АВ 2003г. Выпуск 25 Зарубежный опыт правового регулирования лоббистской деятельности в органах законодательной власти
3. Правовое регулирование лоббизма в других западных странах
За пределами США термин "лоббист" получил далеко не всеобщее распространение. Данный термин используется в законодательстве Австралии. В Канаде в 1988 г. был принят Акт "О регистрации лоббистов". Но в Великобритании, несмотря на языковую общность с США, указанный термин не применяется. Правда, в Британии вообще нет специальных законодательных актов, регулирующих деятельность, которую можно назвать лоббистской, и она осуществляется, главным образом, на основе обычаев. В ФРГ термин "лоббизм" не получил законодательного закрепления, в ФРГ предпочитают говорить о группах по интересам, заинтересованных группах или группах, представляющих интересы (Interessengruppen und Interessenverbaende). Наиболее значимыми актами, регулирующими взаимодействие групп по интересам с государственными органами в ФРГ, являются Регламент Бундестага, Регламент Федерального Правительства, Единое положение о федеральных министерствах, Кодекс поведения депутата Бундестага. Впрочем, о заинтересованных группах в связи с лоббизмом говорят и в США. Американский исследователь Дж.М. Берри определяет их следующим образом: "Заинтересованная группа - это организованное объединение индивидов, которые разделяют некоторые цели и которые стараются повлиять на государственную политику". О необходимости принятия актов, регламентирующих деятельность лоббистов в органах ЕС на официальном уровне, говорят с начала 90-х гг., и даже в 1994 г. были разработаны предложения по содержанию проекта кодекса поведения лоббистов, однако пока никаких официальных документов принято не было.
В некоторых странах (например, в Канаде и Австралии) в качестве лоббистов, представляющих определенные заинтересованные группы, могут регистрироваться как физические лица, так и организации. В США, где на протяжении долгого времени существовало законодательство, предоставлявшее аналогичную возможность, по ныне действующему закону в качестве лоббиста вправе регистрироваться только физическое лицо. Это должно повысить ответственность лоббистов.
Институционализированные механизмы социального партнерства функционируют в малых европейских странах - Австрии, Голландии, Ирландии, а также в Австралии (Аккорд - двустороннее соглашение без участия работодателей). В Швеции, стране "классического социального партнерства", общенациональный трипартистский механизм сейчас демонтирован.
В ведущих европейских странах трехсторонние соглашения сегодня не заключаются, институты согласования интересов не функционируют. Однако временные механизмы согласования интересов сыграли роль стабилизирующего фактора в периоды чрезвычайных экономических ситуаций, совпавших с пребыванием у власти ориентированных на общественный диалог социал-демократических сил, - в Испании в постфранкистский период (пакты "Монклоа" 1977 - 1978 гг.), в Италии в период пребывания компартии "на пороге власти" ("линия ЭУР" 1978 г.), в Великобритании ("социальный контракт"), в ФРГ ("концертированное действие").
Вместе с тем механизмы социального партнерства функционируют на уровне Европейского союза (ЕС) - через представительство групп интересов в Экономическом и социальном комитете ЕС (ЭСК); трехсторонние консультации ведутся и в рамках переговоров по созданию "социальной Европы". Предпринимательские ассоциации (в частности, UNICE) активно выступают против какой-либо регламентации трудовых отношений на общеевропейском уровне, считая, что это - прерогатива национальных правительств. Выявление групповых интересов и их согласование составляют основу функционирования демократического общества. Механизмы согласования интересов встроены на Западе в систему функционального представительства, элементы которой - различные консультативные комитеты, наблюдательные и экспертные советы при органах власти разных уровней, "круглые столы", агентства для проведения переговоров между бизнесом и профсоюзами, чаще всего при посредничестве государства.
Лоббистская деятельность в стенах французского парламента формально запрещена, но эта деятельность фактически осуществляется в обеих палатах высшего законодательного органа страны членами более чем 170 так называемых "содружеств" и "исследовательских групп", специализирующихся на разработке конкретных проблем и идей с целью последующего их продвижения в качестве законодательных инициатив, поправок к правовым нормам и так далее.
Считается, что основными мотивами деятельности этих групп являются стремление к поддержанию живой связи с потенциальными избирателями, а также возможность получения финансовых средств от коммерческих структур на проведение избирательных кампаний и пополнение партийных касс.
Хотя иностранный лоббизм как таковой во Франции официально не существует, роль структур давления, используемых соответствующими государствами, выполняют так называемые "группы дружбы", действующие в Национальном собрании (например, франко-израильская, франко-вьетнамская и т.д.). На протяжении последних 10-15 лет особенно активны местные этнические китайцы (хуацяо), всеми доступными средствами помогающие своей прародине в налаживании сотрудничества с французскими деловыми и научно-техническими кругами. В Париже, к примеру, на легальной основе действует "Китайский центр". Он координирует всю работу в этом направлении. Его деятельность в основном финансируется непосредственно из Пекина.
В Германском Бундестаге ведется специальный открытый список - реестр союзов, организаций и их представителей с необходимыми данными, которые зарегистрированы в Бундестаге, по состоянию на 31 марта 1998 года в него внесены 1670 организаций.
В данный открытый список регистрации союзов и их представителей, который ведется Президентом Германского Бундестага, согласно решению Президиума Германского Бундестага от 14 марта 1973 года не вносятся корпорации, фонды и учреждения публичного права, а также их головные организации, так как они являются союзами согласно положению 2 Регламента Германского Бундестага.
Не регистрировались региональные организации, интересы которых уже представлены на межрегиональном уровне, и отдельные фирмы.
25 сентября 1979 года Президиум Германского Бундестага решает продолжить вести список лишь тех союзов, которые до 30 сентября каждого года или подтверждают прежние данные, или сообщают об изменениях для следующей публикации. Сообщения направляются Президенту Германского Бундестага - отдел WD 3 - Бундесхаус, Герресштрассе 15, 53113 Бонн.
Данные, предоставляемые союзами, относятся к следующим разделам:
1. Название и местонахождение, 1-й адрес союза (организации).
2. Другие адреса.
3. Правление и исполнительный орган по ведению дел.
4. Сфера интересов союза (организации).
5. Численность членов союза (организации).
6. Число относящихся к союзу организаций.
7. Представитель союза (организации).
8. Адрес по местонахождению Германского Бундестага и Федерального Правительства Германии.
9. Номер телефона и телефакса.
Следует отметить, что корпоративные группировки и отдельные крупные фирмы, располагая внушительными финансовыми средствами, как правило, имеют своих неофициальных представителей в различных звеньях исполнительной власти - министерствах, ведомствах и других государственных учреждениях. Эти промышленные и банковские гиганты обычно тесно координируют свою деятельность с лоббистскими группами в выборных органах, проталкивая соответствующие проекты, добиваясь льготных кредиторов, бюджетной поддержки, государственного страхования и так далее.
Своеобразным мостом, соединяющим государственный и частный сектор при защите корпоративных интересов, служит практика перехода высококвалифицированных государственных служащих в чисто коммерческие структуры. В Германии допускается участие политиков регионального уровня в наблюдательных структурах компании, если регион является акционером компании (кроме того, земельные банки просто подотчетны главам региональных администраций). Там, где это невозможно, например, в США или Великобритании, в совет директоров берут профсоюзных руководителей или общественно значимые фигуры, которые выступают в роли советников (консультантов) правительства или президента. Это так же позволяет отстаивать бизнес-интересы. Пример такой политики - экс-канцлер Гельмут Коль, сотрудничавший с группой BASF, и министр финансов США Пол О'Нил, который руководил крупной металлургической компанией Alcoa и который был вынужден продать акции этой компании после сообщений прессы о том, что он якобы зарабатывает на операциях с ними, занимая государственный пост.
Заслуживает внимания иностранный лоббизм в клубном варианте. Такая практика уже есть в Российской Федерации. Например, Европейский деловой клуб в Российской Федерации был создан летом 1995 года по инициативе ряда аккредитованных в Москве европейских компаний, послов стран - членов Европейского союза, а также главы Представительства Европейской комиссии в Российской Федерации. Этот шаг был продиктован общим пониманием того, что интересы европейского бизнеса в России могли бы быть более четко выражены и лучше защищены в рамках организации, объединяющей компании из всех пятнадцати стран - членов Европейского союза. На сегодняшний день членами клуба являются более 330 европейских компаний.
Европейский деловой клуб как источник информации регулярно организует брифинги и семинары, посвященные самым разнообразным аспектам предпринимательской деятельности в России. В клубе часто выступают министры российского правительства, высокопоставленные чиновники ключевых органов исполнительной власти, депутаты Государственной Думы, главы администраций российских регионов, официальные представители международных финансовых организаций и другие важные официальные лица. Вместе с тем клуб является своеобразным форумом для обмена информацией и опытом между самими его членами как в форме встреч для обсуждения конкретных вопросов, так и в виде аналитических материалов по правовым, налоговым и другим проблемам, которые разрабатываются экспертами комитетов и затем рассылаются членами клуба.
Клуб, как лоббирующая организация, осуществляет деятельность в интересах своих членов при контрактах с властями как России, так и Европейского союза, направляя обращения в различные ведомства и проводя консультации с соответствующими официальными лицами. Обычно подобные акции проводятся по инициативе правления Европейского делового клуба или одного из его комитетов. Как правило, Европейская комиссия консультируется с клубом в связи с проведением каких-либо двусторонних переговоров с Россией по торговым и экономическим вопросам. Ратификация Соглашения о партнерстве и сотрудничестве Европейского союза с Россией и связанное с этим возникновение многоуровневой структуры двусторонних связей придают еще большее значение участию европейского делового сообщества в переговорном процессе.
Клуб продолжает развивать свои отношения с другими иностранными деловыми организациями. В частности, признавая и приветствуя неоценимую и уникальную роль, которую играют национальные деловые сообщества стран Европейского союза в России, клуб также тесно сотрудничает с такими организациями, как Американская торговая палата, Консультативный совет по иностранным инвестициям и Нефтяной совещательный форум. Европейский деловой клуб также играл ключевую роль в организации первых двух заседаний "Круглого стола" промышленников Европейского союза и России - в октябре 1997 года в Москве и в мае 1998 года в Брюсселе.