АВ 2008г. Выпуск 7 Анализ рассмотрения Государственной Думой законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Оценка эффективности прохождения законопроектов,
внесенных законодательными (представительными) органами
субъектов Российской Федерации
внесенных законодательными (представительными) органами
субъектов Российской Федерации
Вопрос оценки эффективности прохождения в Государственной Думе законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, очень важен, с учетом того факта, что только 5% законопроектов, внесенных субъектами Российской Федерации, проходят все стадии законодательного процесса и становятся законами. Необходимо проанализировать, какова же судьба оставшихся 95% процентов, на каких стадиях законодательного процесса происходят потери .
Учитывая стадии законодательного процесса в Государственной Думе, можно выделить следующие причины:
1) снятие законопроекта с рассмотрения в связи с отзывом субъекта права законодательной инициативы;
2) возврат субъекту права законодательной инициативы, если:
законопроект не соответствует требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы;
законопроект предусматривает внесение изменений в законодательные акты РСФСР и Российской Федерации или их отдельные положения, срок действия которых истек, или которые утратили силу;
законопроект поступил в Государственную Думу после принятия или одобрения законопроекта в первом чтении по тому же вопросу;
законопроект является альтернативным законопроектам, поступившим ранее в Государственную Думу, по которым Совет Государственной Думы принял решение;
3) отклонение законопроекта при рассмотрении на пленарном заседании Государственной Думы.
Анализируя законопроекты, внесенные в Государственную Думу в четвертого созыва (2004 - 2007 гг.), представим результаты в виде таблицы с распределением по стадиям законодательного процесса: предварительное рассмотрение Советом Государственной Думы, рассмотрение в первом чтении, рассмотрение во втором чтении и опубликование закона (таблица 10).
Из таблицы 10 видно, что 6,3% законодательных инициатив субъектов, внесенных в период деятельности Государственной Думы четвертого созыва, стали законами.
Из оставшихся 93,6% законопроектов:
- 12,7% до настоящего времени находятся на подготовительной стадии в комитетах (решение Совета Государственной Думы - назначить ответственный комитет);
- 28,1% возвращены субъектам права законодательной инициативы по причине отсутствия заключения Правительства Российской Федерации;
- 35,8% дошли до стадии рассмотрения в первом чтении;
- 34,9% отклонены в первом чтении;
органами субъектов Российской Федерации в период деятельности Государственной Думы
четвертого созыва, по стадиям законодательного процесса и типам решения
Таблица 10
(по состоянию на 30.04.2008)
|
|
|
Рассмот- рены ГД четвертого созыва |
Рассмот- рены ГД пятого созыва |
На рассмотре- нии в ГД пятого созыва |
ВСЕГО |
Доля |
|
|
Внесено законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации в период с 2004 по 2007 год |
1484 |
148 |
428 |
2060 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Предварительное рассмотрение Советом Государственной Думы |
Всего |
656 |
18 |
262 |
936 |
45,4% |
|
|
Назначить ответственный комитет |
0 |
0 |
262 |
262 |
12,7% |
|
|
Вернуть авторам законодательной инициативы по причине отсутствия заключения Правительства РФ |
568 |
11 |
|
579 |
28,1% |
|
|
Снять законопроект в связи с отзывом субъекта права законодательной инициативы |
19 |
3 |
0 |
22 |
1% |
|
|
Вернуть законопроект, т. к. он предусматривает внесение изменений в законодательные акты РФ, срок действия которых истек или которые являются утратившими силу |
30 |
3 |
|
33 |
1,6% |
|
|
Вернуть законопроект субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении |
39 |
|
|
39 |
1,9% |
|
Рассмотрение Государственной Думой в первом чтении |
Всего |
640 |
86 |
12 |
738 |
35,8% |
|
|
Принять законопроект в первом чтении |
0 |
0 |
8 |
8 |
0,4% |
|
|
Перенести рассмотрение законопроекта на другое пленарное заседание |
0 |
0 |
4 |
4 |
0,2% |
|
|
Отклонить законопроект |
636 |
82 |
0 |
718 |
34,9% |
|
|
Отклонить законопроект в связи с принятием альтернативного законопроекта |
|
3 |
|
3 |
0,19% |
|
|
Снять законопроект с рассмотрения ГД в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы |
4 |
1 |
|
5 |
0,24% |
|
Рассмотрение в Государственной Думе во втором чтении |
Всего |
5 |
3 |
0 |
8 |
0,38% |
|
|
Отклонить законопроект и снять с дальнейшего рассмотрения в связи с утратой актуальности |
5 |
3 |
0 |
8 |
0,38% |
|
Опубликование закона |
|
119 |
12 |
0 |
131 |
6,3% |
Если принять за 100% законопроекты, внесенные субъектами Российской Федерации в период деятельности Государственной Думы четвертого созыва (2004-2007г.г.), 32,7% из них отпадут на стадии предварительного рассмотрения Советом Государственной Думы, при этом основная причина - отсутствие заключения Правительства Российской Федерации (28,1%).
35,8% законопроектов доходят до стадии рассмотрения в первом чтении, при этом 97% от количества рассматриваемых в первом чтении проектов законов отклоняются.
Для наглядности представим полученные результаты в виде диаграммы, отметив наиболее весомые причины непрохождения законопроекта и конечный результат - опубликование закона.
законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации
В приложении 2 представлена информация по законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации о прохождении законопроектов и законов по стадиям законодательного процесса в Государственной Думе пятого созыва.
Анализ законодательных инициатив, внесенных на рассмотрение Государственной Думой в 2007 году, с разбивкой на 85 субъектов Российской Федерации, показал, что выявленная нами ранее тенденция подтверждается: 20% законопроектов возвращено авторам, 23% отклонено при рассмотрении в первом чтении и 6% принято (одобрено) Государственной Думой.
внесенных законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации в 2007 году
На основе проведенного анализа выявлены основные причины низкой эффективности прохождения законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации - это возвращение законопроекта субъекту права законодательной инициативы по причине отсутствия заключения Правительства Российской Федерации и отклонение законопроекта при рассмотрении в первом чтении на пленарном заседании Государственной Думы по причине несогласия депутатов Государственной Думы с предложенной в законопроекте концепцией.
В этой связи представляется необходимым проанализировать причины отклонения в первом чтении законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, учитывая тот факт, что из числа дошедших до рассмотрения в первом чтении на пленарном заседании Государственной Думы 97% законопроектов в результате голосования отклоняются.
Проанализировав ранее представленное распределение по тематическим блокам законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, мы выяснили, что основная доля приходится на блок Государственное строительство и конституционные права граждан . Поэтому для анализа выбраны законопроекты, внесенные в Государственную Думу в 2007 году, по которым профильным комитетом является Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству.
Цели исследования:
- анализ распределения законопроектов по стадиям рассмотрения;
- анализ соответствия заключения ответственного комитета Государственной Думы и заключения (официального отзыва) Правительства Российской Федерации на законопроект;
- результат рассмотрения законопроекта в первом чтении;
- выявление доли принятых законов от общего количества внесенных на рассмотрение законопроектов;
- причины отклонения.
По результатам проведенной работы можно сказать, что всего в 2007 году внесено 97 законопроектов, по которым профильным комитетом является Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, из них в Государственной Думе четвертого созыва было рассмотрено 32 законопроекта, в пятом созыве рассмотрено 34 законопроекта, и 31 законопроект находится на рассмотрении в настоящее время.
Обобщенные данные исследования представлены в таблице 11.
Государственной Думы в 2007 году законодательными (представительными) органами
субъектов Российской Федерации, на примере Комитета Государственной Думы
по конституционному законодательству и государственному строительству
Таблица 11
|
|
||
|
Решение: |
Кол-во |
Доля |
|
назначить ответственный комитет |
24 |
24,7% |
|
|
||
|
Решение: |
Кол-во |
Доля |
|
перенести рассмотрение законопроекта |
2 |
2% |
|
назначить комитет-соисполнитель |
2 |
2% |
|
внести на рассмотрение Государственной Думы |
1 |
1% |
|
вернуть законопроект субъекту права законодательной инициативы, т. к. законопроект предусматривает внесение изменений в отдельные положения закона, которые утратили силу и действуют в новой редакции |
1 |
1% |
|
|
||
|
Решение: |
Кол-во |
Доля |
|
снять с рассмотрения в связи с отзывом субъекта права законодательной инициативы |
5 |
5,1% |
|
отклонить, в связи с принятием альтернативного |
1 |
1% |
|
отклонить законопроект в первом чтении |
28 |
28,9% |
|
принять в первом чтении |
8 |
8,2% |
|
|
||
|
Решение: |
Кол-во |
Доля |
|
опубликовать |
25 |
25,7% |
|
|
||
|
Всего |
97 |
100% |
Данные таблицы 11 говорят о том, одна четвертая часть законопроектов, из числа рассматриваемых, находится на этапе решения Совета Государственной Думы о назначении ответственного комитета - 24 законопроекта из 97.
На следующем этапе - рассмотрение проекта закона Государственной Думой в первом чтении - наблюдается следующая картина: принято 8 законопроектов (8,2%), отклонено 28 законопроектов (28,8%). В результате опубликовано 25 законов (25,7%) - это достаточно высокий показатель, т. к. общий процент опубликованных законов, проекты которых были внесены субъектами Российской Федерации, составляет 5%. Однако этот факт определяется тем, что по своей специфике Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассматривает в большом объеме законопроекты, касающиеся вопросов процедурного характера: об определении числа мировых судей и количества судебных участков, об упразднении судов, о преобразовании судов.
Также в процессе рассмотрения было выявлено, что из 33-х законопроектов (из них 25 законов опубликовано, 8 законопроектов принято в первом чтении) только два не относятся к вопросам регулирования деятельности и количества судов субъектов Российской Федерации. Один из числа принятых: О внесении изменений в статью 3.5 и 7.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части уточнения содержания понятия мелкое хищение; второй касается вопроса продления или сокращения сроков полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дней голосования на нескольких выборах.
Следовательно, 96% принятых законов тематического блока Государственное строительство и конституционные права граждан , которые были внесены субъектами Российской Федерации, относятся к вопросам упразднения, преобразования, переименования региональных судов, численности мировых судей и т. п., и 4% из числа принятых рассматривают другие вопросы.
Также хочется отметить, что из 33 законов, принятых Государственной Думой на основании законодательных инициатив субъектов, внесенных на рассмотрение в 2007 году, 25 законов относятся к Комитету по конституционному законодательству и государственному строительству и следовательно, 8 законов приходятся на остальные Комитеты Государственной Думы.
Рассмотрим некоторые из них:
Принят один закон, по которому ответственный Комитет по финансовому рынку, в части предоставления достоверной информации о существенных условиях кредитного договора заемщику - физическому лицу, проект которого внесен Законодательным Собранием Краснодарского края, один, по которому ответственный Комитет по безопасности, в части наделения уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации правом посещения без специального разрешения для осуществления контроля учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов. Принят один закон, проект которого внесен в соавторстве с председателем Комитета по природным ресурсам и природопользованию Н.В.Комаровой Законодательным собранием Тверской области - О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (в части упрощения порядка предоставления в пользование лесных участков, а также устранения административных барьеров при приведении в соответствие с Лесным кодексом Российской Федерации договоров аренды участков лесного фонда и договоров безвозмездного срочного пользования участками лесного фонда, заключенных до 1 января 2007 года). Принят один закон, проект которого внесен Московской областной Думой - О внесении изменения в статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части установления гарантий депутату - члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления).