АВ 2000г. Выпуск 1 Проблемы федерализма в зарубежном и российском законодательстве
Проблемы федерализма в Конституции Российской Федерации
Конституция Российской Федерации 1993 года существенно отличается в плане федерального устройства государства и федеральных отношений от конституций других федеральных государств. И это естественно, ибо в мире отсутствует подобное Российской Федерации государственное образование.
Имея много достоинств и преимуществ перед другими конституциями мира, Конституция Российской Федерации в то же время недостаточно четко регулирует федеральные отношения, что объяснимо.
Как известно, в состав Российской Федерации входят 89 неравнозначных по своему экономическому потенциалу, численности и национальной принадлежности населения, федеральному статусу, устройству государственной власти субъектов федерации.
Рассмотрим подробнее положения Конституции Российской Федерации, которые явно или потенциально содержат формулировки, таящие опасность целостности Федерации и требующие коррекции.
Возьмем статью 5 Главы первой Раздела первого Конституции Российской Федерации.
В п.1 записано: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации". Обратим внимание на то, что уже в перечислении субъектов Российской Федерации заложено неравенство. Правильной и с юридической, и с политической точки зрения была бы запись: "Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации" и далее по тексту. Акцент на равноправие субъектов Российской Федерации исключительно важен для сохранения ее целостности. В нынешней же Конституции РФ акцент сразу делается на перечисление различий субъектов Федерации, что неправильно, а кроме того, перечислены они не в алфавитном порядке.
В пункте 2 акцент на неравноправие усиливается: "Республика (государство) имеет свою Конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство". Итак, республика (государство!) имеет свою конституцию. Более того, в ряде конституций (Татарстан, Башкортостан, Тува, Саха (Якутия) и др.) закреплен статус суверенного государства, субъекта международного права. Как известно, суверенитет означает полную независимость, высшую власть государства. Таким образом, республики обладают хотя и ограниченным Конституцией Российской Федерации, но суверенитетам. Края же, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа согласно п.2 ст.5 Конституции РФ имеют свой устав. Разница между конституцией и уставом в правовом отношении огромная. А если сравним этимологию слов суверенитет и автономия, то обнаружим и здесь существенное различие. Автономия означает право населения какой-либо национально-территориальн6ой области самостоятельно решать внутренние дела. Кстати, под это определение в нынешней России фактически подпадают все края и области. Суверенитет же предполагает полную независимость государства от других государств в его внутренней и внешней политике. Некоторые субъекты Российской Федерации - автономные округа входят в состав других субъектов Российской Федерации, что неизбежно порождает коллизии. Хотя п.5 статьи 66 Конституции РФ и предусмотрен механизм снятия напряженности между указанными субъектами путем договора между органами государственной власти автономного округа и, соответствующими органами государственной власти края или области.
Конституция устанавливает единый государственный язык - русский - на всей территории Российской Федерации (п.1, ст.68). И, вместе с тем, пунктом 2 той же статьи дает право республикам устанавливать свои государственные языки, что способствует росту межнациональной напряженности в отдельных республиках, где титульная нация составляет меньшинство населения.
Наряду с Конституцией Российской Федерации союзообразующими являются Федеративный Договор - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также различные соглашения между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
К началу 1997 года было подписано 172 договора и соглашения с 24 субъектами Российской Федерации. В том числе 12 с Республикой Башкортостан, 16 с Республикой Саха (Якутия), 7 с Республикой Северная Осетия-Алания, 13 с Республикой Татарстан, 10 с Удмуртской Республикой, 10 с Краснодарским краем, 12 с Хабаровским краем, 13 с Иркутской областью, 11 с Нижегородской областью, 19 с Ростовской областью, 19 с Свердловской областью.
Такое большое количество соглашений отдельных субъектов Российской Федерации с Правительством Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий яркое свидетельство неблагополучия в законодательской сфере России. Не может Федерация держаться на административных актах и, тем более, развиваться и совершенствоваться.
В Конституции Российской Федерации подчеркивается, что в случае несоответствия положений Конституции Российской Федерации положениям договоров действуют положения Конституции Российской Федерации.
Как видим, перечисленные договора прямо свидетельствуют о неравенстве субъектов Российской Федерации и по своему статусу и по отношению к федеральной власти.
Обращают на себя внимание и некоторые несоответствия формулировок статей Конституции Российской Федерации, имеющих отношение к проблемам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Так в п. к) ст.71 записано: "внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации+", находятся в ведении Российской Федерации. А в пункте о) ст.72 читаем следующее: "координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации - находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".
Иначе говоря, признается, что субъекты Российской Федерации могут заключать международные договоры, осуществлять международные и внешнеэкономические связи.
М.В.Баглай в книге "Конституционное право России", М.1997, стр.322, разъясняет, что международная правосубъективность субъектов Федерации носит ограниченный характер. "Они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств и т.д. Российская Федерация координирует международную деятельность субъектов Федерации". Вместе с тем, М.В.Баглай отмечает, что международные договоры, которые заключили многие республики и другие субъекты Российской Федерации с государствами СНГ и открыли там представительства не всегда согласовывались с МИД России, что неправомерно. Некоторые республики - Татарстан, Саха (Якутия), Башкортостан, Тува, еще до принятия Конституции 1993 года закрепили в своих конституциях статус суверенного государства, субъекта международного права. Татарстан в своей конституции закрепил свое положение как государство "ассоциированное с Российской Федерацией". К сожалению, такие несоответствия конституций ряда республик с Конституцией Российской Федерации не устранены до сегодняшнего дня. Да, и попыток как-то разобраться с состоянием федеративных отношений, с положением субъектов Федерации в федерации, с местом и функциями федеральной власти по-серьезному никто не предпринимал: ни Президент Российской Федерации, ни Федеральное Собрание Российской Федерации, ни Конституционный Суд Российской Федерации. Напротив, Президент Российской Федерации обещал расширить полномочия субъектов Федерации, на что один из губернаторов заявил, что и так полномочий у них столько, что не знают, что с ними делать. И это действительно так. Не рост полномочий губернаторов необходим, а управление страной и укрепление федеративных отношений, что позволит создать единое финансово-экономическое, социальное и правовое поле страны. Забота об интересах федерации реально отразится на повышении уровня жизни регионов.
В январе 1999 года Президентом Российской Федерации был подписан принятый Государственной Думой федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", в котором в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации устанавливается общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Пунктом 2 ст. 1 указанного закона разъясняется, что "+ под международными и внешнеэкономическими связями субъектов Российской Федерации понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной; культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами, указанными в пункте 1 настоящей статьи".
Вроде бы данное разъяснение должно снять все вопросы относительно пределов международной правосубъективности субъектов Российской Федерации. Однако до тех пор, пока конституции ряда субъектов Российской Федерации не будут приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации опасность "раскачивания" Федерации продолжает существовать.
Наблюдается стремление субъектов Федерации получить большие полномочия при заключении договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. В целях упорядочения этого процесса Президентом РФ был издан Указ от 12 марта 1996 года об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В июне 1999 года вступил в силу Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", который установил порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Безусловно, этот федеральный закон направлен на укрепление Федерации. В порядке иллюстрации приведу содержание только одной позиции закона: "Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации (п. 2 статьи 3).
К сожалению, не выполняется на практике и п.74 ст.3 Конституции РФ, гласящий: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Известно, что неравную роль в политической жизни страны играют республики и отдельные субъекты Федерации, что существует различие во взаимоотношениях исполнительной и законодательной власти в субъектах Федерации и т.д. Накопилось много проблем не только в отношениях между Федерацией и субъектами Федерации, но и между самими субъектами Федерации (Ингушетия - Северная Осетия, Дагестан, Чеченская республика, есть вопросы в отношениях автономных округов с краями и областями). Не унифицированы формы исполнительной и законодательной власти в субъектах Российской Федерации, существует напряженность между титульными и "не титульными" этносами в республиках и т.д.
Ситуация, сложившаяся в Чеченской республике, есть прямой результат затянувшегося федерального строительства с одной стороны, и, с другой, грозное предупреждение федеральной власти.
В этой связи следует особо отметить вступление в действие Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (15 октября 1999 года). В статье 1 указанного Федерального закона сформулированы следующие принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно Конституции Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти и другие.
Как видим, федеральная власть посредством федеральных законов стремится укрепить федерацию и ее конституционно-правовой статус. На основании вышеизложенного можно констатировать, что федеральное государственное устройство России еще не завершилось. Правовой статус субъектов Российской Федерации существенно различен, что не может не приводить к различным политическим, экономическим, да и военным коллизиям. Асимметричность федерализма в России налицо и эта асимметричность таит явную угрозу целостности России.
Безусловно, указанную асимметричность необходимо устранить, внося изменения в Конституцию Российской Федерации и принимая соответствующие федеральные законы.