АВ 2000г. Выпуск 3 Статистические характеристики законодательной деятельности Государственной Думы второго созыва (1996-1999 гг.)
Характеристики основных стадий законодательного процесса
Внесение законопроектов в Государственную Думу
Динамика распределения законопроектов, внесенных в Государственную Думу и принятых к ее рассмотрению, между субъектами права законодательной инициативы представлена в таблице 2.
Таблица 2
|
права законодательной инициативы |
1996 г. |
1997 г. |
1998 г. |
1999 г. |
|
Президент |
7,5 % |
7 % |
5 % |
3 % |
|
Совет Федерации |
6 % |
9 % |
10 % |
11 % |
|
Депутаты |
52 % |
49 % |
52 % |
45 % |
|
Правительство |
26 % |
19 % |
20 % |
16 % |
|
Законодательные органы |
7,5 % |
15 % |
12 % |
24 % |
|
Высшие суды |
около 1 % |
около 1 % |
около 1 % |
около 1 % |
|
|
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
Из представленных данных можно видеть следующие тенденции. С одной стороны, уменьшается доля законопроектов, вносимых в Государственную Думу представителями федеральных органов государственной власти, с другой - активизируется законодательная инициатива со стороны субъектов Российской Федерации. Общая доля законопроектов, внесенных в Государственную Думу их законодательными органами и представителями в Совете Федерации, выросла более чем в два с половиной раза (с 13,5 % в 1996 г. до 35 % в 1999 г.).
Участие депутатского корпуса Государственной Думы во внесении законопроектов в Государственную Думу хотя и несколько снизилось, но продолжает оставаться наиболее значительным по сравнению с другими субъектами права законодательной инициативы. Но активность внутри депутатского корпуса значительно различается. Количество законодательных инициатив, осуществленных отдельными депутатами как самостоятельно, так и совместно с другими субъектами права законодательной инициативы, показано на рисунке 7 (абсцисса - количество законопроектов, ордината - число депутатов).
Рис. 7. Активность депутатов Государственной Думы по внесению законопроектов в Государственную Думу
В среднем на одного депутата пришлось 3-4 внесенных законопроекта. Каждый из более чем половины депутатов (239 человек) внесли от одного до десяти законопроектов, то есть в среднем по 5 законопроектов каждый. Более 70 депутатов осуществили свыше 20 законодательных инициатив. И наиболее активные депутаты имеют на своем счету более 70 внесенных законопроектов.
Принятие законов Государственной Думой
В 1996-1999 годах Совет Государственной Думы принял к рассмотрению около 3300 законопроектов. Это означает, что Государственная Дума должна была только в первом чтении рассматривать в среднем около 90 законопроектов в месяц, а в 1999 году - около 120 законопроектов в месяц.
Четырехлетний опыт показывает, что несмотря на увеличение количества законопроектов, вносимых в Государственную Думу, палата устойчиво принимала в среднем примерно 30 законов в месяц. Из них около 20 % - законы о ратификации международных договоров и соглашений и 40 % - законы о внесении изменений и дополнений в действующие законы (см. таблицу 3). Заметным исключением, казалось бы, явилась осенняя сессия 1999 года, в ходе которой принималось в среднем 52 закона в месяц. Однако необходимо учитывать, что в ходе этой сессии больше всего принималось и законов о внесении изменений и дополнений в действующие законы (50 %), принятие которых занимает, как правило, меньше времени, чем принятие самостоятельных законов.
Таблица 3
в среднем за один месяц
|
Показатели |
1996 г. |
1997 г. |
1998 г. |
1999 г. |
|
Принято законов в среднем за месяц |
28 |
27 |
30 |
42 |
|
о ратификации международных договоров и соглашений |
6 |
5 |
6 |
5 |
|
о внесении изменений и дополнений в действующие законы |
10 |
11 |
12 |
20 |
Следует отметить устойчивую планомерность в работе комитетов Государственной Думы, которые были ответственными по законопроектам о ратификации международных договоров и соглашений. На протяжении всего периода своей работы Государственная Дума принимала каждый месяц примерно пять-шесть таких законов.
Отклонение законов, принятых Государственной Думой
Данные о динамике числа отклонений Советом Федерации и Президентом Российской Федерации законов, принимавшихся Государственной Думой второго созыва (по состоянию на момент окончания каждого года), приведены в таблице 4.
Таблица 4
|
Показатели |
1996 г. |
1997 г. |
1998 г. |
1999 г. |
|
отклонявшихся законов (в % от принятых законов) |
42 % |
48 % |
44 % |
41 % |
|
только Советом Федерации |
15 % |
16 % |
19 % |
14 % |
|
только Президентом России |
16 % |
26 % |
17 % |
22 % |
|
и Советом Федерации, и Президентом России |
11 % |
6 % |
8 % |
5 % |
В целом Президент России отклонял законы чаще, чем Совет Федерации. В то же время доля законов, которые отклонялись и Советом Федерации и Президентом России, имела тенденцию к уменьшению.
Следует обратить внимание на те законы, которые отклонялись (или возвращались в Государственную Думу без рассмотрения) наибольшее число раз.
По шесть раз отклонялись законы О базовой стоимости необходимого социального набора * и О кредитных потребительских кооперативах граждан (кредитных потребительских союзах) **.
_________________________
* Законы, подписанные Президентом Российской Федерации и вступившие в силу** Законы, оставшиеся в отклоненном состоянии
Пять раз отклонялся закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации *.
По четыре раза отклонялись Земельный кодекс Российской Федерации**, Федеральный конституционный закон О Правительстве Российской Федерации *, а также законы:
О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации *;
О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации *;
О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций *;
Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации **;
Об обращениях граждан **.
По три раза отклонялись Лесной кодекс Российской Федерации*, а также законы:
О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий *;
О повышении минимального размера пенсии, порядке индексации и перерасчета государственных пенсий в Российской Федерации **;
О повышении минимального размера оплаты труда (с 1 июля 1996 г.)**;
О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений **;
О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации **;
О Бюджете развития Российской Федерации *;
О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации **;
О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации **;
Об особенностях распоряжения и пользования объектами социального назначения **;
О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" и Закон Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей" (о предоставлении права на пенсию по случаю потери кормильца на льготных условиях родителям погибших военнослужащих, проходивших военную службу по контракту, и увеличении размера пенсии родителям погибших военнослужащих, проходивших военную службу по призыву)*;
О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации *;
О денежной компенсации работникам в связи с нарушением сроков выплаты заработной платы или сумм, причитающихся работнику при увольнении **.
Как видно из приведенного списка, чаще всего разногласия между участниками законодательного процесса возникали по законам, относящимся к сферам социальной политики (35 % из перечисленных случаев), государственного строительства (31 %) и экономических отношений (20 %).
Распределение всех отклонявшихся законов (100 %) по субъектам права законодательной инициативы показано в таблице 5. Здесь обращает на себя внимание тот факт, что из всего числа отклонявшихся законов почти четверть вносились в Государственную Думу Президентом и Правительством Российской Федерации.
В таблице 6 показано - какая часть законов, внесенных конкретным субъектом права законодательной инициативы, отклонялась Советом Федерации и Президентом России.
Таблица 5
|
права законодательной инициативы |
|
|
|
|
|
|
7 % |
2 % |
2 % |
3 % |
|
|
6 % |
2 % |
4 % |
4 % |
|
|
69 % |
66 % |
67 % |
69 % |
|
|
17 % |
24 % |
22 % |
19 % |
|
Законодательные органы |
1 % |
4 % |
3 % |
4 % |
|
|
- |
2 % |
2 % |
1 % |
Таблица 6
|
права законодательной инициативы |
|
|
|
|
|
|
23 % |
12 % |
10 % |
4 % |
|
|
100 % |
50 % |
71 % |
58 % |
|
|
56 % |
72 % |
59 % |
61 % |
|
Правительство Российской Федерации |
22 % |
31 % |
29 % |
14 % |
|
Законодательные органы |
33 % |
55 % |
50 % |
50 % |
|
|
- |
25 % |
50 % |
50 % |
Основания, по которым Президент России отклонял принятые Государственной Думой законы, приведены в таблице 7. Из нее видно, что у Президента России все реже возникают принципиальные несогласия с точкой зрения законодателей, но все больше появляется замечаний правового характера к принимаемым законам. Особенно заметно растет доля замечаний, связанных с нарушением правил законодательной техники (от 14 % в весеннюю сессию 1996 года до 49 % в осеннюю сессию 1999 года).
Таблица 7
Президент России отклонял принятые Государственной Думой законы
|
Перечень показателей |
сессия |
сессия |
сессия |
сессия |
сессия |
сессия |
сессия |
сессия |
|
Всего оснований, указанных в письмах Президента России об отклонении принятых законов . . |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
|
Из них: |
40 % |
48 % |
31 % |
34 % |
30 % |
35 % |
22 % |
14 % |
|
противоречие или несоответствие принятого закона Конституции России . . . . . . . . . . . . . . . . |
17 % |
14 % |
17 % |
13 % |
4 % |
8 % |
15 % |
13 % |
|
противоречие или несоответствие принятого закона общепринятым нормам международного права или международным обязательствам России . . . . . . . . |
3 % |
- |
1 % |
- |
- |
1 % |
1 % |
0,5 % |
|
противоречие или несоответствие принятого закона Гражданскому кодексу Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
3 % |
4 % |
6 % |
10 % |
5 % |
5 % |
4 % |
3 % |
|
противоречие или несоответствие принятого закона закону о федеральном бюджете . . . . . . . . |
3 % |
2 % |
2 % |
- |
1 % |
1 % |
3 % |
4 % |
|
отсутствие заключения Правительства России на проект принятого закона, который предусматривал расходы, покрываемые за счет федерального бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
3 % |
1 % |
2 % |
3 % |
4 % |
- |
1 % |
0,5 % |
|
несоответствие текста принятого закона правилам законодательной техники . . . . . . . . . . . . . |
14 % |
18 % |
22 % |
24 % |
37 % |
33 % |
37 % |
49 % |
|
иное замечание правового характера . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
17 % |
13 % |
19 % |
17 % |
18 % |
16 % |
16 % |
16 % |
Здесь следует иметь в виду, что некоторые правоведы все замечания правового характера относят к нарушениям правил законодательной техники, однако предложенная дифференциация правовых оснований дает возможность их более детального анализа.
Чаще всего Президент Российской Федерации отмечал следующие нарушения законодательной техники:
закон не имеет собственного предмета правового регулирования;
закон имеет внутренние противоречия;
закон имеет неясные положения;
положения закона дублируют нормы действующих законов и Конституции Российской Федерации;
закон затрагивает отношения, не являющиеся предметом данного закона, в том числе, входящие в предмет регулирования других законов;
закон регулирует отношения, которые не требуют законодательного регулирования и находятся в компетенции других органов власти;
применяемые в законе термины не соответствуют терминам, содержащимся в действующих законах;
закон содержит декларативные положения;
закон содержит положения, не имеющие конкретного правового содержания;
закон не содержит четкого механизма достижения предусмотренных им целей или недостаточно полно регулирует соответствующие отношения.
Согласительные процедуры по отклоненным законам
Большинство отклоненных законов рассматривались Государственной Думой повторно. Важно отметить, что примерно две трети из них принимались в редакции согласительной комиссии, образованной совместно Государственной Думой и Советом Федерации, или с учетом предложений этой комиссии либо в редакции Президента Российской Федерации, в согласованной с ним редакции или с учетом его предложений. В этом случае вероятность подписания отклоненного закона Президентом России и вступления этого закона в силу возрастала почти до 80 процентов.
Всего за четыре года было создано 297 согласительных (по законам, отклоненным Советом Федерации) и специальных (по законам, отклоненным Президентом Российской Федерации) комиссий, результатом работы которых явились 188 законов, принятых в согласованной редакции.
В то же время, 69 законов (около 7 % от всех принятых Государственной Думой) были сняты с дальнейшего рассмотрения после их отклонения Советом Федерации или Президентом России.
Подписание законов, принятых Государственной Думой
Количество подписанных Президентом России и вступивших в силу законов (в процентном выражении) показано в таблице 8.
Таблица 8
из принятых Государственной Думой в каждой сессии (в %)
|
Показатели |
сессия 1996 г. |
сессия 1996 г. |
сессия 1997 г. |
сессия 1997 г. |
сессия 1998 г. |
сессия 1998 г. |
сессия 1999 г. |
сессия 1999 г. |
|
количество подписанных законов |
78 % |
77 % |
73 % |
80 % |
80 % |
73 % |
74 % |
54 % |
|
законов, подписанных без отклонений |
56 % |
57 % |
50 % |
54 % |
57 % |
49 % |
61 % |
53 % |
Доля подписанных законов в каждой сессии была примерно одинакова (показатели последней сессии нельзя считать объективными, так как большинство отклоненных законов, принятых в этой сессии пока не рассматривались Государственной Думой повторно).
В итоге Президент России подписал и обнародовал 75 % законов, принятых Государственной Думой второго созыва. В их числе 5 федеральных конституционных законов и 210 законов о ратификации международных договоров и соглашений.