АВ 2002г. Выпуск 18 О положении граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в государствах-участниках СНГ и странах Балтии, и мерах по их поддержке и защите (часть I)
Выступление Затулина К.Ф., директора Института стран СНГ.
Я хотел бы все же о теме сегодняшних слушаний - о положений-граждан и о соотношении между проблемой граждан России в Ближнем Зарубежье и за рубежом вообще и соотечественников России за рубежом.
Здесь в зале много людей старшего возраста и, может быть, вы помните, в пятидесятые годы был довольно известный, хотя и пропагандистский фильм, где играл, среди многих, будущий Штирлиц, будущий народный артист Тихонов, о советском корабле, который захватили чайканшисты, заключили экипаж в тюрьму и долго там мучили. Там был такой эпизод, эпизод состоял в том, что удалось, через все барьеры и трудности, и препятствия, передать то ли во Французское посольство, то ли в консульство, петицию от членов экипажа, где они требовали возврата в Советский Союз, потому что их выставляли изменниками Родины, которые остались по доброй воле на территории вражеского, по отношению к Советскому Союзу, Тайваньского государства.
Вот там была такая деталь. В конце концов, это письмо сработало и часть экипажа отпустили, а другую часть экипажа не отпустили, потому что при передаче письма размылись во время дождя подписи. И те подписи, которые не были размыты, те получили обратный проезд в Советский Союз, а те, которые оказались размыты, их как бы не признали и в результате эти люди остались в распоряжении Чай-Кан-Ши и его подручных.
Вот по отношению к сегодняшней проблеме можно сказать, что так и происходит. Есть соотечественники России за рубежом, число которых до сих пор является весьма неопределенным, но мы обычно говорим о 20-25 миллионах человек только в Ближнем Зарубежье или в новом Зарубежье и есть граждане России за рубежом, число которых тоже не поддается, на самом деле, исчислению, но принято, особенно в последнее время, называть цифру в миллион с лишним.
Я хотел бы сказать, что, конечно, для нас и для меня, по крайней мере, трудно разделять эти две проблемы, хотя формально они, безусловно, разделяются. У одних людей есть паспорт гражданина Российской Федерации, а у других этого паспорта нет, по той причине, что они не преодолели все те препятствия, все те процедуры, которые мы же сами установили. Плюс ко всему прочему установили обстоятельства, связанные с распадом Советского Союза.
Мне кажется, что принципиально и в отношении граждан, и в отношении соотечественников за рубежом у России есть два пути.
Первый путь - это, как говорилось на заре независимого и самостоятельного Российского государства - Российской Федерации, всех, кто желает, принять в Россию. То есть расписаться, между прочим, в том, что мы не можем повлиять на бывшие союзные республики, а теперь независимые государства, не можем от них добиться изменения их внутреннего курса. И в силу этого главным образом другого выхода не видим, кроме, как создать условия для переезда русских и всех желающих русскоязычных, русско-культурных в Россию. Это - один принципиальный выбор, и есть другой принципиальный выбор - это сделать все возможное для того, чтобы наши соотечественники, в том числе и граждане России, проживая за рубежом, чувствовали себя как дома.
Я, конечно, говорю об идеальном варианте. Наверное, чувствовать себя как дома, находясь не дома, трудно. Но для многих и очень многих, скажем, для семиреченских казаков, которые живут в Киргизии и в Казахстане 150 лет, трудно сказать, что Рязанская область или Курская является Родиной. Для них Родиной является Семиречье, для них и на протяжении долгого времени их предков.
В силу этого другого выбора нет, кроме, как сочетать оба этих направления и при этом, прежде всего, конечно, определяющим должен быть выбор человека: оставаться ему или переезжать в Россию. Но должна быть и государственная политика, которая поощряет в ряде случаев выезд в Россию из определенных государств, потому что на период времени, очевидно, что эти государства ничего хорошего для русских не предложат и русскоязычных. И тех случаев, когда мы должны напрячь все силы и возможности для того, чтобы добиться изменения внутренней политики этих государств с тем, чтобы русские и русскоязычные там оставались. Ибо их отъезд в Россию спровоцирует еще худшие последствия, деградируют как бы отношения наши с этими государствами. Мы разойдемся с ними окончательно, и на перспективу это может оказаться еще более неприятным, обернуться еще более неприятными последствиями.
Мне, например, кажется, что в том, что касается Украины, Казахстана, Белоруссии, Латвии и Эстонии, то, безусловно, в этих государствах нужно делать все от нас зависящее для того, чтобы русские чувствовали себя там как можно более комфортно и нашли свое место в политической, экономической и общественной жизни. Того места, которого они сегодня на самом деле лишены.
Тем не менее, я бы хотел дальше уже от теории перейти к конкретным вопросам, которые сегодня, так или иначе, вновь звучат здесь, на этих слушаниях.
Мы находимся в Государственной Думе, поэтому начну с Государственной Думы и с того, что она могла бы сделать и должна была бы сделать.
Мы уже, как здесь было отмечено, довольно долго говорим о создании, возможности создания отдельного зарубежного округа для граждан России, проживающих за рубежом, по выборам депутата Государственной Думы.
От чего зависит это решение и почему оно до сих пор не принимается?
Первое и главное, как я понимаю, заключается в том, что существует внутри Государственной Думы определенный собственный эгоизм. Каждый депутат по мажоритарному округу, который рассчитывает на переизбрание, всячески возражает против того. чтобы его округ каким-то образом сокращался. А между тем для того, чтобы появилось, появился такой зарубежный округ, нужно просто-напросто от 225 отнять один, как минимум, или два, если это два депутата. И провести перерайонирование и где-то ужать число избирателей и количество округов, в каком-то из субъектов Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации ценят своих депутатов как лоббистов своих регионов, ну, как правило, если нет особых обстоятельств. Конкуренции между губернатором и депутатом, например. И в силу этого, конечно же, вот такое решение до сих пор, оно, это, наверное, главная причина - не состоялось.
Хочу напомнить просто для истории вопроса, что впервые этот вопрос прозвучал в конце 1994 - в начале 1995 года здесь, в Государственной Думе, при принятии избирательного законодательства.
Вот по крайней мере с двумя присутствующими за этим столом депутатами Государственной Думы нынешней, мы тогда были вместе депутатами, и, надеюсь, они помнят, что тогда была очередная паника в Государственной Думе в связи с тем, что, если мы не примем в срок законодательство, то Борис Николаевич Ельцин, отличавшийся непредсказуемым политическим темпераментом, распустит Государственную Думу.
В силу этого всякие поправки, которые от имени комитета по делам СНГ тогда внесены, были по созданию этого избирательного округа, были отброшены. За эту поправку проголосовало около ста депутатов, но требуемого количества не набрали. Почему?
Быстрее, быстрее надо принять законодательство, иначе Думу распустят и выборы будут вновь не по закону, а по указу. Ну, с тех пор прошло, с 1995 года, почти семь лет. И до сих пор такое впечатление, что мы живем в условиях, когда завтра - послезавтра может произойти какой-то кризис. И не дай Бог нам оказаться к этому не готовыми. Мы живем в обстановке постоянной как бы обороны. Но последнее время во взаимоотношениях между Администрацией Президента, Президента и Государственной Думы всё как бы исключает какие-то неожиданности, как мне кажется.
Государственная Дума вполне устраивает Президента, вполне устраивает, вероятно, его Администрацию. И думать о том, что Государственная Дума завтра - послезавтра может быть распущена, да еще за полтора года до очередных выборов, это вряд ли.
Ну, так почему бы сейчас все-таки не провести вот это решение в жизнь?
Я не переоцениваю результатов этого решения, потому что один депутат или даже два депутата среди 450 депутатов - это, конечно, "капля в море". Но и недооценивать этого нельзя. Потому что появится, наконец, человек, который, выходя на трибуну Государственной Думы, первое, с чего он будет начинать, он будет говорить: "От имени моих избирателей, граждан России, проживающих за рубежом, я хотел бы сказать, что этот закон...". А дальше: в зависимости от того, какой закон обсуждается. Эта точка зрения всегда будет звучать. И я только приветствовал бы, если бы основные политические партии, представленные в Государственной Думе: и коммунисты, и партия "ЯБЛОКО", и "Союз Правых Сил", и "Единая Россия", и все другие, которые есть и могут быть. Чтобы они конкурировали среди наших зарубежных соотечественников, в данном случае - граждан России за право представить своего кандидата в депутаты. Пусть они конкурируют. Это было бы замечательно.
К сожалению, этого нет. И, мне кажется, что тут просто какая-то проявляется в нашем законодательном органе уже не первый год очень странная робость принятия решений.
Безусловно, здесь есть еще один фактор и я хотел бы его прямо назвать - это позиция Министерства иностранных дел Российской Федерации. По крайней мере, в те времена, когда мы обсуждали это с представителями министерства, вот, когда эта идея выдвигалась, министерство всегда выступало критиком. И по понятным причинам критиком.
Во-первых, министерству не очень хочется реально организовывать избирательный процесс. Потому что то, что у нас называется избирательным процессом в период проведения парламентских выборов в Государственную Думу или президентских выборов, за рубежом избирательным процессом на самом деле назвать нельзя. Это какая-то лотерея, где немногие люди, живущие в столицах этих государств, имеют возможность проголосовать. А все остальные - основная масса не имеет такой возможности.
Доступ к избирательным участкам и урнам затруднен. Понятно, посольские и консульские работники не хотят дополнительно, вероятно, дополнительной нагрузки и всего остального. Да к тому же появление депутата от зарубежного округа, ну, явно там, где у нас депутаты критикуют сегодня, выдвигаясь и, становясь депутатами в мажоритарных округах, критикуют власти. Критикуют своих губернаторов, своих главных милиционеров, прокуроров и так далее, и так далее.
Кого им, этим зарубежным депутатам по зарубежному округу или этому депутату придется критиковать?
В первую очередь, он, конечно, будет анализировать работу посольств, консульств и так далее. Заинтересованности в том, чтобы появился дополнительный цензор, критик в лице такого депутата, я думаю, ни у какого ведомства, в здравом уме находящегося, например, у Министерства иностранных дел, нет. Но я бы хотел сказать, что это как раз тот случай, когда ведомственные интересы должны быть принесены в жертву общегосударственным.
Я очень рассчитываю все же на патриотизм не только депутатов Государственной Думы, но и сотрудников Министерства иностранных дел, которые должны, наконец, понять, что это абсолютно естественное, принятое в других странах, и необходимое решение по созданию этого избирательного округа. И никакой проблемы с Конституцией Российской Федерации на самом деле в этом вопросе не существует. Более того, конституционные права граждан Российской Федерации, которые не получили такого депутата, который представлял бы их интерес, они постоянно нарушаются.
Вы же знаете, что сегодня граждане России, находящиеся за рубежом, приписаны к различным округам Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области. И доля их в конкретных округах ничтожна мала. И соответственно депутаты, это все зависит от их чести и совести, одни из них склонны обращать внимание на своих зарубежных избирателях и граждан России, а другие об этом никогда и не думают. Это первый вопрос.
Второй вопрос. Я сейчас буквально еще два вопроса очень коротко постараюсь затронуть. Все же вопрос, который мы постоянно обсуждаем, в отношении органа в России, который призван координировать работу с зарубежными россиянами: и с гражданами, и с соотечественниками.
Вот сегодня выступал представитель МИДа, по-моему, затрагивал тему, связанную с комиссией. Что мы на сегодняшний день имеем? В октябре прошлого года большинство здесь присутствующих участвовало в Конгрессе соотечественников, который готовился очень долго, за который мы боролись несколько лет. Мы должны были его провести в 1999 году, потом в 2000, провели в 2001 году.
Все вы помните выступление Президента Российской Федерации и помните, что Президент в своем выступлении сказал: да, мы понимаем, что мы на этом направлении мало работали, теперь мы делаем выводы, и мы видим, что нужен мощный орган, который бы занимался в государстве, в нашем Аппарате нашими соотечественниками, а, значит, и гражданами России тоже, находящимися за рубежом.
И вы помните, какой был шок оттого что ровно через неделю или десять дней после этого вышел Указ Президента о ликвидации того самого министерства, которому были переданы эти функции на тот момент, Министерства по делам национальности, миграции и федеративной политике. С тех пор, мне кажется, явочным порядком уже пришли к выводу, что решение было ошибочно. Министр по делам национальностей появился, им стал бывший депутат Зорин. Министр по делам национальностей, но, правда, без всех других обязанностей и вообще без всякого аппарата. То есть, вообще-то говоря, декоративная фигура - министр и семь человек, которые с ним работают. Это единственное такое министерство в России настолько мощное, где сам министр, можно сказать, служит себе собственным секретарем и машинисткой.
Но во всей этой истории были абсолютно потеряны соотечественники. И только две недели назад, по-моему, вышел Указ Президента, о котором вы, вероятно, знаете о том, что эти функции передаются Министерству иностранных дел. Точнее в Указе и тогда было это сказано, но указ, по которому в нашем государстве передаются штаты, передаются средства, открывается финансирование на создание соответствующих подразделений подписан только две недели назад. Мы потеряли, таким образом, полгода и даже больше, и вернулись в период не во время Конгресса соотечественников, а гораздо раньше, еще до, извините, до какого-то времени, когда вообще существовали какие-то у нас ведомства, ведущие эту тему. И какое же это решение? О передаче этих функций Министерству иностранных дел. Я, безусловно, убежден в том, что Министерство иностранных дел должно выступать идеологом работы с соотечественниками, должно давать свои рекомендации, должно проводить в жизнь через посольства и консульства определенные решения, которые принимаются в отношении соотечественников здесь.
Но я глубоко убежден в том, что решение о том, чтобы эту всю работу возложить исключительно на МИД, является ошибочным. Потому что Министерству иностранных дел поставлена противоречивая задача.
С одной стороны, укреплять наши отношения с государствами СНГ, это приоритетное направление нашей внешней политики, много раз об этом говорилось.
А, с другой стороны, вот новым Указом заниматься нашими соотечественниками. Но это же очевидно, что при сегодняшнем положении вещей, когда накопилось столько проблем, когда вопросы все эти просто вопиют, министерство или должно заниматься одним, или должно заниматься другим.
Если оно активно занимается поддержкой нашей диаспоры, то моментально возникает проблема у министерства во взаимоотношениях с государством, с главами государств-стран СНГ. Они к такому разговору не привыкли вообще. Мы их отучили от такого разговора, мы за все десять лет с лишним ни разу не обсуждали во время, например, саммитов СНГ, я заканчиваю.
Во время саммитов СНГ ни разу не обсуждали положение с правами человека в государствах СНГ, это вообще сразу у нас было исключено, как внутреннее дело. И любая попытка заговорить на эту тему встречалась в штыки.
Поэтому я уверен министр всегда, любой министр и нынешний, и будущий будет стоять перед проблемой: или ему работать с соотечественниками, которых имя миллион, еще точнее 20 миллионов. Но слава их на высоко уровне во время приемов и фуршетов не слышны. Или ему надо налаживать отношения с главами государств, которые, вообще говоря, легко могут на него пожаловаться. Пожаловаться нашему главе государства. Я знавал, между прочим, если не Министра иностранных дел, то, по крайней мере, вице-премьера российского Правительства Большакова, когда я был депутатом, который некоторое время, поскольку он был технократ, а не гуманитарий, принял свои обязанности в качестве руководителя Комиссии по соотечественникам за действительные, реальные и начал там будоражить Узбекистан, Казахстан и так далее. Кончилось все тем, что его сначала повысили, а потом убрали из Правительства. Потому что как бы возможности для Президента Назарбаева или Президента Каримова пожаловаться Президенту Ельцину были гораздо выше, чем возможности вице-премьера Большакова повлиять на эту ситуацию.
Просто его вышибли из Правительства через некоторое время. Поэтому, мне кажется, все же надо, конечно, действовать в тех рамках координат, которые сейчас установлены. Но иметь в виду, что правильнее было бы, конечно, создавать независимое самостоятельное ведомство, как тогда предлагали и Министерство или Госкомитет по делам миграции и соотечественников, и диаспоры, потому что это два сообщающихся сосуда. Вот что нужно было бы делать, на самом деле, для того чтобы эта работа встретила в России действительный размах и масштаб.
Я не говорю сейчас о миграционной политике, я бы просто потратил много времени, потому что ровно таким же образом, как в отношении соотечественников, принята ошибочная решение, об этом просто уже говорили, в отношении миграции, поручив ее Министерству внутренних дел.
Но это же очевидно, за что в любом ведомстве и Правительстве ценят Министра внутренних дел? За раскрываемость преступлений, за то, что особо крупные преступления раскрываются, за то, что у нас безопасность лучшая на улицах наших городов и сел. А, если он забыл про миграцию, ну, в конце концов, ну, пожурим его, где-то ему укажем. Но главную-то проблему, борьбу с преступностью, он выполняет успешно. Значит, для него, как всегда, миграция для Министра внутренних дел будет тридесятое дело.
Ровно точно также для Министра иностранных дел, что является главным отчетным показателем в Правительстве? Отношения со сверхдержавой, с Соединенными Штатами, отношения с основными центрами силы, с Китаем, со странами СНГ и так далее.
Но, а если он при этом не ведет активную работу, связанную с соотечественниками, тут есть провалы и недоработки, ну, это, в конце концов, не главный вопрос. И вот в этом положении не главного вопроса в течение 10 лет находятся и граждане, и соотечественники, и мигранты. Ну, так давайте какие-то выводы из этого, наконец, сделаем.
И последнее, что я хотел сказать, это о судьбе Комиссии по делам соотечественников. Потому что это взаимосвязано, это единственный орган, хоть и не регулярный, который существует. До сего времени, как вы знаете, его возглавлял вице-премьер Христенко, после чего Христенко свои обязанности сдал, но никто эти обязанности не принял. Предполагалось, что Валентина Ивановна Матвиенко будет возглавлять. И, наверное, может быть, это было бы и правильно. Но, вы знаете, это дело настолько болезненное, настолько кляузное, настолько трудное, что никто из вице-премьеров, даю вам руку на отсечение, сегодня не рвется этим заниматься. И Министерство иностранных дел, кстати, совсем не просило, чтобы ему поручали эту тему. Я знаю, что оно долго боролось против того, чтобы его сделали головным. Когда его сделали головным. Министерство иностранных дел предложило, чтобы Комиссию правительственную по делам соотечественников возглавил представитель министерства. То есть или министр или заместитель министра.
Я очень уважаю Министерство иностранных дел и сотрудников министерства. Но вы же понимаете почему. Если министерство против выступало долгое время, чтобы вообще заниматься этой работой, а когда ему ее навязали, говорит: тогда я и буду контролировать себя по этой части. Ни в коем случае. Я никого не хочу подозревать и ни в ком сомневаться, но ни в коем случае нельзя поддержать решение, при котором единственный до сего дня существующей чахлый орган - Комиссия по делам соотечественников - и значит проблема граждан тоже там обсуждается, живущих за рубежом, она бы возглавлялась тем ведомством, которое ведет эту работу.
Надо, во-первых, статус выдержать этой комиссии. Вице-премьер по крайней мере должен ее возглавлять. Я уж не буду говорить о Китае, где там премьер-министр и президент ведут эту работу. Даже на Украине, где Президент Украины является всегда председателем оргкомитета форума украинцев, Всемирного форума украинцев. У нас, может быть, мы не доросли до такого понимания. Но хотя бы это сохранить, а не снижать этот уровень и поручать тем, кто работают, самим себя же и контролировать.