом случае, эти обвинения не прекратятся, даже если мы будем проводить эффективную политику.
Осуществление данной деятельности требует комплексного подхода, так как коррупция в узком или широком понимании является лишь элементом общей криминализации российской экономики, политики, общества в целом, их разложения. Невозможно решать проблему коррупции, тем более сводя ее к коррупции в госвласти разных уровней, без решений попутно, параллельно и других проблем декриминализации России. Тем более что в России и за ее пределами имеются силы, готовые использовать тезис дебюрократизации экономики для нанесения нового удара по государству и попыткам упорядочения проходящих в России процессов в интересах реформы общества, осуществляемых ныне властными структурами.
Очень важный вопрос - это охват деятельности по борьбе с коррупцией по всей горизонтали Российской Федерации, во всех субъектах, предотвращение появления на территории Российской Федерации коррупционных офшоров. Иначе, коррупция, будет пытаться мигрировать от более требовательных регионов к менее требовательным, готовым принять любые грязные деньги, любые правила игры во имя, якобы, интересов региона, его развития. Мы уже имеем сигналы, которые шли из Поволжья, Красноярского края, когда мощная совместная кампания правоохранительных органов и местных властей отпугнула экономику инвестиций и стала выдавливать экономическую деятельность в те регионы, где на чистоту бизнеса и их взаимодействия с чиновниками в то время смотрели сквозь пальцы.
В первую очередь, нужно обратить внимание на непорядки , подпадающих под определение коррупции (по умыслу или, якобы, по недомыслию, все равно), которые происходят в центре. Необходима граница во времени, после проведения, которой за подобные грехи, проштрафившиеся будут нести жестокое и публичное наказание. Причем по мере разгребания грязи, изменения психологии общества будет все более не обратимыми. Наивно думать, что коррупцию в России можно победить, идя на риск создания ситуации всеобщей нестабильности, саботажа со стороны чиновника и не менее заинтересованного в прежнем положении дел бизнес-общества. Последнее вполне успешно, несмотря на постоянные жалобы и всхлипывания, работает в условиях коррумпированного государства "черной" и "серой" экономики. Дальнейшее потакание коррупции приведет к тому, что страна и общество просто разучатся развиваться и работать по-другому. Так, вечно и останется в переходном периоде первоначального накопления с убежденностью, что можно все купить и перекупить под ковром, и вовсе не обязательно эффективно хозяйствовать, проводить активную и инвестиционную, и инновационную политику, и так далее. В этом случае прямая дорога России в третий мир гарантированна.
Нам могут возразить: с коррупцией сейчас работает большая часть мировой экономики. Без этого будет затруднено взаимодействие России с ней. Например, решение вопросов по многим важным для России внешнеторговым сделкам. Мы просто принимаем общепринятые правила игры. Даже самые солидные фирмы, если есть возможность, используют в полной мере дополнительные аргументы в своей экономической политике, во взаимоотношениях с партнерами, конкурентами и властями. Да, это так. Хотя, заметим, все эти процессы, возможно, серьезно отслеживаются общественностью, спецслужбами и в нужное время выплескиваются наружу. Экономика действительно передовых стран или претендующих на то, чтобы войти в их клуб, становится все более прозрачной , в том числе и в целях предотвращения кризисных явлений. По крайней мере, обеспечения готовности к ним. Это, во-первых, делается, чтобы предотвратить потерю экономикой эффективности. Во-вторых, чтобы предупредить дестабилизацию, резкие, в том числе в результате криминальных спекулятивных воздействий, обвальные нарушения сложившегося баланса интересов.
И все же, в свете проблемы коррупции, случайно ли мировую экономику в последнее время так часто лихорадит? Случайно ли возникают ситуации, когда разовые мероприятия финансовых спекулянтов способны взорвать ее вполне здоровые, на первый взгляд, финансовые, экономические, политические структуры. Причем, Россия, находясь в сложном, переходном состоянии, еще более подвержена подобным серьезным и неожиданным заболеваниям. Надо держать коррупцию в узде на приемлемом уровне, не для внешних контролеров, а для собственных реформ, для экономики и общества, это вполне возможно. Пример ряда стран Юго-Восточной Азии об этом говорит. Нам никто не говорит, что в Китае нет коррупции, несмотря на угрозу жестоких, даже жестких наказаний. Однако все понимают, что центральная власть контролирует ситуацию, не дает коррупции выйти из берегов, торпедировать реформы. Пример таких стран, как Сингапур, тоже показателен.
С другой стороны, высокий уровень коррупции, на первый взгляд, не мешал в свое время быстрому экономическому росту таких стран, как Япония и Южная Корея. Однако реально коррупция может множить неоптимальные решения и диспропорции в экономике и политике, искажает видение перспективы, снижает потенциал общества и его отдачу, если из трудов праведных не наживешь палат каменных, и все это знают и видят. Подрывает доверие внешнего мира и инвесторов к данной экономике, делает ее более уязвимой. Поэтому можно с достаточным основанием говорить, что кризис, причем достаточно чувствительный, из которого Южная Корея, и особенно Япония, не могут до сих пор до конца выйти, во многом результат коррупции, пронизавший общество и экономику, и властные структуры. А что касается таких стран, как, например, Индонезия и Филиппины, то для них коррупция является тем фактором, который может стать фатальным не только для экономики, но и для самой государственности.
Вопрос в изменении психологии общества, что очень важно.. Нужна скоординированная политика в СМИ. Поскольку ряд олигархов, медиа-магнатов, прямо или косвенно контролирующих ведущие СМИ, пропагандирует вредную противоправную, контрпродуктивную позицию относительно того, что в России за десятилетия реформ не замазан только тот, кто лежал десятилетие на печи. Во-первых, это не так. А даже, если это было так, то сегодня в России уже другое десятилетие, другой Президент, у реформ - другие задачи. И поскольку на смену ускоренному демонтажу, если не ставятся цели разрушения до основания, в том числе под аплодисменты некоторых друзей России за рубежом, приходит время собирания камней.
Мельникова Елена Николаевна - доктор экономических наук, президент научного фонда "Интеллект и выживание".
Вспомним старое правило: добродетель всегда вознаграждается, а порок приятен сам по себе. Когда мы имеем феномен коррупции, мы имеем порок, который приятен сам по себе. Вот в чем здесь дело. Поэтому, если мы говорим о новом, не новом, а о старом - интеллектуально-технологической цивилизации, - мы должны задать себе вопрос: есть у нас эта цивилизация? Да, мы будем порок любить всегда, и во всем мире любят порок, но его как-то блокируют. Чем блокируют? Естественно, законами, потому что в законах страны сосредоточен высший цивилизационный интеллект этой страны...
Если брать процесс принятия решения, то в процессе принятия решения существует интеллектуальная компонента. Сейчас в мире она занимает процентов 30 от всей стоимости, времени работ по принятию того или иного решения - в космос ли запускается, еще что-то делается. Принятие решения - это процесс. У нас эта голова отрезана и выкинута на помойку. Поэтому всю эту функцию взял на себя чиновничий аппарат. И он правильно говорит: а что вы ко мне пристали, я никакой не враг народа, я взял свое, я сделал за вас то, что должны были сделать ученые, то есть интеллект страны - ученые, дизайнеры, организаторы, и проч. У нас этого нет. В этом феномен современной России. У нас глубокий интеллектуальный кризис. У нас срезана, смыта голова+
В России сейчас болит голова, которой вообще фактически нет. И надо называть вещи своими именами. Голова заменена деньгами, коррупцией, всем, чем угодно...
И что бы мы сейчас ни делали, какие бы законы мы сейчас ни принимали, любые законы сейчас усилят коррупцию, любые. Потому что наши с вами законы ничего не стоят, т.е. под ними не лежит капитал, под ними не лежат деньги. Значит, не лежат специфические интересы, которые позволят преодолеть это явление.
Хочу еще спросить: А кто в стране хочет сильное государство? Кто? Мы с вами? А мы с вами никто, мы ни на что не влияем. Мы пишем буковки на бумажечке. Влияет на страну те, у кого в руках наркотики, оружие, нефть, металл, у которых деньги меряются не тысячами долларов, которых у нас заветная мечта, а миллионами, и даже миллиардами долларов. У кого в руках деньги, у того в руках и власть. Сейчас в стране бороться с коррупцией власти и людям, которые богатые, сильные, сытые и ухоженные - нет никаких сил. Давайте поборемся, давайте посмотрим. Интересно - чистый интеллект с мощной коррупционной властью. И посмотрим кто кого.
Демидов Борис Витальевич - управляющий делами Центра антикоррупционных исследований инициатив Трансперанси интернейшнл Р .
Я представляю здесь международную организацию, которая называется Трансперанси интернейшнл и является на сегодняшний день крупнейшей неправительственной организацией, которая занимается вопросами противодействия коррупции. На сегодняшний день она имеет представительства более чем в ста странах мира, и чуть более года назад отделение появилось и в России. ..
И в качестве одного из примеров, который, может быть, вам известен, это выпуск ежегодного индекса восприятия коррупции, и экземпляры этого индекса восприятия коррупции за 2000 год.
Хочу обратить внимание на некоторые установки, на некоторые принципиальные позиции нашего Центра, равно как международного центра Трансперанси интернейшнл . Мы считаем, что основной целью центра должна быть не борьба с коррупцией, потому что борьба с коррупцией - это то, чем должны заниматься, прежде всего, правоохранительные органы. Основной задачей должно быть противодействие коррупции, или профилактика коррупции. Потому что если мы уступим в своей борьбе с коррупцией, то это будет то, что мы имеем на сегодняшний день, это борьба власти против власти, в которой граждане, т.е. мы с вами практически никакого участия не принимаем.
Мы считаем, что коррупция на сегодняшний день, в том виде, в котором она у нас существует, настолько явление укоренившееся, что какие-то дополнительные силовые методы ничего не дадут. Создавать какие-то дополнительные структуры, которые, как сегодня было предложено, будут отслеживать деятельность тех людей, которые хотят занять ту или иную должность в правительственных структурах, а потом продолжать отслеживать их деятельность и после того, как они станут чиновниками, это путь порочный. Где гарантия того, что эти люди не будут вовлечены в коррупционные деяния, и не потребуется создавать еще один орган, который будет следить за ними? Это, к сожалению, то, что мировой опыт свидетельствует, было сделано и не дало желанного результата.
Нам представляется, что основной движущей силой в процессе противодействия коррупции должно выступить гражданское общество. Гражданское общество на сегодняшний день у нас слабо, деформировано. Где-то оно в том или ином качестве просто отсутствует, но в любом случае пока оно единственное, которое не растеряло еще мандат доверия людей, без которого любая деятельность в этом направлении не принесет желанного результата.
Гражданское общество - это мы все с вами, вместе взятые. Это представители и всех ветвей власти, представители средств массовой информации, частного сектора. Все те, кто выступают не только как люди, получающие взятки или те или иные услуги, но и как жертвы этой самой коррупции. Пока представление о том, что коррупция многими воспринимается как вещь неизбежная, чуть ли не культурная особенность России, или некая смазка, которая позволяет в процессе перехода от одной экономической формации к другой, многие трудности если не ликвидировать, то упростить, будет существовать, ничего изменить не удастся. Коррупция - это понятие не социально-экономическое, это больше, это понятие в известной степени психологическое, коррупция существует в сознании людей, а потом оно уже воплощается в тех или иных действиях. И победить ее полностью, наверное, невозможно. Но поставить под контроль общества вполне реально. А это без деятельности гражданского общества, всех заинтересованных в этом сил невозможно.
Деятельность нашего Центра в этой области разнообразна. И мы считаем, что надо, прежде всего, работать на региональном уровне. Я просто приведу примеры того, что мы делаем или собираемся делать. Мы будем помогать информацией о международном опыте, международной экспертизой Владимирской, Новгородской областным Думам, которые разрабатывают законы о доступе граждан к информации о государственных закупках, где значительная часть денег расходуется непрозрачно.