АВ 2003г. Выпуск 25 Зарубежный опыт правового регулирования лоббистской деятельности в органах законодательной власти
2. Правовое регулирование лоббистской деятельности - опыт США.
США выступили пионером в законодательном регулировании лоббистской деятельности. Законы, в которых упоминались лоббисты и лоббизм, были приняты в этой стране еще в XIX в. В настоящее время на федеральном уровне действует вступивший в силу в 1996 г. Закон о лоббизме, заменивший Акт 1946 г. "О федеральном регулировании лоббизма". Кроме того, значимыми для регулирования лоббизма в США на федеральном уровне являются Акт 1938 г. "О регистрации иностранных агентов" (с последующими поправками), некоторые акты, принятые в 1989 г. Столь пристальное внимание законодателей к лоббизму в США не удивительно: ведь лоббизм представляет собой весьма важный фактор процесса принятия политических решений. Некоторые американские авторы даже называют лоббистов "пятой ветвью власти".
В США деятельность лоббистов носит профессиональный характер. Приняты и действуют законы, регулирующие их деятельность, функционирует Ассоциация лоббистов.
Обязательная регистрация лобби при Конгрессе, ежеквартальные отчеты о зарплате, текущих расходах, об источниках финансирования как раз и определяют легальные рамки "дозволенного" лоббизма. Лоббирование без соблюдения регистрации, отчетности в расходах и доходах - заведомо попадает в разряд взятки, подкупа, коррупции.
Правовой основой лоббизма в США выступает 1-я поправка к американской Конституции, закрепляющая право народа "обращаться к Правительству с петициями" (Билль о правах, ст. 1).
Американская практика развивалась по пути запретов конкретных форм незаконной деятельности лоббистов. Это касалось регулирования таких вопросов, как получение подарков, оплаченные обеды, расходы на путешествия. Эти нормы со временем ужесточались. Согласно правилам, принятым резолюцией Сената в 1995 г., лоббистам запрещено совершать подношения сенаторам и чиновникам верхней палаты конгресса. Сенаторам, а также служащим Сената разрешается получать подарки только из источников, определенных в самой резолюции. Правила же допускают получение любых подарков, включая обеды, на сумму не более 50 долл. Подарки членам семьи сенатора, чиновникам Сената рассматриваются как подарки самому сенатору или его помощнику, если последние были поставлены в известность об этом и имели основания полагать, что подарки были сделаны из-за их положения. Исключения сделаны для родственников (круг лиц, которые сюда относятся, определен законом об этике в правительстве) и близких друзей. Однако если подарок от друзей превышает по стоимости 250 долл., то на его получение должен дать согласие комитет Сената по этике. Чтобы исключить возможные лазейки в толковании понятия "друга", правила устанавливают критерии, по которым определяется "друг". В частности, учитывается продолжительность личного знакомства, насколько между данными лицами практиковался в прошлом обмен подарками, платил ли друг сам за подарок и пр. Обращает на себя внимание то, насколько конкретизированы нормы. Регулирование проводится путем перечня конкретных случаев, когда допустимы подарки.
Обычные формы деятельности лобби:
- публикация брошюр, книг, воззваний;
- телефонные звонки (напоминания, запросы избирателей, протесты и т. п.);
- сбор подписей под петициями, обращениями и т. п.
Закон о трудоустройстве инвалидов прошел стадию обсуждения в Конгрессе США под знаком применения лоббистами нетрадиционного метода. Места для публики лоббисты заполнили инвалидами в колясках, с костылями. Они молчали (в зале заседаний не может быть никаких демонстраций!), но именно их молчаливое присутствие оказало "нужное" воздействие на конгрессменов.
Запрещено заниматься лоббистской деятельностью в США конгрессменам действующим, а так же тем, кто только что покинул свой пост (должно пройти определенное время, чтобы этот запрет перестал действовать). Членам правительства также запрещено заниматься лоббистской деятельностью.
Не только в Конгрессе США действуют лоббисты. Их конторы (офисы) открываются в крупных городах - центрах деловой и политической жизни. В Вашингтоне на регулярной основе действуют более 500 лоббистских представительств "большого бизнеса"; в них занято более 15 тысяч служащих (среди которых немало и ПР-специалистов). Крупные компании, как правило, имеют своих "собственных" лобби. Так, компания Форда открыла в 60-х годах для начала 3 конторы, в конце 70-х ее интересы обеспечивали уже 40 лобби-офисов. Двадцать семь крупных авиакомпаний имеют собственные лоббистские структуры в американской столице. Лоббистская организация Earthquake Project защищает интересы страховых компаний; ее цель - убедить правительство разработать федеральную программу на случай землетрясения.
Лоббирование на локальном уровне (штат, город) не может, разумеется, сравниться со столичным уровнем. Тем не менее оно существует, ускоряя или замедляя законодательный процесс с учетом местных условий и возможностей.
Если федеральный парламент не спешил устанавливать правовые рамки деятельности групп давления, то легислатуры штатов предприняли такие шаги еще в XIX в. В 1873 году к конституции штата Алабама была принята поправка, согласно которой запрещался подкуп членов законодательного органа или должностных лиц штата, или муниципальных органов под угрозой штрафа или тюремного заключения. Штаты Джорджия, Калифорния, ряд других также признали незаконное лоббирование преступлением.
В основе довольно длительной истории возникновения американского федерального законодательства о лоббизме лежат (как и в случае с финансированием избирательных кампаний) расследования лоббистской деятельности. Одно из них состоялось в 1913 г. по инициативе президента Г. Вильсона, публично выступившего с критикой в адрес групп давления, особенно активно препятствовавших одобрению предложенных администрацией изменений в законодательство о пошлинах.
Проводившая расследование комиссия Палаты представителей сконцентрировала внимание на лоббистской деятельности Национальной ассоциации промышленников и вынуждена была признать, что представитель этой ассоциации играл не последнюю роль при назначении на основные должности в комиссиях Конгресса, а некоторые законодатели числились в его платежных ведомостях. Это расследование косвенно стимулировало (что проявилось сразу по его окончании и особенно в последующие годы) внесение более десятка различных законопроектов, предлагавших либо запрещение отдельных методов лоббистской деятельности, либо регистрацию лоббистов. Однако все эти законопроекты застревали и были "похоронены" на разных ступенях законотворческой пирамиды Конгресса в силу различных факторов (одним из сильнейших факторов, очевидно, был сам предмет регулирования - лоббисты). Поэтому целых три десятилетия проблема бурно обсуждалась, но практического результата в виде законов не было.
Сдвиг с "мертвой точки" произошел только в 1946 г. работавшая в это время комиссия по вопросам реорганизации Конгресса (комиссия Лафоллета-Монрони) уделила внимание и проблеме регулирования лоббизма. Комиссия по вопросам законодательных органов власти Американской ассоциации политической науки после пятилетнего изучения отношений Конгресса с группами давления рекомендовала в 1945 г., "чтобы все группы представители, которых появляются в комиссиях Конгресса, регистрировались и представляли полные данные о своем членстве, финансах и т.д.". Тогдашний председатель названной комиссии Джордж Гэллоуэй стал потом директором исследовательского аппарата комиссии Лафоллета-Монрони, и не без его рекомендаций последняя включила в свой итоговый отчет предложения о том, чтобы Конгресс принял закон о регистрации организованных групп, стремящихся влиять на законодательство, и чтобы такие регистрации предусматривали квартальные отчеты о расходах на лоббизм.
2 августа 1942 г. президент подписал закон о реорганизации законодательных органов, раздел третий которого назывался "Федеральный закон о регулировании лоббизма". Тем самым лоббизм был официально признан как постоянное явление в политической жизни США.
После принятия и вступления в силу этого закона предпринимались неоднократные попытки его изменения, полной отмены или дополнения. Инициатива при этом исходила как со стороны самих корпоративных кругов, которых не устраивали слишком жесткие, на их взгляд, сдерживающие активность лоббизма на Капитолийском холме его некоторые статьи и формулировки, так и со стороны "неассоциированных" бизнесменов. По мнению представителей последних, которые подтверждаются суждениями специалистов и многолетней практикой применения этого закона, данный нормативный акт лишь частично отвечает своему названию и официальному назначению. В силу неясности и расплывчатости некоторых формулировок, противоречивости и двусмысленности ряда статей закон содержал в себе большое количество юридических лазеек.
Например, закон не требовал регистрации тех лиц, которые, фактически занимаясь лоббистской деятельностью, расходовали на это не полученные от корпораций или других организаций деньги, а свои собственные средства. Он не распространяется на лоббистов, имеющих дело не с Конгрессом, а с органами исполнительной власти. В законе также не определен какой-либо федеральный орган, который бы отвечал за его осуществление. Клерку Палаты представителей и секретарю Сената, непосредственно имеющих дело с лоббистами, законом предписывается быть лишь простыми хранителями их регистрационных списков и отчетов, но не дается право требовать или проверять правильность регистрации. Поскольку нарушение закона считалось уголовным преступлением, Министерство юстиции могло преследовать нарушителей, но оно не занималось проверкой отчетов лоббистов и предпринимало действия только при поступлении жалоб. Так, за первые 25 лет существования закона было возбуждено лишь 4 уголовных дела об его нарушении.
В политической жизни и практике США известно немало случаев, когда корпорации и другие сходные с ними ассоциации, такие, как, например, "Америкэн телефон и телеграф компани", ежегодно затрачивавшие на "проталкивание" в Конгрессе различных законопроектов миллионы долларов, тем не менее не регистрировались и не представляли никаких отчетов о своей деятельности в соответствии с требованиями закона, поскольку не считают целью своей деятельности воздействие на Конгресс и в силу этого, по их мнению, находятся вне юрисдикции государственных органов, занимающихся лоббизмом.
Определенные несовершенства в законе обеспечили ему богатую биографию. Несколько раз его пытались опротестовать и отменить, ссылаясь на ту же первую поправку. Несколько комиссий работало над усовершенствованием его положений. В том числе предпринималась попытка провести эти усовершенствования в следующей редакции закона о реорганизации Конгресса. Много конгрессменов, сыгравших значительную роль в истории США, такие как сенаторы Кеннеди и Маклеллан, принимали участие в его разработке. Но на этот раз все многочисленные попытки оказались безуспешными (так было, как мы помним, и в случае с финансированием избирательных кампаний). Этому есть ряд причин.
Во-первых, это межпартийная борьба, отражавшая принципиальное различие в позициях политических партий по рассматриваемой проблеме. Демократы, будучи сторонниками активной роли государства в регулировании социально-экономических процессов, с этих позиций подходили и к проблеме регулирования лоббистской деятельности, считая, что закон о лоббизме должен быть всеобъемлющим и сильным. Республиканцы же, напротив, в большинстве своем никогда не были решительными сторонниками такого закона, в чем и состояла одна из главных причин провала многочисленных попыток принять его.
Вторая причина - сопротивление лоббистов влиятельных заинтересованных групп. Особенно активно и целеустремленно выступали они против требований регулировать непрямой лоббизм (т.е. регламентация пропагандистских и информационных кампаний, чего требовали почти все проекты улучшения закона 1946 г.), в чем находили поддержку со стороны республиканцев, и перечислять в отчетах организации, делающие взносы на финансирование лоббистской деятельности.
Безуспешные попытки продолжались до совсем недавнего времени - до 1995 г. 19 декабря 1995 г. президент США У. Д. Клинтон подписал одобренный Конгрессом "Закон о раскрытии лоббистской деятельности". В своем выступлении на церемонии подписания Клинтон заявил: "Это жесткий закон. Он снимет завесу с мира вашингтонского лоббизма. Он поможет восстановить веру американского народа в свое правительство. Это хороший закон для Америки".
В 1993 г. в обе палаты Конгресса поступили в принципе идентичные законопроекты под одним и тем же названием "Закон о раскрытии лоббистской деятельности". В этих биллях, оказавшихся непосредственными предшественниками принятого в конечном счете закона, были подробнейшим образом разработаны понятийный аппарат, условия регистрации и отчетности лоббистов, положения о запрещении делать подарки конгрессменам, механизм реализации закона, для чего предполагалось создать Управление регистрации и публичного раскрытия лоббистской деятельности во главе с директором, назначаемым президентом по совету и согласия Сената. Действие закона предусматривалось распространить на непрямой лоббизм и лоббизм в исполнительных органах власти.
В целом, законопроекты выглядели достаточно сильными, и активные противники у них были, в том числе, среди членов Конгресса. Особенно яростные споры вызывали положения о запрещении подарков, о распространении действия закона на непрямой лоббизм, о создании упомянутого выше управления (республиканцы обвиняли демократов в том, что те хотели на деньги налогоплательщиков сотворить еще одно бюрократическое ведомство). Тем не менее, перспектива принятия нового закона поначалу выглядела достаточно благоприятной. Сенат довольно быстро, в мае 1993 г. одобрил свой вариант, Палата представителей сделала то же самое в марте 1994 г. Поскольку в обоих вариантах имелись некоторые различия, был создан согласительный комитет, которому удалось выработать общее компромиссное решение, подлежавшее утверждению на пленарных заседаниях палат. Отклонив на пленарном заседании все-таки внесенные поправки, палата представителей 29 ноября 1995 г. одобрила законопроект в его сенатском варианте, причем невиданным для столь спорных биллей соотношением голосов (421-0) По крайней мере, частично это объясняется тем, что авторам отвергнутых поправок обещали оформить их в самостоятельный законопроект и внести его в 1996 г. на рассмотрение Конгресса. Вскоре после этого принятый в итоге Закон о раскрытии лоббистской деятельности поступил на подпись президенту, что Клинтон и сделал.
Краткое изложение основных положений закона, призванных обеспечить продекларированную президентом жесткость, следует начать с тщательно проработанного понятийного аппарата, включающего 16 определений.
Во-первых, поскольку действие закона распространяется на лоббирование не только Конгресса, но и исполнительных органов власти, введены термины "охваченное должностное лицо исполнительных органов власти" и "охваченное должностное лицо Конгресса" (далее для краткости - "охваченное должностное лицо"). Содержательный смысл данного, по сути единого определения состоит в том, что контакты лоббиста только с этими лицами считаются лоббистской деятельностью. Критерий, по которому должностное лицо попадает в число "охваченных" - его возможность принимать решения или реально влиять на их принятие. Соответственно, охваченными должностными лицами являются: президент и вице-президент США; должностные лица и служащие (кроме канцелярских работников) исполнительного управления президента США; руководители министерств и ведомств, их заместители и помощники, руководители внутриминистерских и внутриведомственных структурных единиц (управлений, отделов, бюро и т.п.), их заместители и помощники, советники и другие лица, перечисленные в специальном расписании исполнительных должностей, утвержденном действующим законодательством; должностные лица и служащие, занимающие должности конфиденциального характера; высшие служащие вооруженных сил, начиная от бригадного генерала и контр-адмирала; члены Конгресса; выборные должностные лица любой палаты Конгресса; сотрудники (кроме канцелярских работников) аппарата членов Конгресса руководство палат и комитетов Конгресса, а также рабочих групп, создаваемых для оказания законодательных услуг или иной помощи членам Конгресса.
Во-вторых, термин "физическое или юридическое лицо" (в законе употребляется как единое понятие) охватывает любое физическое лицо, корпорацию, компанию, фонд, ассоциацию, фирму, партнерство, общество, акционерную компанию открытого типа, группу организаций, правительство штата или местное правительство (орган местного самоуправления).
В-третьих, клиентом именуется любое физическое или юридическое лицо, у которого работает в штате, или которое нанимает за денежное или иное вознаграждение другое физическое лицо, которое будет заниматься лоббистской деятельностью от имени данного клиента. При этом физическое или юридическое лицо, штатные служащие которого действуют в качестве лоббистов от его имени, является одновременно и клиентом, и работодателем таковых служащих. Иными словами, здесь подчеркивается тот факт, что лоббисты есть "внешние" и "внутренние", т.е. в роли таковых могут выступать не только нанятые со стороны лица, но и штатные служащие клиента.
В-четвертых, лоббистская деятельность, согласно данному в законе определению, означает лоббистские контакты и усилия в поддержку таковых контактов, включая подготовку и планирование этой деятельности, исследования и другую вспомогательную работу, которые предназначены в момент их осуществления для использования в контактах, а также координацию с лоббистской деятельностью других субъектов.
В-пятых, термин "лоббистский контакт" означает любое устное или письменное сообщение, адресованное от имени клиента охваченному должностному лицу относительно: разработки, изменения или принятия федерального законодательства, федеральных административных актов, регулирующих установлений, исполнительных приказов и любых других программ, политики или позиции правительства США; управления федеральными программами, включая управление федеральными контрактами, ссудами, дотациями, разрешениями или лицензиями; назначения на должности, требующие утверждения Сенатом.
Следует, однако, подчеркнуть, что в законе приведен обширный, состоящий из 19 пунктов список действий, не подпадающих под определение "лоббистский контакт". В частности, не являются лоббистским контактом сообщения, которые: делаются государственными должностными лицами, действующими в пределах их служебной компетенции; делаются представителями средств массовой информации, если целью таких сообщений является сбор и распространение информации на массовую аудиторию; являются просьбами о встрече, о разъяснении состояния дела или любыми другими подобными просьбами, если в них не содержатся попытки воздействия на охваченное должностное лицо; делаются в процессе участия в работе совещательных комитетов, деятельность которых регулируется специальным федеральным законом; являются показаниями, даваемыми на слушаниях в комитетах Конгресса или представленными для включения в материалы этих слушаний; являются информацией, представленной в письменном виде по устному или письменному требованию.
В-шестых, пожалуй, впервые в официальном государственном документе узаконено и фигурирует давно прижившееся в политическом словаре понятие "лоббистская фирма". Согласно данному в законе определению, лоббистской фирмой является физическое или юридическое лицо, имеющее одного или более служащих, которые действуют в качестве лоббистов от имени клиента - при условии, что таковым клиентом не является сама эта фирма. Кроме того, лоббистской фирмой считается и самостоятельно (индивидуально) работающий лоббист.
В-седьмых, лоббистом по новому закону считается любое физическое лицо, которое является штатным служащим клиента или которое нанято клиентом за денежное либо иное вознаграждение и которое оказывает клиенту услуги, включающие не менее двух лоббистских контактов. Однако не считается лоббистом физическое лицо, лоббистская деятельность которого занимает менее 20 процентов времени, затрачиваемого в течение полугодия на оказание лоббистских услуг данному клиенту.
Рассмотрим теперь те требования закона, которые лоббистам надлежит выполнять.
Не позже, чем через 45 дней после того, как лоббист впервые приступил к выполнению или нанят для выполнения своих прямых обязанностей, он должен зарегистрироваться у секретаря Сената и клерка Палаты представителей. В случае, если этим лоббистом является штатный служащий организации - регистрируется сама организация (фактически это означает, что она регистрирует данного лоббиста от имени того клиента, которого он обслуживает или будет обслуживать). Но это правило не лишено исключений. Во-первых, если общий доход лоббистской фирмы от ее лоббистской деятельности в пользу конкретного клиента не превышает и, как ожидается, не превысит $5 тыс. - фирма освобождается от необходимости регистрировать своего служащего-лоббиста от имени этого клиента. Нужно для ясности подчеркнуть: освобождается только по отношению к данному клиенту, ибо если на обслуживании другого клиента она заработает в указанный период больше названной суммы, то обязана зарегистрировать лоббиста от имени этого клиента. Во-вторых, освобождается от регистрации организация, штатные служащие которой ("внутренние" лоббисты) осуществляют лоббистскую деятельность в ее пользу, если ее же общие расходы на эту деятельность не превышают и, как ожидается, не превысят 20 тыс. долларов в течение полугодия.
Законом предусмотрено периодически приводить названные суммы в соответствие с состоянием индекса потребительских цен. В каждом регистрационном документе должны содержаться следующие сведения:
фамилия, адрес, номер служебного телефона, основное место занятий регистранта и общее описание его деятельности;
фамилия (название), адрес, основное место занятий клиента и общее описание его деятельности;
название, адрес и основное место занятий каждой организации (иной, нежели клиент), которая в течение полугодия внесла на лоббистскую деятельность регистранта более $10 тыс. и в целом или в основном планирует либо контролирует эту деятельность;
название, адрес, основное место занятий любого иностранного юридического лица, если оно:
а) внесло на лоббистскую деятельность регистранта более 10 тыс. долларов;
б) владеет, по меньшей мере, 20 процентами собственности клиента или любой организации, указанной в п.3;
в) прямо или косвенно, в целом или в основном планирует, контролирует, руководит, финансирует или субсидирует деятельность клиента или любой организации, указанной в п.3;
г) является филиалом клиента или любой организации, указанной в п.3, и непосредственно заинтересовано в результатах лоббистской деятельности;
сферы общих интересов, по которым регистрант намерен вести лоббистскую деятельность, а также, насколько возможно, перечень конкретных вопросов, которые на день регистрации уже затрагивались или вероятно будут затрагиваться в этой деятельности;
фамилия каждого служащего регистранта, который (служащий) действовал в качестве лоббиста от имени клиента или которого регестрант намерен использовать в этом качестве. Если таковой служащий в течение двух лет до начала занятий лоббизмом был охваченным должностным лицом исполнительных органов власти или Конгресса - указать должность, которую он занимал.
Не позже, чем через 45 дней после окончания каждого календарного полугодия зарегистрированное лицо обязано представить секретарю Сената и клерку Палаты представителей отчет о своей деятельности в этот период (по каждому клиенту составляется отдельный отчет). В этом документе должны содержаться следующие сведения:
фамилия регистранта, фамилия (название) клиента, дополнения или изменения к информации, представленной в первоначальной регистрации;
перечень конкретных вопросов, по которым велась лоббистская деятельность, в том числе возможно более полный список номеров законопроектов и ссылок на конкретные акты исполнительных органов власти;
поименование палат Конгресса и федеральных исполнительных ведомств, с которыми нанятые регистрантом лоббисты вступали в контакт от имени клиента;
описание интереса (если таковой имелся) любого иностранного юридического лица в конкретных (перечисленных в отчете) вопросах, по которым велась лоббистская деятельность; если речь идет о лоббистской фирме - добросовестная оценка обшей суммы доходов, полученных ею от клиента в связи с лоббистской деятельностью;
если регистрант осуществлял лоббистскую деятельность от своего собственного имени - добросовестная оценка общих расходов, которые он и его служащие понесли в связи с этой деятельностью.
Следует отметить и статью закона, согласно которой каждый лоббист, вступающий в лоббистский контакт с охваченным должностным лицом, обязан по требованию последнего сообщить, зарегистрирован ли он согласно настоящему закону, назвать клиента, от имени которого осуществляется контакт, указать, является ли этот клиент иностранным юридическим лицом, а также поименовать каждое иностранное юридическое лицо, которое непосредственно заинтересовано в результатах лоббистской деятельности. Такую же информацию об иностранных юридических лицах лоббист должен представить в случае, если контакт осуществляется в письменном виде. С другой стороны, по просьбе лоббиста лицо, с которым он вступает в контакт, или ведомство, в котором оно служит, должно уведомить лоббиста, является ли это лицо охваченным должностным лицом исполнительных органов власти или Конгресса.
Секретарю Сената и клерку палаты представителей вменено в обязанность:
обеспечить соблюдение регистрационных и отчетных требований закона;
проверять содержание представленных документов и в случае необходимости запрашивать недостающие сведения;
создать системы обработки и хранения поступающей информации;
составлять доступные для общественности списки всех зарегистрированных лоббистов, лоббистских фирм и их клиентов, равно как и обеспечить максимально возможный доступ ко всем материалам, предоставляемым согласно данному закону;
в пределах каждого полугодия объединять и обобщать содержащуюся в документах информацию;
в случае, если возникает повод считать, что лоббист или лоббистская фирма не соблюдают настоящий закон - письменно уведомить их об этом;
если на такое уведомление в течение 60 дней после его отправки не поступил надлежащий ответ - сообщать Прокурору США по федеральному округу Колумбия о том, что со стороны этого лоббиста или этой фирмы, вероятно, имеет место нарушение закона.
Если нарушение закона доказано, виновник подвергается налагаемому в гражданском порядке штрафу до 50 тыс. долл. (конкретная сумма штрафа определяется в зависимости от характера и тяжести нарушения).
Вопрос о правовом регулировании иностранного лобби стоял отдельно. Контроль над иностранным лобби осуществлялся на основе Акта о регистрации иностранных агентов 1938 г. Непосредственно закон преследовал цель контролировать нацистскую пропаганду, усилившуюся перед Второй мировой войной, но он также предотвращал влияние иностранного лобби на внутриполитический процесс США. Уже к середине прошлого века механизм данного закона стал устаревать, и к акту было принято несколько поправок, направленных, в частности, на более четкое разграничение политической пропаганды и деятельности зарубежных партнеров в сфере экономики. На их основе министерство юстиции США разработало правила регистрации.
Активность иностранного лобби продолжало расти во второй половине прошлого века. Это было обусловлено развитием экономики и тенденций глобализации. В 1974 году около 750 лиц и организаций занимались лоббистской деятельностью от имени 1400 зарубежных политических партий, правительств, частных компаний. Однако, очевидно, эти цифры не отражали полную картину. Наибольшую активность в США проявляет японское, канадское и английское лобби.
Деятельность иностранного лобби озаботила правительство Клинтона, поскольку чиновники стали увольняться с федеральной службы для того, чтобы действовать в качестве лоббистов иностранных интересов. В 1993 году Клинтон издал приказ, ограничивающий право сотрудников, занимающих ряд высоких постов, после увольнения работать на зарубежные органы или частных лиц в течение 5 лет. Бывшие высокопоставленные чиновники после отставки вообще лишались права работать лоббистами, представляя иностранные интересы.
Закон 1995 г. также внес ряд новелл. Закон о регистрации иностранных агентов 1938 г. стал распространяться только на агентов иностранных правительств и политических партий. Иностранные корпорации, ассоциации и те, кто лоббировал от своего имени, должны руководствоваться актом 1995 г. Противники нововведения опасались, что такое положение подорвет контроль над иностранным влиянием и окажется неблагоприятным для страны. Однако сторонники считали, что к зарубежным компаниям, зачастую получающим помощь от США, должны применяться такие же требования, что и к американским фирмам.
Очевидно, что вопросы, ставшие предметом законодательного регулирования, явились результатом сложного социального компромисса. Он обеспечил принятие самого закона в том объеме, который реально исполняется на практике. Показателем этого является тот факт, что сразу же после принятия закона и вступления его в силу в 1996 г. было зарегистрировано более 12 000 лоббистов, что в два раза превышает число лоббистов, зарегистрированных в 90-х гг. в соответствии с Законом 1946 г.
Однако, как известно, законы действуют куда эффективнее, если за ними стоит такое абстрактное и мощное явление, как этика (человеческая, профессиональная и т.д.).
На этом фоне американский лоббизм характеризует следующий факт: он имеет профессиональную ассоциацию - созданную в 1979 г. Американскую лигу лоббистов. Она издает ежемесячный бюллетень, ведется работа в функциональных комитетах, среди которых - комитет профессиональной подготовки, планирования лоббистской деятельности, по связям с общественностью, профессиональной этике, организации встреч с руководящими деятелями Конгресса и правительства. Важнейшая задача лиги состоит в том, чтобы утвердить профессию лоббиста как самостоятельную, обладающую собственным содержанием, сделать ее общепризнанной, обелить и поднять ее престиж в общественном мнении, пропагандировать ее роль и значение в процессе выработки и принятия решений органами государственной власти.
С этой целью Лига осуществляет разнообразные просветительские программы и рекламные мероприятия. Она также оказывает услуги своим членам в деле повышения их квалификации и защите интересов.
Лига выработала определение профессии лоббиста, которое стремится утвердить в качестве общепринятого. Звучит оно следующим образом: "Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления - его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Лоббисты обеспечивают информацией, отстаивают политические позиции и защищают экономические, социальные и специальные "философии". Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включаются в планирование и реализацию соответствующих стратегий политических целей". Хотя это определение претенциозно и высокопарно, однако оно в идеале отражает основные черты лоббистской деятельности.
В принципе, институт лоббизма мог бы существовать и без этой Лиги, но с ней он становится более полезным для общества, т.к.:
становится более открытым и понятным для широких масс населения;
Лига следит за соблюдением этических норм профессии, препятствует коррупции;
Лига способствует профессионализации лоббистов, разработке законных методов их деятельности.
Политологи отмечают, что мир, в котором заинтересованные лица действуют в Вашингтоне, изменился за последние десятилетия и превратился из закрытого рынка политического влияния, осуществляемого несколькими заинтересованными группами, в своего рода восточный рынок, в котором тысячи групп привлекают внимание правительства как потенциальные доноры.
Изменения идут по разным направлениям. Растет членство общественных организаций. Так, членство Американской ассоциации пенсионеров, защищающей интересы пожилых людей в социальной области и в сфере медицинского обслуживания, возросло с 4,5 млн. в 1973 до 33 млн. в 1993 г., что сделало ее одной из крупнейших организаций в стране. В последнее время усилились разногласия между лидерами заинтересованных групп и рядовыми членами, что сказывается на законодательстве. Наиболее яркий пример - Акт о правительственной программе медицинской помощи при катастрофе 1988. План был разработан при участии Американской ассоциации пенсионеров, но годом позже Конгресс был вынужден отменить данный акт, после того как рядовые члены организации стали возражать против более высоких медицинских страховок, которые некоторые пожилые американцы должны были платить.
В это же время наметился и количественный рост организаций, заинтересованных в оказании давления на политику в Вашингтоне. Число организаций, имеющих интерес в области здравоохранения, возросло со 100 в 1979 г. до более чем 700 в 1991 г. Если в начале века такие организации имели офисы в Нью-Йорке, то к концу ХХ века они открывают офисы в Вашингтоне, где находятся политические структуры, принимающие государственные решения. Количество штаб-квартир национальных торговых и профессиональных ассоциаций в Вашингтоне выросло с 19 % в 1971 г. до 32 % в 1990 г.
Усиливается и конкуренция среди заинтересованных объединений, имеющих сходные интересы. (К примеру, Национальная организация женщин и Национальная политическая женская организация или Консервативное общество и Национальный консервативный политический комитет действия.) Другой пример. Группы давления добились установки в офисах конгрессменов бесплатных телефонных номеров (800) для того, чтобы граждане могли по телефону формулировать свои позиции по обсуждаемому вопросу. В установке прямых бесплатных номеров приняла участие компания "Филипп Моррис", которая преследовала цель активизировать звонки граждан против предполагаемого налога на сигареты. С другой стороны, номера устанавливались и их противниками, борющимися за ограничение курения. Одно и то же средство использовалось лоббистами, преследующими совершенно противоположные цели.