АВ 2005г. Выпуск 3 Проблемы совершенствования аналитического обеспечения законодательного процесса
Исследовательской службы конгресса США:
пределы и возможности адаптации
Информационно-аналитическое обеспечение уже достаточно давно стало неотъемлемой частью процесса принятия решений в институтах государственной власти западных демократий. Стратегический выбор в пользу укоренения в политической системе демократических принципов и строительства демократических институтов, сделанный Россией в конце ХХ века, требует определенных усилий по разработке соответствующей инфраструктуры , создающей условия для того, чтобы идеи демократии находили свое выражение в ежедневной работе государственной машины. Изучение американского опыта информационно-аналитического обеспечения законодательного процесса в конгрессе США предоставляет хорошую возможность выявить позитивный зарубежный опыт, а также определить пределы и возможности его адаптации в российских условиях.
При всех существующих различиях в политических системах США и России в целом и при всей несхожести американского и российского опыта организации информационно-аналитического обеспечения процесса принятия решений в высшем законодательном органе, есть обстоятельства, которые позволяют нам проводить сравнение и говорить о возможности адаптации опыта США в данной сфере. Те проблемы, с которыми сталкиваются в настоящее время наши эксперты, работающие, в частности, в Правовом управлении Государственной Думы, вполне сопоставимы с теми проблемами, которые приходилось преодолевать специалистам Исследовательской службы конгресса (ИСК) на всем протяжении ее существования. Можно также говорить о некоторых универсальных принципах организации информационно-аналитического обеспечения процесса принятия решений, безотносительно содержания конкретных законотворческих задач.
Идея целенаправленно организованной и концептуально оформленной информационной поддержки законодательного процесса появилась в США на рубеже XIX-XX вв. В развитии информационно-аналитической работы в конгрессе можно выделить три этапа, отражающие трансформацию содержания информационно-аналитического обеспечения законодательного процесса: от выполнения ограниченных реферативных функций до поддержания сложной, отвечающей всем современным требованиям универсальной информационно-аналитической системы, а изменение роли соответствующих структур - как путь от реакции к активной интеракции в ходе законодательного процесса.
_________________________
Подробнее об этом и истории Исследовательской службы конгресса см.: Сафронова, О.В. Исследовательская служба Конгресса США: история создания и анализ основных аспектов деятельности / О.В.Сафронова. - Нижний Новгород: Издательство Нижегородского госуниверситета, 2002.
Следует особо отметить, что переломные моменты в развитии информационно-аналитического обеспечения процесса принятия решений соотносятся с периодами реформирования самого конгресса. Более того, усиление информационно-аналитических функций и укрепление соответствующих структур рассматривалось как их неотъемлемая и важная часть, направленная на обеспечение эффективности законотворческой работы конгресса. Особо следует подчеркнуть, что усиление информационно-аналитической составляющей процесса принятия решений в конгрессе неизменно рассматривалось в качестве необходимого условия поддержания баланса сил в системе разделения властей и поддержания независимости конгресса в контексте реализации принципа сдержек и противовесов . Так, например, стремление конгресса создать собственную, независимую от исполнительной власти информационную базу стало одним из важных аргументов законодательного закрепления статуса Законодательной справочной службы (предшественницы ИСК) в Законе о реорганизации легислатуры 1946 г.
Особый интерес представляет работа структур информационно-аналитического обеспечения процесса принятия решений в конгрессе США на современном этапе. Его началом можно, на наш взгляд, считать принятие Закона о реорганизации легислатуры 1970 г., который значительно расширил рамки этой деятельности. Законодательная справочная служба была переименована в Исследовательскую службу конгресса, дабы подчеркнуть новое для того времени аналитическое направление ее деятельности; кардинальным образом изменился облик и полномочия службы. Этот шаг ознаменовал превращение экспертизы в составную часть процесса выработки и принятия политических решений в конгрессе США.
В настоящее время ИСК является центральной частью разветвленной системы информационно-аналитического обеспечения в конгрессе, включающей еще две вспомогательные службы - Главное счетное управление и Бюджетное управление конгресса, - а также сеть комитетских и личных помощников.
_________________________
С 1972 по 1995 гг. существовала еще одна вспомогательная служба - Бюро оценки технологий.
Ключевой характеристикой работы ИСК на современном этапе можно считать ее универсальность, которая может быть определена с различных точек зрения. Во-первых, это относится к сбалансированному совмещению в рамках службы реферативной и аналитической функций; во-вторых, к практически неограниченному предметному спектру предоставляемых информационно-аналитических услуг; в-третьих, к разнообразию форм информационно-аналитического обслуживания конгресса на всех этапах законотворческой деятельности (от аналитических записок, докладов и до проведения семинаров и брифингов). Место и роль ИСК своеобразны: служба более чем любой другой мозговой центр приближена к процессу выработки и принятия решений в конгрессе и, вместе с тем, не стремится к оказанию политического влияния.
Отличительной чертой современного конгресса, с точки зрения его экспертного обеспечения, является то, что он наводнен информацией из различных источников. В этих условиях законодатели нуждаются в том, чтобы необходимая им информация была верифицирована и представлена в удобной для использования в законодательном процессе форме. В этом смысле ИСК играет роль своеобразного информационного менеджера и исследовательского брокера . Находясь на пересечении различных информационных потоков, она аккумулирует огромные массивы данных, обрабатывая их и предоставляя законодателям в виде нескольких четко обозначенных альтернатив для принятия решения, воздерживаясь, однако, от каких бы то ни было политических рекомендаций. По словам одного из сотрудников ИСК, служба действует как сканирующая машина , перемалывая огромный массив аналитических материалов, вырабатываемых за пределами конгресса, и приближая его к законодательному процессу. Эти обстоятельства во многом определяют ответ на вопрос, почему на современном этапе конгресс считает возможным выделять десятки миллионов долларов на деятельность института, большую часть продукции которого можно отнести к категории не оригинальной, а интерпретаторской . Вашингтон наводнен экспертной информацией. ИСК не стремится конкурировать с признанными центрами, поставляющими эту информацию, а занимает свою нишу, придавая этой информации законодательный смысл.
Во многом эта функция согласуется с природой самого конгресса, законодательная деятельность которого призвана быть отзывчивой к тенденциям развития общества. Никакое увеличение штата помощников и вспомогательных служб не сможет абсолютно удовлетворить все информационные и аналитические потребности конгресса. Более того, достижение такой самодостаточности было бы губительным для конгресса.
Говоря о возможностях перенесения опыта информационно-аналитического обеспечения законодательного процесса в конгрессе США, нельзя обойти стороной вопрос об институционных принципах работы ИСК, прослеживаемых абсолютно во всех видах деятельности службы. Некоторые из них (такие, например, как своевременность, непредвзятость, конфиденциальность) вполне очевидны и универсальны, с точки зрения возможностей перенесения этого опыта в среду любого другого законодательного органа. Более неоднозначным, с этой точки зрения, является принцип непартийности , понимаемый в контексте американской политической культуры как отсутствие прямых политических рекомендаций относительно законодательства и стремления повлиять на законодателей с целью склонить их к определенному курсу действий по законопроекту. Исследователям, работающим в ИСК, запрещено в официальных материалах службы высказывать свою точку зрения и персональные предпочтения. В соответствии с американской политической традицией процесс принятия решений в конгрессе рассматривается как принятие на себя риска , и только член конгресса, прошедший через выборы и несущий ответственность перед своими избирателями, имеет право брать на себя риск за принимаемые решения.
Можно задаться вопросом, каким образом ИСК может поддерживать свою непартийность , функционируя в рамках политического института, члены которого придерживаются партийной принадлежности? Ответ следует искать в особенностях системы партий и выборов в США, которая детерминирует положение члена законодательного органа как вполне независимого политика, облеченного властью принимать решения.
В российских условиях именно принцип непартийности может вызвать наибольшие сомнения. И дело не только и не столько в том, что Федеральное Собрание РФ многопартийно, а в том, что различия в подходах представленных в нем партий к актуальным вопросам, стоящим в повестке дня, носят отнюдь не технический , а фундаментальный, ценностный характер. В таких условиях говорить о возможности непартийного выбора оптимальной альтернативы практически невозможно.
При всей очевидности того, что для успешного функционирования высшего законодательного органа страны необходим отвечающий современным требованиям информационно-аналитический институт, концентрирующий ресурсы и обеспечивающий необходимую поддержку законодателям в их деятельности, адекватных форм реализации этой идеи в Федеральном Собрании РФ пока не найдено. Эта задача по-прежнему остается актуальной, тем более в условиях проведения масштабных реформ, затрагивающих все сферы жизни общества и государства.
О.В. Сафронова, к.и.н., доцент кафедры международных
отношений Нижегородского государственного
университета им. Н.И.Лобачевского