АВ 2003г. Выпуск 25 Зарубежный опыт правового регулирования лоббистской деятельности в органах законодательной власти
2.2. Лоббизм и выборы в США
Одним из самых эффективных инструментов лоббизма является финансирование избирательных кампаний. Именно здесь будущие чиновники и депутаты больше всего нуждаются в деньгах, а потому они гораздо легче соглашаются на более серьезные условия лоббиста. Поэтому эта сфера особенно нуждается в детальной регламентации.
Политическое спонсорство связано с финансированием партий на выборах. В большинстве стран Запада допускаются либо анонимные пожертвования, либо крупные разовые взносы от компаний в фонды партий. Если прямые взносы компаний запрещены (как в США), то работодатель оформляет это как пожертвование его работников, то есть избирателей. Такая практика этична, поскольку считается, что компании действуют в интересах экономики, отрасли, своих работников, а значит, и общества в целом. Тем более что разные компании имеют разные интересы, и их совокупный лоббизм не приводит к тому, что в выигрыше будет кто-то один. Действует принцип: если каждый получил преимущество, то это уже не преимущество.
Федеральное законодательство США о финансировании избирательных кампаний имеет длинную историю. Тенденции этой истории вытекают из ее целей - если не нейтрализовать, то хотя бы ограничить влияние больших денег на выборы и, соответственно, на последующую деятельность членов Конгресса и других чиновников. Началась она с того, что главным поставщиком материальных ресурсов в избирательные кампании к концу прошлого века стал большой бизнес. И чем охотнее раскошеливались корпорации, предоставляя (как правило, тайно) щедрые суммы претендентам на выборные должности, тем больше проникала коррупция в избирательный и законодательный процессы. Американцы, как всегда, в обиду себя не дали. И под куполом Капитолия к началу нашего века развернулось сражение за честное финансирование избирательных кампаний.
Окончательным мотивом для принятия первого закона стала публикация в прессе волны разоблачительных материалов, засвидетельствовавших, что в 1904 г. несколько корпораций тайно финансировали президентскую избирательную кампанию Т. Рузвельта. В результате проведенных Конгрессом слушаний в 1907 г. был принят закон Тилмана, запретивший банкам и корпорациям использовать собственные средства на прямые взносы в федеральные избирательные кампании. Вскоре последовали еще 2 акта. Одобренный в 1910 г. закон установил отчетность для кандидатов в Палату представителей. От них требовалось указать фамилии и адреса доноров, пожертвовавших $100 и более и общие суммы полученных средств и расходов. В следующем году новый закон распространил эти требования на кандидатов в Сенат. Кроме того, он установил ограничения на расходы: избиравшийся в Палату представителей мог истратить на свою кампанию не более $5000 тыс., в Сенат - до $10 тыс.
Далее затишье длилось до 1925 г. пока не произошел очередной скандал. При распределении в аренду частным операторам нефтяных резервов ВМФ, один из потенциальных арендаторов не только дал взятку чиновнику, курировавшего эту аренду, но и пожертвовал Республиканской партии щедрые суммы для погашения долга, оставшегося после прошедшей избирательной кампании. Этот случай стал толчком для появления в 1925 г. федерального закона о коррупции, который привел в систему принятые ранее (вышеупомянутые) акты, объединив их основные положения, закрыл обнаружившиеся в них к тому времени некоторые лазейки (но и сам, однако, оказался насыщенным ими).
Далее, в 1939 г. был принят закон "О чистоплотной политике". Он запретил федеральным служащим активное участие в политической деятельности, а в следующем году его дополнили поправкой, запретившей подрядчикам федерального правительства давать денежные взносы любым политическим комитетам и кандидатам на выборные федеральные должности. В 1943 г. закон "О разрешении трудовых споров в военное время" запретил профсоюзам из собственных средств финансировать избирательные кампании кандидатов в Конгресс.
С этим пакетом законов США подошли к 1970-м гг. Отмечается, что эти законы "честность" избирательных кампаний обеспечивали весьма слабо. Здесь следует упомянуть причину такого положения дел. В законах фактически отсутствовал механизм претворения их в жизнь. В частности, не были определены даже ведомства, которые должны были следить за их исполнением. Федеральный закон о коррупции был направлен на регулирование объема расходов на избирательные кампании и периодическую отчетность кандидатов о произведении расходов до начала выборов. Кандидат в Палату представителей мог истратить на свою кампанию из собственных средств до $5 тыс., в Сенат - до $25 тыс. Политический комитет имел право собрать в виде взносов или израсходовать не более $3 млн. в год. Если таковой комитет оперировал на территории более одного штата (т.н. междуштатный комитет), он обязан был предоставлять квартальные отчеты о своей деятельности с перечислением всех лиц, пожертвовавших ему более $100, и каждому из которых было выплачено по статье "расходы" не менее $10. Банкам и корпорациям запрещалось делать взносы в предвыборные фонды кандидатов.
Как можно увидеть, закон достаточно жесткий, но в нем не предусмотрено адекватного механизма реализации. Так, не требовалась публикация и не предусматривалась проверка отчетов, равно как и ответственность за их непредоставление. Отчеты не были доступны общественности и хранились где-то в канцелярских ящиках клерка Палаты представителей. Закон не распространялся на комитеты, оперировавшие в пределах одного штата, что освобождало большинство кандидатов от необходимости предоставлять отчеты. А разрешенные этим же законом междуштатные комитеты, хотя и обязаны были отчитываться, но имели возможность тайно передавать средства в не подлежащие отчетности внутриштатные комитеты. Один из широко применявшихся способов обойти закон состоял в следующем: создавались десятки комитетов, которые формально соблюдали требования об ограничении расходов, но каждому из них физическое лицо могло пожертвовать чуть-чуть менее $100, что исключало необходимость перечислять фамилии таких лиц в отчетах. Или существовал вариант этого способа: создав несколько подобного рода комитетов, кандидат мог потом в случае необходимости спокойно утверждать, что они производят расходы в его пользу без "его ведома и согласия".
Поэтому неудивительно, что за все время существования федерального закона о коррупции не было ни одного случая преследования его нарушителей. Имея в виду этот закон и закон 1939 г. "О чистоплотной политике", президент Л. Джонсон в своем послании Конгрессу 25 мая 1967 г. заявил: "Большей лазейки, чем эти законы, нет. Они подталкивают к уклонению (от их соблюдения - Б.С.) и обману". Американский политолог Ф. Сорауф высказывался по поводу них: "По мере того, как страна приближалась к решающим выборам 1972 г., регулирование финансирования американских избирательных кампаний представляло собой длинную историю тщетности попыток и цинизма, который эта тщетность порождала". Причем, по мнению того же Сорауфа, законы о финансировании избирательных кампаний "принимались, по-видимому, с лазейками, специально для них приспособленными", потому что речь идет о законах, регулирующих весьма специфическую сферу деятельности.
К концу 60-х гг. ситуация в описываемой области в очередной раз обострилась. Причина этого лежит на поверхности: в повседневную жизнь стали входить электронные СМИ. С их использованием избирательные кампании стали эффективнее и дороже в несколько раз.
Особенно встревожились демократы, т.к. республиканцы имели более легкий доступ к богатым источникам финансирования. Кроме того, в самом начале 1970-х гг. стали просачиваться первые сведения о том, что на будущую избирательную кампанию президента Р. Никсона собраны миллионы долларов от сторонников главы Белого Дома, а также в виде незаконных взносов от корпораций.
Судьба закона была непростой, президент Никсон наложил "вето" на его первую редакцию закона, не говоря уже о стараниях лоббистов. Однако в 1971 г. закон "О федеральных избирательных кампаниях" был принят. В литературе он признается актом, знаменовавшим собой первое после федерального закона "О коррупции" (который этим актом был отменен) крупное изменение в регулировании финансирования выборов. Двумя главными целями, реализованными в новом законе, считались ограничение расходов на использование в предвыборной борьбе электронных СМИ и усиление отчетности кандидатов и политических комитетов о финансовых операциях.
Закон дал результаты. Американские специалисты считают, что по выборам 1972 г. впервые в истории США была получена наиболее полная информация о взносах и расходах. Возможно, этот успех надолго приглушил бы борьбу за "честное" финансирование, если бы его не перекрыл скандал, заставивший Р. Никсона уйти с поста Президента (Уотергейт).
Необходимость спасения всей политической системы стимулировала Конгресс к принятию еще одного законодательного акта в отношении финансирования выборов - "Поправок 1974 г. к закону о федеральных избирательных кампаниях". Несмотря на слово "поправки" в его названии (технически он считался дополнением к закону 1971 г.), фактически это был новый закон, куда более всеобъемлющий, чем его непосредственный предшественник. В 1975 и 1976 гг. его дополнили еще несколькими существенными поправками. Все вместе взятое далее рассматривается как единый текст закона "О федеральных избирательных кампаниях". Следующие его положения надлежит отметить особо.
1. Дано определение политического комитета. Таковым является:
a. любой комитет, клуб, ассоциация или иная группа лиц, которая в течение года получает взносы на общую сумму более $1000, или производит расходы в том же объеме;
b. любой самостоятельный фонд, созданный и управляемый профсоюзом, иной имеющей членство организацией, кооперативом или корпорацией с неакционированной формой капитала для сбора добровольных взносов с целью их последующего использования на финансирование избирательных кампаний;
c. любой местный комитет политической партии, который в течение года получает взносы или производит расходы на сумму более $1 тыс.
2. Закон установил ограничения на пожертвования физических лиц и политических комитетов. Физическое лицо может сделать взносы: любому кандидату и его уполномоченным политическим комитетам не более $1 тыс. на одни выборы (Согласно закону, взносы в предвыборные фонды кандидатов предоставляются "на одни выборы", т.е. первичные и общие выборы считаются самостоятельными кампаниями. Это значит, что и сумма взносов удваивается. Таким образом в течение 2-х летнего избирательного цикла физическое лицо и немногокандидатный политический комитет могут дать кандидату до $1 тыс., многокандидатный - до $10 тыс.); политическим комитетам, созданным и поддерживаемым национальной политической партией, которые не являются уполномоченными комитетами какого-либо кандидата - не более $20 тыс. в год; любому другому политическому комитету - до $5 тыс. Однако в целом общая сумма взносов кандидату одним физическим лицом не должна превышать $25 тыс. в любой календарный год.
Многокандидатным считается политический комитет, зарегистрированный по меньшей мере в течение полугода в федеральной комиссии по выборам, получивший пожертвования более чем от 50 доноров и предоставивший взносы не менее чем 5 кандидатам в Конгресс. Многокандидатному политическому комитету разрешено делать следующие взносы: кандидату и его уполномоченным политическим комитетам - не более $5 тыс. на одни выборы; политическим комитетам, созданным и поддерживаемым национальной политической партией, которые не являются уполномоченными политическими комитетами какого-либо кандидата - до $15 тыс. в год; любому другому политическому комитету - до $5 тыс. в год. На политические комитеты, не являющиеся многокандидатными, распространяются нормы, установленные для физических лиц. Однако ограничений на общую сумму для этих комитетов, как, впрочем, и для многокандидатных, нет. Следует отметить также, что все перечисленные выше суммы остаются неизменными от выборов к выборам, т.е. не подлежат индексации в зависимости от уровня инфляции.
3. Закон установил ограничения на расходы национальных и штатных комитетов политических партий, расходы самих кандидатов и т.н. независимые расходы. На этапе общих выборов указанные комитеты имеют право истратить: на кандидата в Палату представителей - $10 тыс.; на кандидата в Сенат - либо $20 тыс., либо сумму, определяемую формулой "$0.02, умноженные на число граждан данного штата, обладающих по возрасту правом голоса". Все эти суммы даны в долларах 1974 г. и с тех пор индексируются в зависимости от уровня инфляции.
Что касается самих претендентов на место в федеральном Конгрессе, то для них предусматриваются следующие ограничения: кандидат в Палату представителей мог расходовать на свою избирательную кампанию собственные средства в сумме не более $25 тыс. в год, кандидат в Сенат - до $35 тыс. Кроме того, общий потолок всех расходов устанавливается для первого - $70 тыс., для второго - $100 тыс.
Независимыми, согласно данному в законе определению, являются расходы физического лица или организации (в том числе политического комитета), специально нацеленные на то, чтобы содействовать избранию или, напротив, поражению кандидата в Конгресс, но производимые самостоятельно, т.е. без согласования или консультации с каким бы то ни было кандидатом. В этом случае указанные лицо или организация могли истратить до $1 тыс. на одного кандидата.
4. Закон подтвердил установленное ранее принятыми актами запрещение корпорациям (в т.ч. подрядчикам федерального правительства) и профсоюзам делать прямые взносы из собственных средств кандидатам на выборные должности. Вместе с тем он разрешил им создавать специальные самостоятельные фонды для сбора добровольных взносов с целью их последующего использования на финансирование избирательных кампаний. Тем самым Конгресс легализовал деятельность немногих уже существовавших и открыл дорогу появлению новых специфических организаций, получивших общее название "комитеты политического действия".
По мнению американских специалистов, принимая закон о федеральных избирательных кампаниях, Конгресс прежде всего и главным образом хотел перекрыть доминировавшее в прошлом влияние крупных доноров и взносов корпораций и других заинтересованных групп. Их место, как он надеялся, займет поток мелких взносов от политически активных рядовых избирателей. Таким образом Конгресс пытался изменить характер денежного воздействия на выборы и посредством статутного ограничения расходов на финансирование избирательных кампаний обеспечить политическое равенство кандидатов.
30 января 1976 г. Верховный суд США вынес вердикт: предусмотренные в законе ограничения на расходы кандидатами собственных средств, общие расходы и независимые расходы на избирательные кампании противоречат первой поправке к Конституции США. Первая поправка гласит, что Конгресс не должен принимать законы, ограничивающие свободу слова или печати, либо право народа на мирные собрания и на обращение к правительству с петициями об удовлетворении жалоб. Следовательно, они теряют силу. Специалисты единодушно признают: это решение Верховного суда создало основы для "драматических изменений" в финансировании выборов. Именно его нужно ставить во главу угла при попытке понять ту систему финансирования, которая в результате сложилась. И одним из драматических изменений стало бурное размножение комитетов политического действия, роль которых в финансировании выборов могла оказаться, не будь упомянутого решения Верховного суда, менее значительной.
Естественно, мимо такой дыры в законе не могли пройти заинтересованные группы. И вскоре большинство комитетов политического действия стало ничем иным, как лоббистами их интересов. Некоторые из них даже просто являлись структурными подразделениями лоббистских отделов создавших их организаций (коммерческих фирм, корпораций). Нередко главный лоббист такой организации возглавляет созданный ею комитет. Напрашивается прямая связь между программой кандидата и получением им средств от комитетов политического действия.
В самой Америке на этот счет существуют различные точки зрения. Так, одни политики и политологи считают, что такой механизм - большое достижение американской политической системы. Обосновывается это тем, что это законный, демократический и эффективный механизм участия различных групп общества в политическом процессе. Другие же отмечают, что такая ситуация ничего хорошего из себя не представляет, т.к. нет ограничений на взносы в комитеты политического действия, что это позволяет крупным жертвователям диктовать свои интересы кандидату. Ведь, по словам сенатора Р. Лонга "различие между крупным взносом в избирательную кампанию и взяткой почти такое же, как тонкая волосяная линия". Проведенные исследования установили прямую взаимосвязь между финансированием избирательных кампаний конкретных кандидатов определенными комитетами политического действия (за которыми стоят определенные заинтересованные группы) и голосованием их в период нахождения в Конгрессе.
Деятельность комитетов политического действия была не единственным источником дискуссий по поводу системы финансирования выборов, сложившейся под действием законов о федеральных избирательных кампаниях 1971 и 1974 гг. По ходу дела выяснилось, что они далеко не свободны от положений, которые либо сами работают на грани лазеек, либо позволяют вычислить их.
Во-первых, в 1979 г. закон дополнили поправкой, разрешившей штатным и местным партийным организациям расходовать любые суммы на "партийностроительную" деятельность, т.е. на регистрацию избирателей, стимулирование их активности в день выборов, закупку всевозможных гаитационных материалов и сувениров и т.д. Эта поправка широко открыла двери в избирательный процесс миллионам долларов в виде крупных взносов, в других отношениях запрещенных действующим законодательством. Речь идет о том, что если по закону о федеральных избирательных кампаниях богатые физические лица, комитеты политического действия и политические партии не могут вносить большие суммы в предвыборные фонды кандидатов, а по законам 1907 и 1943 гг. корпорации и профсоюзы вообще лишены права использовать на одни и те же цели собственную казну, то после принятия поправки они получили возможность давать неограниченные средства на деятельность по партийному строительству.
Во-вторых, фактической лазейкой считают специалисты нынешние статьи закона, регулирующие использование независимых расходов. Источники утверждают, что в последнее время эти расходы "инфицировали" систему финансирования выборов проблемами коррумпирующего характера из-за их неудачной подотчетности и подозрений, которые они вызывают по поводу степени их независимости от предвыборной организации кандидата или от стратегического планирования его кампании.
В-третьих, закон позволил (из-за отсутствия в нем соответствующей нормы) смышленым участникам избирательного процесса вычислить лазейку, именуемую в литературе и официальных публикациях "пакетированием" взносов. Агент-посредник, будь то физическое лицо (в т.ч. лоббист) или комитет политического действия, собирает чеки индивидуальных взносов, выписанные гражданами на имя определенного кандидата, и предоставляет их тому или другому в виде "пакета". Тем самым фактически обходятся предусмотренные законом ограничения на взносы, ибо этот посредник вручает получателю куда более крупную суму по сравнению с той, какую он имеет право дать от своего имени.
Непрекращающиеся споры вокруг перечисленных лазеек и роли комитетов политического действия в финансировании избирательных кампаний вкупе с непрерывным ростом стоимости последних привели к тому, что добрых полтора десятка лет предпринимал и предпринимает попытки в очередной раз реформировать систему финансирования избирательных кампаний. Однако новый раунд борьбы за "честное" финансирование высветил такую противоречивую взаимозависимость составляющих проблему факторов, что перестроить и согласовать их взаимодействие до сих пор оказалось не по силам. Тем более что поиски решения существенно осложнил особый непреодолимый фактор - вердикт Верховного суда США от 30 января 1976 г. Этот фактор изначально блокирует самый простой и эффективный способ улучшения ситуации с "честным" финансированием.
После 1979 г. никаких изменений в законодательстве о выборах более не происходило, хотя попытки что-либо изменить здесь постоянны. Законодательная инициатива осуществляется в основном по следующим направлениям:
1. Самый радикальный и эффективный способ - принятие поправки к Конституции, которая лишила бы основания прецедент 30 января 1976 г.;
2. Введение финансирования избирательных кампаний из государственных фондов;
3. Принятие добровольного ограничения самими кандидатами своих расходов в обмен на предоставление им определенных финансовых льгот (некоторый минимум времени для рекламы в электронных СМИ, оплата почтовых расходов и т.д.)
4. Ликвидация комитетов политического действия, основанных непосредственно коммерческими структурами и находящимися в прямой зависимости от материнских фирм или хотя бы уменьшение максимальной суммы их взносов;
5. Запрещение "пакетирования" взносов;
6. Ограничения взносов на "партийное строительство";
7. Ужесточение положений о финансировании по линии независимых расходов.
Однако, как сказано выше, эти идеи воплощения в законах по тем или иным причинам не нашли. Хотя сражение за "честное" финансирование не прекращается ни на день, и, быть может, в данный момент еще какой-то закон по этому вопросу уже вступил в силу, т.к. этот сектор законодательства является одним из наиболее актуальных и динамичных.
Таким образом, мы видим, опыт США в области регламентации финансирования избирательных кампаний весьма далек от совершенства. Законодательство США не смогло пока в достаточной мере поставить под контроль потоки капитала, направляемые в избирательные кампании и влияющие впоследствии на судьбу страны. Однако нельзя недооценивать того, что США все же имеет около 100 лет законодательной практики в данном вопросе. Накоплен богатый банк данных практических ситуаций на различных этапах развития избирательного процесса с различными действующими факторами и выходами из них. Существует также довольно много идей, по различным причинам не воплощенным у них, но вполне пригодных для разумного заимствования. Ведь без проработанного законодательства в области финансирования избирательных кампаний во многом не имеют смысла законы о регламентации других методов лоббизма.