АВ 2005г. Выпуск 3 Проблемы совершенствования аналитического обеспечения законодательного процесса
Федерального Собрания Российской Федерации
В июне 2004 года в течение 8 месяцев экспертами Европейского Союза д-ром Отто Каммерером (ФРГ), д-ром Робертом Рамсе (Великобритания), д.ю.н., проф. С.В. Максимовым (Россия) был реализован проект Политическая поддержка процесса подготовки законодательных актов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации .
_________________________
Текст отчета дается в авторской редакции, за исключением отдельных редакционных изменений.
Цели проекта - содействие совершенствованию законодательных процедур, повышению качества законопроектов, принимаемых Государственной Думой, их соответствию потребностям общества, а также политическое консультирование по вопросам улучшения работы аналитической службы Государственной Думы (ГД).
Результаты проекта состоят в разработке рекомендаций по совершенствованию аналитического обеспечения контроля над исполнением законопроектов, а также по информационной подготовке законопроектов.
1. Основные предположения
1. Основные предположения
Ниже приведены основные предположения, на которые было получено положительное заключение от бенефициариев еще по окончанию первого этапа проекта.
В современном демократическом государстве парламенты играют важнейшую роль по обеспечению институционального баланса исполнительной власти и представлению интересов и точек зрения избирателей. Без сильного парламента невозможно реализовать основные принципы успешного управления, такие как контроль, прозрачность, уважение к плюрализму. Эффективный парламент в свою очередь нуждается в квалифицированной интеллектуальной поддержке в обеспечении выполнения своих функций: совершенствование законодательства; контроль над исполнительной властью; выражение мнения избирателей с помощью системы представительной власти.
Взаимодействие парламента и других заинтересованных групп, включая средства массовой информации, является дополнительным компонентом прозрачности, что также стоит учитывать.
Что касается законодательной инициативы, сегодня очень немногие парламенты вносят комплексные законодательные предложения. Обычно правительственное ведомство представляет парламенту законопроекты на обсуждение, доработку и внесение поправок в содержание. На первый взгляд работа Государственной Думы четвертого созыва может рассматриваться также как шаг в реализации этого направления. Тем не менее необходимо помнить, что в сложившейся демократии законотворчество проходит в общих рамках институционального баланса, который основывается на традициях, в соответствии с которыми роль парламента выходит за рамки просто технической функции. То есть, по сути, роль парламента заключается не только в улучшении качества законодательных текстов, но и в осуществлении контроля над политикой, лежащей в основе законопроектов. Для этого парламенту необходимы не только квалифицированные специалисты по составлению законопроектов, но также исследователи, которые могли бы предоставить профессиональное, своевременное консультирование по сущности вопроса для того, чтобы помочь членам парламента выполнять свои обязанности.
Такое консультирование необходимо не только для того, чтобы парламентарии смогли создавать более качественные законодательные тексты, но и для эффективного изучения и мониторинга политики и действий исполнительной власти, т.е. правительства.
Представительная роль парламента - это двусторонний процесс. С одной стороны, парламент должен озвучивать точку зрения как своих избирателей, так и общества в целом, учитывать мнение внешних организованных групп, лоббирующих свои интересы, представляющих гражданское общество, отрасли промышленности, средства массовой информации.
С другой стороны, члены парламента должны уметь правильно оценивать представительство инициатив, которые им предлагаются. Они должны наладить эффективную связь с внешним миром для того, чтобы информировать общество о своей работе в парламенте.
Для того, чтобы аппарат мог осуществлять необходимое интеллектуальное сопровождение парламентской деятельности, его построение и состав должны соответствовать своим основным принципам. Европейский опыт свидетельствует о том, что сотрудники аппарата должны не только иметь соответствующую квалификацию в необходимых областях, но и должны уметь консультировать в той форме, которая удобна парламентариям. И самое главное, они должны быть объективными и независимыми. Весь аппарат должен отвечать принципу независимости. Необходимо четко разграничить независимость органа и консультативную поддержку, исходящую от экспертов политических партий. Эта поддержка отличается по сути, т.к. она идеологически связана с заинтересованностью партий в развитии своей деятельности. В интересах парламента и, в конечном счете, в интересах демократии необходимо существование самостоятельного подразделения, осуществляющего обеспечение деятельности парламента и обладающего интеллектуальной независимостью.
В конце первого этапа проекта совместно с бенефициарием было решено, что основное внимание в будущих рекомендациях должно быть уделено только реорганизации Аналитического управления, а не общей структуре Аппарата Государственной Думы. В противном случае временных и человеческих ресурсов настоящего проекта было бы просто не достаточно.
предоставление поддержки депутатам ГД в оценке устойчивости рассматриваемых законопроектов;
предоставление депутатом важной информации о значении законопроектов и той политики, которая лежит в их основе;
совершенствование навыков депутатов по внесению поправок в законопроекты;
предоставление поддержки депутатам в оценке правомерности предположений, а так же экономических и финансовых последствий принятия законопроектов (прогнозирование последствий принятия законопроектов);
предоставление поддержки депутатом при выполнении ими своих обязательств перед электоратом;
содействие Государственной Думе как демократическому институту власти по контролю над политикой и деятельностью исполнительной власти. Данный контроль должен осуществляться на основе научного анализа и экспертной оценки.
воссоздание аналитической службы ГД;
увеличение возможностей этой службы в области аналитического сопровождения законопроектов и прогнозирования последствий принятия законопроектов;
регулирование лоббирования интересов и его развитие в качестве позитивного инструмента;
анализ Регламента работы Государственной Думы.
В связи с тем, что время работы экспертов в данном проекте было ограничено, все выводы, предложенные ими в данном отчете, могут носить только рекомендательный характер. В 2005 году предусмотрено начало большого проекта, который будет называться Оптимизация аналитического обеспечения законодательного процесса в Государственной Думе . В рамках этого проекта представляется возможным провести подробный анализ данных вопросов на основе результатов настоящего проекта.
Основная проблема аналитической службы после сокращения штата, которое произошло на первом этапе проекта, заключается в том, что оставшегося количества сотрудников абсолютно не достаточно. В данный момент только восемь человек (руководитель, его заместитель и 6 специалистов) занимаются вопросами аналитического обеспечения, то есть эти эксперты консультируют политические фракции и комитеты Государственной Думы по актуальным вопросам, по вопросам права, экономики и политики, предоставляют им информацию, содействуют в рассмотрении законопроектов. Этот отдел не является самостоятельной структурой, а входит в состав Правового управления, то есть аналитическая служба не занимает независимое и влиятельное положение, как, например это происходит в национальных парламентах стран членов Европейского союза.
Эти недостатки становятся еще более очевидными, если сравнить количество сотрудников в аналитических службах России, Великобритании и Германии. Например, около 250 сотрудников библиотеки Палаты общин Британского Парламента (на самом деле это научно-исследовательский отдел) отвечают на аналитические запросы членов парламента. Что касается Германии, то в немецком Бундестаге этой работой занимаются 60 человек из 500 сотрудников научно-исследовательской службы (Wissenschaftlicher Dienst).
Проблема недостаточного количества персонала осложняется еще и тем, что многие сотрудники не имеют возможности пользоваться услугами переводчиков, некоторые из них не говорят на иностранном языке.
Была выявлена еще одна проблема, а именно недостаточно четкое разделение функций между законодательной и исполнительной властью. Разделение власти не всегда соблюдается. К нашему удивлению мы узнали, что Администрация Президента РФ, различные министерства и сотрудники Аппарата Государственной Думы зачастую работают вместе над подготовкой законопроектов. Безусловно, это не способствует ни объективности, ни нейтральности услуг, предоставляемых специалистами аналитической службы.
Что касается потребителей , а именно депутатов и глав думских комитетов, то многие из них отметили недостаточное финансирование доступа к зарубежным базам данных и заключения контрактов с внешними экспертами из национальных научно-исследовательских институтов. Необходимо отметить, что в некоторых парламентах стран членов Европейского Союза эта проблема решена за счет дополнительных выплат или специального доступа к базам данных, что позволяет членам парламента и комитетов получать оценку внешних экспертов.
Отсутствие институциональной независимости аналитической службы можно считать самой острой проблемой. Индивидуальные эксперты не обладают правовым статусом, который мог бы обеспечить личную профессиональную независимость в процессе предоставления аналитических консультаций. Сотрудники могут быть уволены в короткие сроки без предоставления им особых прав или компенсации. Например, в случае сокращения штата, когда количество специалистов в аналитической службе сократилось на 24 человека. Таким образом, в основе данного увольнения лежали, по всей видимости, разные причины, в том числе как профессиональные, так и административные причины. Аналитики не застрахованы от увольнений, не обладают гарантиями интеллектуальной независимости, как их коллеги в европейских парламентах. Эта информация была получена при проведении многочисленных встреч с отдельными сотрудниками комитетов и Аппарата ГД.
Как нам представляется, недостаточно участие институтов гражданского общества в законотворческом процессе Государственной Думы ФС РФ. Это не связано напрямую с предоставлением аналитических услуг, а имеет отношение к влиянию гражданского общества на процесс подготовки законопроектов. Другими словами, ожидания электората не находят своего отражения во влиянии на законодателей и политиков через соответствующие каналы. Это резко отличается от ситуации, сложившейся в странах с более зрелой демократией, в которых участие институтов гражданского общества происходит постоянно и в разных формах.
До сих пор остро стоит проблема недостаточного регулирования лоббирования в Государственной Думе. В настоящее время рассматривается вопрос о составлении кодекса поведения или другого документа, регламентирующего деятельность лоббистов и депутатов Государственной Думы. Важно, чтобы эту инициативу рассматривали не только с точки зрения того негативного влияния лоббистской деятельности, которое необходимо ограничить. Также необходимо принимать во внимание положительные стороны лоббизма и развивать и использовать участие различных групп и экспертов для получения дополнительной информации. Из выступлений специалистов на семинаре стало ясно, что в настоящее время Правительство и Государственная Дума больше обеспокоены проблемой контроля над данным явлением. Такой односторонний подход нам представляется ошибочным, так как парламент может лишиться ценных источников информации, экспертной оценки и рекомендаций.
Участники семинара по вопросам Прогнозирования последствий принятия законопроектов (ПППЗ) высказали мнение о том, что ПППЗ - это инструмент, с помощью которого можно повысить качество законопроектов. Цель ПППЗ - анализ как ожидаемых, так и не планируемых последствий предлагаемых законопроектов. Мы имеем в виду возможные последствия для экономики общества и бюджета страны в целом, соответствие законопроекта существующим законам и обязательствам по международным договорам и др.
В Государственной Думе, в отличие от большинства парламентов стран Восточной Европы, отсутствуют обязательное регулирование данного вопроса. Это не позволяет депутатам выполнять свою функцию по осуществлению мониторинга и контроля правительственной политики с помощью анализа предпосылок предлагаемых законопроектов.
Проблемы в области законодательства в России явились результатом радикальных реформ последних 15 лет. Другие страны, бывшие республики СССР также столкнулись с подобными трудностями. Исторически так сложилось, что Россия не обладает обширным опытом законотворчества и анализа законопроектов, следовательно, имеет смысл обратиться к опыту других стран, таких, как Великобритания, Германия, Франция, Швеция и др. Это приводит к тому, что законопроекты принимаются в аналитическом вакууме. Недостаточное внимание уделяется предпосылкам и возможным последствиям применения на практике такого законодательства.
Тем не менее, политические и административные заинтересованные стороны могут указать на факторы, свидетельствующие о положительных изменениях. Участники многих встреч были заинтересованы в создании независимой аналитической (экспертной) службы. Они продемонстрировали готовность обсудить и понять, каким образом подобная структура сможет усовершенствовать аналитическое обеспечение депутатов. Бенефициарии согласны, что необходима дальнейшая реорганизация. Все уровни Аппарата ГД выразили свою заинтересованность в проведении более подробного изучения структур ГД, которое запланировано на 2005-2008 гг. Ниже приведены результаты работы Аппарата в этой области. Мы попытались оценить возможные последствия предлагаемых мер.
В недавнем времени была разработана концепция так называемого электронного досье. Данный документ позволяет ознакомиться поподробнее с каждым законопроектом и это можно считать важным шагом на пути к единой процедуре подготовки законопроектов. Кроме того, электронное досье может служить основой для анализа предполагаемых последствий законопроектов (прогнозирование последствий принятия законопроектов). Стандартное досье включает в себя следующую информацию:
основные положения законопроекта;
правовые характеристики текста законопроекта, включая описание содержания;
параллели с международным законодательством и взаимосвязь с Конвенцией по правам человека;
анализ экономических, политических и социальных предпосылок закона;
документы, предоставленные депутатам на предварительных слушаниях и т.д.;
научно-исследовательский материал, демонстрирующий потребность в предложенном законопроекте;
информацию о лицах, участвовавших в разработке текста законопроекта и к кому можно обратиться для получения дополнительной информации.
Подобные документы также существуют в парламентах некоторых стран членов Европейского союза, включая Европарламент (в 1990 году был введен специальный документ под названием дорсал ( dorsale - позвоночник )). Цель электронного досье - предоставить законодателям основные инструменты, которые они затем смогут использовать для проведения собственного исследования и как источник информации по определенному законопроекту. Руководители Государственной Думы выразили уверенность в том, что досье еще необходимо доработать и расширить, тем не менее, оно должно объективно рассматриваться как ценное дополнение к той информации, которая уже имеется у депутатов.
Еще одним важным шагом на пути к активному участию гражданского общества в процессе подготовки законопроектов можно считать создание Общественной палаты, закон о которой был подписан Президентом В.Путиным 4 апреля 2005 г. В основе создания Общественной палаты лежит идея предоставления 42 частным лицам, не являющимся государственными служащими некоторым группам, и 84 представителям общероссийских, межрегиональных и региональных общественных организаций возможности участвовать в экспертизе проектов нормативных правовых актов, подлежащих принятию органами законодательной и исполнительной власти (в том числе, Правительством РФ). Данная структура призвана обеспечить непосредственный гражданский контроль за деятельностью Федерального Собрания и Правительства РФ. Тем не менее, вызывает опасения тот факт, что все члены Общественной палаты будут либо прямо назначены Президентом РФ либо выбраны теми, кого назначил Президент РФ. Это значительно снизит степень нейтральности Общественной Палаты и независимость ее от Администрации Президента РФ. Более того, Общественная палата рискует стать параллельным экспертом наряду с существующими общественными экспертными структурами, которые действуют при каждом комитете и комиссии обеих палат Федерального Собрания, а также в органах исполнительной власти.
Мы считаем, что необходимо обеспечить возможность для основных групп гражданского общества номинировать собственных представителей в Общественную палату. Как, например, в случае с Экономическо-социальным комитетом Франции, который дает рекомендации правительству и парламенту по широкому спектру вопросов государственной политики, при этом роль данной структуры ни в коей мере не накладывается на роль избранного законодательного органа. Возможно, Общественная палата смогла бы во многом способствовать развитию гражданского общества, и именно так эта идея представляется ее сторонниками, но для этого необходимы другие методы, перечисленные ниже.
Руководитель отдела по связям с общественностью Государственной Думы ФС РФ также сообщил нам, что с той же целью планируется создание общественных советов , связанных с крупнейшими НПО, работа которых будет направлена на уже принятые законопроекты. В отличие от Общественной палаты, советы будут рассматривать уже готовые тексты законопроектов, внесенных исполнительной властью. В этой связи, мы хотели бы подчеркнуть, что именно НПО должны играть самую главную роль в этих структурах, и они должны иметь возможность выбирать своих собственных представителей. Роль советов должна сводиться к предоставлению рекомендация Государственной Думе. Данные органы не должны конкурировать или заменять парламент.
Об общей открытости парламента внешнему влиянию может свидетельствовать недавнее укрепление связей между Государственной Думой и Европейским центром парламентских исследований и документации, сетью организаций под эгидой Европарламента и Совета Европы, включающих в себя все демократические парламенты и ассамблеи Западной, Центральной и Восточной Европы. Этот процесс подразумевает взаимодействие между руководителями Аппарата Государственной Думы и их коллегами в других Европейских странах по обмену информацией, совместному изучению проблем и сложных задач, стоящих перед демократическими парламентами и их аппаратами. До недавнего времени ГД не принимала активного участия в этой деятельности. Для того чтобы информировать общественность о своей деятельности, Государственная Дума создала Интернет сайт, который был высоко оценен Советом Европы.
Выше представлены те шаги, которые, по словам наших собеседников, свидетельствуют о том, что слова Путина В.В. неизменно следовать по демократическому пути не были пустыми обещаниями. Как мы уже упомянули, хотя многие из этих мер имеют достойные цели, тем не менее, если сравнивать их с европейскими нормами, то они кажутся далеко не удовлетворительными. И более того, многие предложения в той форме, в которой они существуют в данный момент, могут отрицательно сказаться на демократических процессах. Тем не менее уже сам факт, что политическое и административное руководство Государственной Думы готово к обсуждению необходимых реформ и использованию международного опыта в данной области, о чем также свидетельствует та поддержка, которая была оказана нашему проекту со стороны Председателя Государственной Думы, а также основного руководства, говорит о том, что не стоит недооценивать данные процессы, а по возможности необходимо способствовать их развитию.
В основе данных рекомендаций лежит желание помочь бенефициариям в определении тех мер, которые смогут помочь им укрепить парламентскую демократию. Кроме того, отчет может указать на работу, которую будет необходимо провести в рамках более подробного исследования предусмотренного на 2005-2008 гг.
В свете всего вышесказанного мы считаем необходимым дать следующие рекомендации:
С организационной точки зрения, необходимо, чтобы Аналитическая структура не входило в состав Правового Управления, а была постоянным и независимым управлением в рамках Государственной Думы, обеспечивая работу комитетов ГД и отдельных депутатов. Позднее, необходимо создание Аналитического центра, который наравне с вышеперечисленными функциями, являлся бы также источником информации для широкой общественности, особенно для школ и научно-образовательных учреждений.
Роль Аналитического управления / Центра должна сводиться к следующему:
оказание поддержки Государственной Думе как институту власти при осуществлении законодательной деятельности;
содействие Государственной Думе в осуществлении контроля над деятельностью и политикой исполнительной власти, основываясь на научных знаниях, соответствующих данных и экспертной информации;
оказание поддержки отдельным депутатам Государственной Думы в представлении общественного мнения;
(на более поздних этапах) информационный ресурсный центр для предоставления информации широкой общественности.
Что касается первого пункта данного списка, то здесь важную роль сыграли изменения, произошедшие в характере и объеме принимаемых Государственной Думой законов. Если раньше ежегодно принималось до нескольких сотен законов, инициируемых различными лицами и органами, включая отдельных депутатов Государственной Думы, что в свою очередь не позволяло рассмотреть их в достаточной мере и приводило к ухудшению качества действующего законодательства, то теперь ситуация изменилась. Ежегодно рассматривается всего лишь от сорока до пятидесяти законопроектов, большинство из которых исходят от исполнительной власти. Это больше соответствует моделям, принятым в парламентах стран членов Европейского Союза, с одной лишь только разницей, что баланс между исполнительной и законодательной властью в других европейских странах четко соблюдается, тогда как настоящая Государственная Дума не подвергает серьезному сомнению предложения, исходящие от правительства. Это может неблаготворно сказаться на демократии, и мы считаем, что для исправления ситуации необходимы следующие меры. Во-первых, необходимо политическое признание четкого разграничения полномочий, но этот вопрос не входит в компетенцию данного проекта. И, во-вторых, Государственная Дума сможет осуществлять контроль над исполнительной властью в случае, если она будет обладать достаточными ресурсами, например, человеческими ресурсами, сравнимыми с теми, что имеются у правительства. Только тогда ГД сможет делать подробный анализ политики исполнительной власти.
Цель этих изменений для Аналитического управления должна заключаться в том, чтобы данная структура смогла взаимодействовать на равных с аналогичными службами в крупнейших европейских столицах, таких как Берлин, Лондон и Париж. Что касается количества сотрудников, то здесь сложно дать какие-то определенные рекомендации, так как в каждой стране подобные службы организованы и сформированы по-своему. Структуры интеллектуального обеспечения предоставляют целый ряд различных услуг, таких как: услуги архива, библиотеки, хранения и предоставления документов, проведение исследований, предоставление аналитической информации. Штат подобных органов состоит из высококвалифицированных научных работников, компьютерщиков, документалистов, библиотекарей, клерков, секретарей и курьеров. Как, невозможно найти двух одинаковых научно-исследовательских служб, сравнивая парламенты различных стран, так и не существует единой модели. Тем не менее, в качестве рекомендаций мы бы хотели бы предложить, чтобы, в конечном счете, Аналитическое управление Аппарата ГД состоял из 250 сотрудников, 170 из которых были бы высококвалифицированными научными работниками / аналитиками.
Кроме того, необходимо выработать четкую систему функций и приоритетов Аналитического управления. В настоящее время не выработан еще в завершенном виде перечень особых квалификационных требований к данным специалистам: должны ли они в основном рассматривать содержание законопроекта? Какие услуги они должны предоставлять отдельным депутатам? Кому они должны уделять больше времени? И т.д. В особенности, необходимо провести грань между услугами, предоставляемыми отдельным депутатам и органам ГД (таким, как комитеты, председатель ГД). Мы бы хотели настоятельно рекомендовать отдавать предпочтение органам Государственной Думы, то есть комитетам и председателю, особенно при пересмотре законодательных текстов, так как именно в этом и заключается основная роль данного института власти. В первую очередь необходимо отвечать на запросы от Председателя ГД и председателей комитетов, после чего Аналитическое управление должно служить источником информации и документов для отдельных депутатов.
Для обработки запросов отдельных депутатов должна быть разработана отдельная система, отличающая от системы ответа на запросы органов ГД. Данные запросы должны касаться только фактической информации и готовых документов либо очень коротких резюме длинной не более 500 слов. Необходимо разработать универсальную систему получения, регистрации и обработки данных запросов для обеспечения соблюдения временных ограничений (ср. Горячая линия в Бундестаге). Правила, существующие в данный момент, уже устарели и не соблюдаются ни депутатами, ни специалистами отдела. Зачастую материал, необходимый депутатам, находится у различных источников, поэтому было бы удобно, если бы один специалист занимался получением запросов, подбором необходимой информации и/или документов в оговоренные сроки и направлением полученных результатов соответствующему заказчику. В то же время, европейский опыт свидетельствует о том, что сотрудники Аналитического управления должны иметь методы защиты от чрезмерного объема работы по проведению обширных исследований в ответ на запросы отдельных депутатов. В противном случае приоритеты данной службы могут быть нарушены, что приведет к общему снижению качества работы Аналитического управления Государственной Думы. В силу вышесказанного необходимо, чтобы запросы на проведение больших исследований направлялись через комитеты или политические группы, даже если они исходят от отдельных депутатов. Наличие подобного фильтра обеспечит выполнение основной функции Управления, а именно предоставление услуг Государственной Думе как институту власти.
Руководство ГД совместно с ее Председателем должны разработать специальный документ, содержащий функции и обязанности Аналитического управления по отношению как к органам ГД, так и отдельным депутатам. В частности, данный документ должен описывать механизм разрешения споров на предмет того, какие запросы депутатов можно считать более приоритетными. Мы считаем, что арбитром в подобных спорах должен служить председатель комитета. Выбор комитета зависит от темы запросов.
Для наиболее эффективного получения информации и документов из Интернета необходимо организовать компьютерные курсы для депутатов и их помощников. Как показал опыт в парламентах некоторых стран членов Европейского Союза, например, в Германии и Великобритании, организация подобных курсов оправдывает затраты, так это позволяет депутатам и их помощникам самим пользоваться компьютером и Интернетом для получения информации и/или документов с помощью поисковых систем, вместо того, чтобы обращаться с подобной просьбой к специалистам управления. Депутаты получают навыки и знания, позволяющие им самостоятельно заниматься поиском информации в различных источниках. Эта мера позволит также уменьшить объем работы Аналитического управления (центра).
В отношении Законодательной программы, необходимо чтобы политическое руководство ГД и руководство Аналитического управления приходило к договоренности по поводу приоритетов (пересмотр которых должен осуществляться ежеквартально) и тем для исследований и анализа. Это осуществимо в связи с уже произошедшими изменениями в количестве рассматриваемых Думой законопроектов. Например, если в год рассматривается до пятидесяти законопроектов, председатели комитетов могли бы воспользоваться опытом своих коллег в Европейской парламенте и сформировать координационный комитет, который занимался бы ни только ежегодным планированием и мониторингом законодательной программы с ежемесячным контролем, но также вносил бы предложения о необходимой исследовательской работе, сопровождающей рассмотрение законопроектов. В результате ежегодно бы разрабатывалась программа проведения основных исследований.
Регламент Государственной Думы, определяющий порядок ее деятельности, был принят 22 января 1998 г. и с тех пор неоднократно изменялся ( последние изменения внесены 30 марта 2005 г.). Несмотря на то, что в последние годы в него было внесено немало изменений, существенно улучшивших работу нижней палаты российского парламенты многие вопросы, относящееся к его предмету, остаются неурегулированными по сей день.
- принять Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ (который в настоящее время имеет форму постановления Государственной Думы) как федеральный закон. Это позволит решить ряд проблем обязательности положений данного нормативного правового акта для всех органов власти и их учреждений, общественных, коммерческих и международных организаций, а также для частных лиц. Данное предложение целесообразно распространить также на Регламенты Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Правительства РФ.
Целесообразно также принять в форме федерального закона Регламент Администрации Президента РФ, который в настоящее время отсутствует и лишь отчасти компенсируется Положением об Администрации Президента РФ (утверждено Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. 490, изменено Указом Президента РФ от 7 июня 2004 г. 726);
- определить в Регламенте Государственной Думы требования по предупреждению и устранению конфликта интересов субъектов законодательной инициативы;
- дополнить статью 105 Регламента Государственной Думы положениями об обязательности указания во вносимом в Государственную Думу законопроекте сведений об авторе-разработчике (разработчиках) законопроекта (если он не совпадает с субъектом законодательной инициативы) и источниках финансирования разработки законопроекта
- закрепить в Регламенте Государственной Думы статус существующих при комитетах и комиссиях Государственной Думы общественных экспертных советов, выполняющих значительный объем аналитической, информационной и консультационной работы, а также работы по подготовке и доработке проектов федеральных законов, подлежащих внесению в Государственную Думу;
- предусмотреть в Регламенте Государственной Думы положения о договорном возмездном характере экспертных, аналитических, информационных и консультационных услуг, оказываемых Государственной Думе и ее депутатам негосударственными организациями и специалистами, не являющимися сотрудниками аппарата Госудасртвенной Думы;
- закрепить в ст.82 Регламента Государственной Думы положение о том, что информационное, экспертное и иное обеспечение Государственной Думы осуществляется не только государственными организациями, обеспечивающими деятельность обеих палат Федерального Собрания, но и негосударственными организациями на конкурсных условиях;
- установить в Регламенте Государственной Думы порядок проведения международной экспертизы законопроектов и статус международных экспертов, привлекаемых для этой цели.
в отношении человеческих ресурсов:
Необходимо значительно увеличить количество сотрудников в аналитическом подразделении. На первых этапах необходимо предусмотреть, чтобы в службе имелось, по крайней мере, по три высококвалифицированных специалиста на каждый из 28 парламентских комитетов.
В связи с тем, что комитеты являются основными участниками важнейшего для Государственной Думы процесса пересмотра законодательства, имело бы смысл взять структуру комитетов за основу для формирования аппарата. В парламентах основных стран членов Евросоюза к каждому комитету прикрепляется как минимум по три исследователя. Так как необходимо безотлагательно укрепить аналитическое подразделение, легче всего было сделать это за счет подразделений Аппарата Государственной Думы. Подробное изучение организации Аппарата Государственной Думы выходит за рамки проекта, тем не менее, опыт других парламентов свидетельствует о том, что в настоящее время штат аналитической службы должен составлять не менее 100 сотрудников. Аналитическому управлению необходимо специалисты с профессиональным опытом, знаниями и навыками в области подготовки законопроектов.
Следующие пять лет должны быть отведены для набора остальной части высококвалифицированных специалистов. Это могут быть сотрудники как из самого аппарата ГД, так и новые эксперты извне.
Необходимо учитывать следующие факторы во время этого переходного периода.
1. Обеспечить наличие специалистов различного профиля. Аналитическое управление должно включать в себя юристов, экономистов, экспертов в естественных науках, политологов, экологов, финансистов. Именно этим принципом руководствуются аппараты парламентов большинства европейских стран. Это связано с все более и более сложной природой современного законодательства.
2. Учитывать новые потребности Аналитического управления (Аналитического центра) в сохранении ценных кадров, при разработке политики найма на работу, планирования карьеры и оплаты труда. Важную роль будут играть внешние рыночные отношения. Можно использовать опыт Польши и Венгрии последних 15 лет. Эти страны также столкнулись с некоторыми сложностями, а именно с массовым переходом ценных кадров в частный сектор. Реорганизация аналитической службы должна проходить в рамках политики планирования карьеры в аппарате ГД и возможно тех же процессов в государственном секторе в общем. В любом случае необходимо изменить несистематизированный подход, применяемый в данный момент. Этот вопрос заслуживает внимания большого трехлетнего проекта.
3. Профессиональное обучение сотрудников управления должно включать в себя возможности получения информации для дальнейшей ее доработки и совершенствования электронного досье. Это необходимо, так как в основном специалисты аналитического подразделения должны заниматься не первичными исследованиями в области их специализации, а вторичными исследованиями , то есть они, используя свои экспертные знания, изучают большие объемы информации, результаты исследований, документы и представляют эти данные парламентариям в удобной для них форме.
4. В Аппарате Государственной Думы необходимо организовать систематизированные, комплексные курсы английского языка, обязательные для уже работающих экспертов. При отборе новых специалистов на должность специалиста аналитического управления имеет смысл учитывать пассивное (чтение и понимание) знание иностранных языков (особенно английского языка, так как он стал де-факто языком большинства ресурсов Интернета).
5. Необходимо ввести новую должность документалиста (так она называется в некоторых службах парламентов стран членов Европейского Союза) в помощь аналитикам. Заработная плата данных сотрудников будет ниже, чем у экспертов. По этому пути пошли некоторые парламенты стран членов ЕС (например, Великобритания и Германия), а также Европарламент. В университетах крупнейших стран ЕС уже открылись курсы по подготовке подобных специалистов. Обучение включает в себя развитие современных навыков работы с информационно-поисковыми источниками и выходит за рамки традиционной подготовки библиотекарей и секретарей. Данные сотрудники смогут самостоятельно обрабатывать многие запросы депутатов, кроме того, их работа сэкономит время высококвалифицированных экспертов, которым не придется заниматься сбором информации по определенному вопросу.
6. Для того чтобы решить проблему анализа последствий принятия законопроектов мы бы хотели рекомендовать введение официальной процедуры ПППЗ в ГД ФС РФ, что потребует внесения соответствующих изменений в регламент данного органа.
ПППЗ обычно включает в себя ответ на следующие вопросы:
Правильно ли поставлена проблема?
Оправданы ли меры, принимаемые правительством для решения этой проблемы?
Можно ли считать нормотворчество наиболее эффективной формой государственного вмешательства в данном случае?
Существует ли правовая основа для принятия данного законопроекта?
Какой уровень правительства должен заниматься этим вопросом?
Оправдывают ли результаты затраты?
Можно ли назвать распределение результатов в обществе справедливым?
Можно ли считать законопроект последовательным, понятным, ясным и доступным для пользователей?
Имели ли все заинтересованные стороны возможность высказать свою точку зрения?
Каким образом будет обеспечиваться соблюдение правовых норм?
Эти процедуры проведения прогнозирования последствий принятия законопроектов, безусловно, должны быть доработаны, изданы в форме специального руководства, и их применение на практике должно регулироваться нормами, закрепленными руководством ГД. Это позволит депутатам более эффективно контролировать меры, принимаемые правительством в форме внесения законопроектов.
Очевидно, что применение процедур ПППЗ в ГД требует введение подобных механизмов и на уровне правительства (министерств). Таким образом, мы считаем, что необходим Указ Президента, определяющий обязательность данных процедур.
Мы предлагаем создать центральный орган по контролю качества с целью обеспечения последовательного применения ПППЗ во всей администрации. Этот орган может быть структурным подразделением Администрации Президента РФ либо Правительства России.
Безусловно, мы понимаем, что так как данные рекомендации касаются системы управления в России в общем, они, строго говоря, выходят за рамки данного отчета, который, в соответствии с Техническим заданием, должен быть посвящен только Государственной Думе.
Дополнительные источники информации: Мы бы хотели рекомендовать, чтобы Аппарат ГД подписал договора с соответствующими компаниями и получил платный доступ к международным базам данных, например, к базе данных национальных компаний Великобритании, Германии, Гарвардского университета (в бюджете Бундестага, например, на эти цели отводиться примерно 100 тысяч Евро ежегодно). В дальнейшем можно подписаться к ежедневным аналитическим изданиям и, кроме того, максимально расширить список иностранных специализированных периодических изданий, получаемых Аппаратом ГД.
В данной связи необходимо отметить значение существующих высококачественных систем автоматического перевода, например системы Систранс (Systrans), используемой Европейской Комиссией. Системы автоматического перевода имеют как преимущества, так и недостатки. Даже самое современное оборудование не обеспечивает высокого качества и стандартов, которым, например должны соответствовать тексты законов. Тем не менее, подобные системы позволяют экспертам в общих чертах изучать материал, для того чтобы в дальнейшем принять решение о необходимости запросить перевод традиционным способом, то есть с помощью специалиста-переводчика. Таким образом, аналитик может с минимальными затратами времени и финансов просматривать большое количество документов и статей на иностранных языках, выбирая наиболее важные из них для традиционного перевода. Это возможно только при использовании оборудования высокого качества, поэтому при покупке системы автоматического перевода имеет смысл определить с разработчиками необходимые 2-3 языка (например, с каких языков будет осуществляться перевод на русский язык).
Для того чтобы обеспечить Государственной Думе больший доступ к экспертным знаниям, необходимо выделение бюджета на подписание договоров с внешними экспертами (отдельными лицами или компаниями) на проведение исследований. Во многих парламентах стран членов ЕС на эти цели ежегодно выделяется до 1 миллиона Евро. Сама процедура организована следующим образом. Во время обсуждений, посвященных ежегодной законодательной программе председатели комитетов определяют основные темы, по которым будет точно необходимо получение экспертной оценки. Но данные темы могут носить такой специализированный характер, что внутренние эксперты не смогут провести соответствующие исследования. Данную проблему можно решить, если иметь предварительный список экспертов в различных областях. Внутренние эксперты разрабатывают Техническое задание, на основе которого приглашенные эксперты участвуют в тендере. В этой связи следует иметь в виду ниже перечисленные факторы:
необходимость соответствия сроков проведения исследований внешними экспертами срокам рассмотрения соответствующих законопроектов;
необходимость обеспечения прозрачного механизма отбора экспертов и процедур последующего контроля их деятельности;
необходимость привлечения внутренних человеческих ресурсов для работы с внешними экспертами, контроля результатов их работы, а также прозрачности процесса и предоставляемых ими отчетов.
В свете вышеперечисленных ограничений необходимо свести к минимуму привлечение внешних экспертов, а именно: подобные контракты должны подписываться в исключительных случаях, если знания внутренних экспертов не позволяют им выполнить поставленные перед ними задачи. В научно-исследовательской службе Бундестага (Wissenschaftliche Dienst) нам сообщили, что внешняя экспертная оценка используется не так часто, но во многих случаях ее результаты представляют большую ценность.
Мы бы хотели рекомендовать следующие регулятивные меры:
Необходимо разработать Кодекс поведения для лоббистов, основываясь на опыте других стран. Например, из стран ЕС именно в Великобритании отношения между лоббистами и парламентом наиболее развиты. Поэтому опыт, полученный во время ознакомительной поездки в Лондон, представляет особую ценность. Специалисты Европейского парламента также занимаются этим вопросом. Была даже сделана попытка определить термин лоббист , но она пока не увенчалась успехом. Руководству ГД были предоставлены тексты кодексов поведения лоббистов, используемых Европейским и британским парламентами. Британский кодекс отличается тем, что он был разработан самими лоббистами, а именно ассоциацией политических консультантов, получившей признание парламента. Этот кодекс более подробный по сравнению с европейским документом и в большей степени соответствует требованиям ГД, так как он содержит основные принципы этического поведения в этой сфере, а также не менее шестнадцати правил, регулирующих поведение лоббистов (например, лоббисты обязаны удостовериться в точности и правомерности всех предложений, вносимых в правительство, и они не могут пользоваться услугами каких бы то ни было официальных или избранных представителей). Кодекс поведения предусматривает, что отношения между политическими консультантами и парламентами либо учреждениями, представляющими правительство, должны носить открытый и прозрачный характер. Данные стороны не могут заключать сделки.
Необходимо разработать еще один кодекс поведения, включающий в себя вопросы лоббирования, для членов правительства и депутатов ГД. В этой области в недавнее время Британский парламент также разработал целый ряд мер по повышению стандартов и борьбе с коррупцией. Данные меры были вызваны отчетом, составленным Лордом Ноланом. В мае 2002 годы одновременно были опубликованы два документа: Кодекс поведения для членов парламента и Руководство к правилам кодекса поведения для членов парламента . Эти документы были предоставлены высокопоставленным чиновникам российского правительства и Государственной Думы во время ознакомительной поездки в Лондон в марте 2005 года. Кодекс включает в себя как должностные обязанности, так и личное поведение депутатов, включая общие принципы поведения, рекомендованные Комитетом по стандартам общественной жизни, а именно преданность делу, неподкупность, объективность, отчетность перед избирателями, открытость и честность. Руководство подробно описывает все, что связано с этими принципами, например, десять категорий интересов членов парламента, которые подлежат обязательной регистрации, заявление об интересах членов парламента в различных ассоциациях и правила регулирования лоббирования интересов за вознаграждение.
Необходимо доработать Кодекс поведения государственных служащих. В общем, этот документ отвечает необходимым стандартам, но он не касается вопросов лоббирования, так как это явление появилось сравнительно недавно. Таким образом, следует доработать кодекс таким образом, чтобы он также регулировал отношения между чиновниками и лоббистами.
Если говорить о не регулятивных мерах, то мы считаем необходимым улучшить поток информации, получаемый общественностью о политике и законодательстве.
В частности можно использовать следующие меры:
Зеленые документы ( Green Papers ) - это предварительные документы для обсуждения широкой общественностью, представляющие проблему и стимулирующие дискуссию о путях ее решения. Например, если цель будущего законопроекта заключается в снижении загрязнения окружающей среды в крупнейших российских городах, то в зеленых документах будут затронуты такие вопросы, как влияние на здоровье людей, введение необходимых стандартов качества воздуха и воды, последствия для отраслей промышленности, расходы, необходимые для изменения ситуации и т.д. В Великобритании, например, зеленые документы в основном разрабатываются правительством. Этот опыт мог бы использоваться и в России. В исключительных случаях данные документы могут предлагаться самой Государственной Думой, в случае, если появляется необходимость обсуждения спорных или сложных вопросов широкой общественностью. Кроме того, в этом процессе может участвовать Общественная палата и соответствующие НПО, тогда как структуры по связям с общественностью и средствами массовой информации правительства и ГД будут заниматься распространением текстов зеленых документов и организацией телевизионных дебатов для поиска компромисса между зачастую конфликтующими интересами;
Белые книги ( White Papers ) представляют собой доработанные после обсуждения зеленые документы . Белые книги содержат уже не только подробное описание политики, но и основные принципы будущего законопроекта. Распространение белых книг должно быть организовано, как и в предыдущем случае. Государственная Дума должна учитывать мнение широкой общественности на различных этапах рассмотрения и принятия законопроектов.
Лоббирование - это важный элемент системы демократического управления, поэтому правительство и парламент должны активно содействовать участию лоббистов, а именно заинтересованных групп и даже широкой общественности в слушаниях, рабочих группах и т.д.
В этой связи мы хотели бы отметить, что необходимо значительно улучшить отношения между Государственной Думой и общественностью. Начальник отдела по связям со СМИ подтвердил, что у среднего обывателя сложилось очень негативный образ депутата ГД.
Поэтому мы рекомендуем принять меры по улучшению образа депутата и ГД у широкой общественности. По сути, мы считаем, что необходимо совершенствовать службу по связям с общественностью ГД. Количество сотрудников в этих структурах должно быть увеличено, соответственно также вырасти должно и финансирование. Нам сообщили, хотя мы и не имели возможности убедиться в достоверности этой информации, что для депутатов Думы последнего созыва уже не характерны низкие стандарты личного поведения, как это было раньше. Тем не менее, должно еще пройти не мало времени, чтобы этот негативный образ стерся из памяти людей, даже несмотря на то, что сейчас Государственную Думу и ее деятельность можно во многом охарактеризовать как положительную.
Отдел по связям с общественностью и СМИ ГД объективно страдают оттого, что в глазах общественности они распространяют политически небеспристрастный материал и представляют политически ангажированные интересы. Только разрушив это представление, они смогут снова завоевать доверие людей. (Некоторые из сотрудников Управления по связям с общественностью открыто заявили нам, что они продвигают линию правящей партии, так как именно поэтому они и занимают эту должность; другие же настаивали на том, что положение государственных служащих не позволяет им занимать какую-либо позицию, и они рассматривали свою работу с точки зрения служения обществу в целом). Для того чтобы завоевать доверие людей, Государственная Дума должна публиковать гораздо больше документов, представляющих интерес для широкой публики, чем это происходит в данный момент.
После создания Аналитического управления (центра), широкая общественность должна иметь доступ к его данным посредством общедоступных Интернет сайтов и баз данных.
Предоставление информации о деятельности Государственной Думе в более широком спектре средств массовой информации было бы только ей на пользу. Тем не менее, их количество в последнее время только уменьшается. Как нам сообщили депутаты оппозиционных партий, зачастую журналистам из изданий, не поддерживающих точку зрения партии большинства, отказывали в аккредитации. Но данный вопрос выходит за рамки данного исследования, хотя он напрямую связан с открытостью и плюрализмом.
Очевидно, что все вышеупомянутые предложения подразумевают привлечение дополнительных средств и человеческих ресурсов. Это в свою очередь требует политического решения следовать целям проекта. В течение предложенного трехлетнего проекта необходимо будет полностью и подробно оценить размер соответствующих инвестиций. Что касается человеческих ресурсов, в данный момент штат аппарата составляет 1500 человек, что, в общем, соответствует подобным структурам в других странах (например, если не считать переводчиков и лингвистов, то в Европарламенте количество специалистом примерно совпадает с приведенной цифрой). Тем не менее, необходимо значительное перераспределение сотрудников в пользу самостоятельного Аналитического подразделения. Вопрос дополнительного финансирования можно рассмотреть с двух сторон: во-первых, это повышение уровня зарплаты в общем (как, например, в Польше и Венгрии), а, во-вторых, это расходы на подписку на зарубежные периодические издания, доступ к базам данных, системы автоматического перевода и заключение контрактов с внешними экспертами.
С. Максимов, д.ю.н., профессор,
Р. Рамсе, д-р,
О. Каммерер, д-р