АВ 2003г. Выпуск 19 Постоянные комитеты и комиссии в парламентах мира
2.1. Количество, название и компетенция постоянных комиссий (комитетов)
Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов), парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики. В результате такого подхода в палатах зарубежных парламентов количество постоянных комиссий (комитетов) оказывается обычно довольно значительным.
В Японии в соответствии с Законом о Парламенте (статья 42, часть 3) в Палате Советников (верхней палате) действуют следующие комиссии: по вопросам юстиции, внешней политики, государственных финансов, просвещения, по делам Кабинета министров, местной администрации, по социальным проблемам, по трудовым вопросам, по сельскому, лесному и водному хозяйству, по торговле и промышленности, вопросам связи, транспорта, строительства, а также бюджетная, ревизионная, дисциплинарная и по организации внутренней парламентской работы. В нижней палате японского парламента - Палате Представителей (статья 41, часть 2 Закона о Парламенте) имеются те же комиссии, плюс ещё три: по общественной безопасности, науки и технике и проблемам окружающей среды.
Тем не менее даже такого числа постоянных комиссий не хватает для того, чтобы охватить все сферы общественной жизнедеятельности, подлежащие государственному регулированию.
В Конгрессе США сформировано всего лишь 4 постоянных объединённых комитета обеих палат (по налогообложению, по экономике, по библиотеке Конгресса, по изданиям), но значительное количество постоянных специализированных комитетов в каждой из них. В Сенате их насчитывается 16: по сельскому хозяйству, пищевым продуктам и лесному хозяйству; по ассигнованиям; по делам вооружённых сил; по банковскому делу, жилищному строительству и проблемам городов; бюджетная; по торговле, науке и транспорту; по энергии и естественным ресурсам; по вопросам окружающей среды и общественных работ; финансовая; по иностранным делам; по правительственным вопросам; юридическая; по труду и людским ресурсам; по регламенту и административным вопросам; по вопросам мелкого бизнеса; по делам ветеранов. В Палате Представителей - 22 комитета.
В однопалатном парламенте Швеции - Риксдаге на основе Акта о Риксдаге образуется 16 комиссий: конституционная, финансовая, налоговая, юридическая, законодательная, иностранных дел, обороны, социального страхования, социальная, по культуре, образованию, вопросам рынка труда, коммуникаций, сельскохозяйственная, экономическая, по гражданским делам.
В Италии Палата депутатов насчитывает 14 постоянных комиссий; в Бундестаге Германии количество комитетов - больше 20; причём создание комитетов по делам Европейского Союза, по иностранным делам, по обороне и по петициям (комитет по петициям, кстати, имеется и в Европейском парламенте; он призван аккумулировать различного рода обращения граждан) обязательно, ибо специально предусмотрено Основным Законом ФРГ (статьи 45, 45-а, 45-с, соответственно).
В однопалатном Кнессете Израиля насчитывается 9 комитетов.
В Регламенте нижней палаты высшего представительного учреждения Франции (статья 36) закреплены положения, согласно которым Национальное Собрание образует на публичном заседании следующие шесть постоянных комиссий:
1. Комиссию по делам культуры, семьи и социальным проблемам, занимающуюся вопросами преподавания и исследований, профессионального образования, социального развития, молодежи и спорта, деятельности в области культуры, информации, труда и занятости, здравоохранения, семьи, населения, социального обеспечения и социальной помощи, военных и гражданских пенсий, выхода в отставку и нетрудоспособности.
2. Комиссию по иностранным делам, рассматривающую проблемы, которые возникают в сфере международных отношений, международного сотрудничества и внешней политики и в связи с заключением международных договоров и соглашений.
3. Комиссию по национальной обороне и вооруженным силам, компетентную по вопросам общей организации обороны, политики сотрудничества и помощи в военной области, долгосрочных планов развития армии, авиационной и космической промышленности и производства вооружений, военных предприятий и арсеналов, военного имущества, национальной службы и законов о комплектовании армии, а также по проблемам гражданского и военного личного состава вооруженных сил, жандармерии и военной юстиции.
4. Комиссию финансов, общих проблем экономики и плана, деятельность которой распространяется на доходы и расходы государства, исполнение бюджета, деньги и кредит, внутреннюю и внешнюю финансовую политику, финансовый контроль за государственными предприятиями, государственное имущество.
5. Комиссию конституционных законов, законодательства и общего управления Республикой, компетенция которой охватывает конституционные, органические и избирательные законы, регламентные акты, судебную организацию, гражданское, административное и уголовное законодательство, петиции, общее управление территориями Республики и местными коллективами.
6. Комиссию производства и обмена, интересы которой распространяются на следующие виды общественной жизнедеятельности: сельское хозяйство и рыболовство, энергию и промышленность, технические исследования, потребление, внутреннюю и внешнюю торговлю, таможню, средства связи и туризм, освоение территории и урбанизм, снабжение и общественные работы, жилье и строительство.
В Сенате Франции каждые три года создаются следующие постоянные комиссии: по делам культуры; экономики и плана; по социальным проблемам; иностранных дел, обороны и вооружённых сил; финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации; по вопросам конституционных законов, законодательства, всеобщих выборов, регламента и общего управления.
Разнообразие вопросов, с которыми сталкивается французский парламент в процессе своей законодательной и контрольной деятельности, а главным образом тот факт, что комиссии в различной степени загружены работой, обусловливают, как считают многие во Франции, необходимость увеличения числа постоянных комиссий. (Заметим, что в Четвертой Республике в Национальном Собрании действовало 19 постоянных комиссий.). Сделать этот, однако, не так просто. Ведь для этого нужно изменить Конституцию. Статья 43 (абзац 2) Основного Закона Франции предусматривает, что количество постоянных комиссий в каждой из палат парламента ограничено шестью.
В парламенте Швейцарии для проработки и подготовки включенных в повестку дня вопросов и соответствующих законопроектов образуется 12 постоянных комиссий (комитетов): финансовую, внешней политики, науки, культуры и образования, окружающей среды, транспорта и связи, политики и безопасности и др. Комиссии являются общими для обеих палат швейцарского парламента: Национального совета (200 депутатов) и Совета Кантонов (46 депутатов).
Комитеты формируются из представителей различных фракций, при этом численность фракций играет определяющую роль в том, в каких комиссиях и сколькими депутатами она будет представлена. Поскольку минимальное число членов фракции - 5 депутатов, партии, слабо представленные в парламенте, вынуждены заключать альянсы, если хотят участвовать в работе комиссий. Комиссии обладают правом законодательной инициативы и запросов в правительство.
Регламент норвежского парламента, Стортинга, предписывает создание общих постоянных комитетов для обеих его палат - Одельстинга и Лагтинга. В отличие. Например, от парламентов США и Франции, права и возможности норвежских парламентских комитетов невелики. Стортинг не принимает ни резолюций, ни постановлений, только законодательные акты, что, несомненно, ограничивает поле политической инициативы комитетов, особенно в области внешней политики. Всего имеется 12 постоянных комитетов, которые могут рассматривать лишь дела, которые направляются им пленарным составом, и давать рекомендации пленарному составу (то есть обеим палатам). Заседания комитетов не открыты для публики.
Исключения для строгого ограничения независимой инициативы делается для постоянного Контрольного и конституционного комитета. Этот комитет уполномочен самостоятельно проводить расследования, которые представляются необходимыми для осуществления законодательного контроля над государственной администрацией. Однако такой шаг может быть предпринят только после того, как соответствующий министр будет уведомлен и запрошен о требуемой информации. В 1997 году в Норвегии были разрешены публичные слушания комитетов, чего раньше не делалось.
В парламенте Чехии контроль над парламентскими комитетами со стороны партий большинства, сотрудничество парламентского большинства с правительством и партийная дисциплина в целом создали в Чешской Республике одну из внешне наиболее стабильных посткоммунистических парламентских систем. Парламентское большинство оказывает решающее влияние на формирование комитетов. Партии правящей коалиции располагают большинством мест в парламентских комитетах. Члены комитетов назначаются парламентскими клубами, которые, в свою очередь, образуются из депутатов-членов представленных в парламенте партий. В результате председатели всех 12 комитетов являются депутатами от правящей коалиции. Даже если партии парламентского меньшинства и представлены в комитетах, при голосовании мнение большинства неизменно побеждает. Единственными ограничениями, которые могут быть наложены на большинство, являются ограничения неформального характера, принятые самими партиями. Например, несмотря на содержащееся в правилах парламентской процедуры требование пропорционального представительства от всех парламентских партий лишь в Организационном комитете и следственных комиссиях, на практике принцип пропорционального представительства распространяется на все комитеты.
Основной объем законодательной работы чешского парламента приходится на комитеты. Однако кадровые и финансовые ресурсы комитетов очень ограничены. Попытки исправить это положение наталкиваются на бюджетные ограничения. Возможно, именно недостаточностью ресурсов объясняется зависимость законотворчества от инициатив и предложений правительства. Большинство законопроектов было внесено правительством. Хотя члены комитетов и вправе предлагать поправки к законопроектам, немногие из них входят в текст закона. Принимается лишь 1/6 часть всех поправок.
Предлагая поправки, члены комитетов, вероятно, будут строго придерживаться линии своей партии. Партийная дисциплина действительно очень строго соблюдается в комитетах и в парламенте в целом, что особенно характерно для коалиции большинства. Одним из свидетельств этой всеобъемлющей дисциплины является то, что лишь незначительное количество принятых комитетами решений отвергается при рассмотрении их всем парламентом. Для усиления партийной дисциплины коалиция большинства использует так называемую технику лоцмана . Перед началом голосования партия назначает опытного депутата своего рода лоцманом . Остальные члены коалиции должны следовать его указаниям и голосовать так же, как лоцман . В результате, партии почти всегда голосуют единым блоком. Отдельные депутаты обычно получают инструкции от своих партийных клубов. Точно так же и до голосования в комитете клубы проводят заседания, в ходе которых обсуждаются индивидуальные предложения, и партийный кнут дает указания относительно голосования.
Статья 61.5 Конституции Румынии определяет, что парламентские комитеты формируются в. соответствии с политическим составом каждой палаты . Это можно было бы истолковать в том смысле, что парламентское большинство должно обладать большинством и в каждом из комитетов, что, в свою очередь, позволяло бы надеяться на определенную эффективность законодательного процесса. Однако этому препятствуют другие правила. Регламенты палат требуют, чтобы депутаты участвовали в работе комитетов (например, статья 43 Регламента Сената), но одновременно запрещают депутату или сенатору состоять более чем в двух комитетах. Поэтому в зависимости от количества и значимости комитетов и от процесса их формирования в некоторых комитетах большинство может принадлежать оппозиции. Так, например, обстоит дело в комитетах Сената Румынии по приватизации и по вопросам занятости и социальной защиты населения. Это с неизбежностью привело к серьезному затягиванию законодательного процесса. Но даже полный контроль правящего большинства над комитетом еще не гарантирует эффективной работы. О необходимости добиваться в комитетах консенсуса сказано немало. Однако случается, что комитет по одному и тому же вопросу представляет два разных заключения, поскольку представители большинства и оппозиции не могут прийти к согласию.
В отличие от пленарных заседаний палат, заседания постоянных комитетов проходят при закрытых дверях. Это дает возможность членам комитетов свободно, не оглядываясь на идеологические догмы, обсуждать вопросы, добиваться взаимопонимания и приходить к соглашению. В результате, по некоторым законопроектам, таким как закон об иностранных инвестициях, закон о ветеранах войны, комитеты представили доклады, отражающие взгляды оппозиции. Но итоги голосования на пленарных заседаниях определяются позицией большинства, и требования партийной дисциплины там соблюдаются строже, поэтому многие депутаты на пленарных заседаниях вынуждены голосовать иначе, чем на заседаниях комитета. При этом регламенты палат румынского парламента недвусмысленно запрещают возвращаться на пленарных заседаниях к обсуждению поправок, одобренных или отвергнутых в комитетах, хотя это правило зачастую игнорируется. В результате, на пленарных заседаниях обсуждается больше поправок, чем в комитетах.
Статья 110.1 Конституции Румынии обязывает правительство и другие органы государственного управления предоставлять комитетам необходимую им информацию. Однако на практике правительство игнорирует это требование, направляя в комитеты неполную или не относящуюся к делу информацию. Если члены правительства приглашаются на заседания комитета, то даже и в тех случаях, когда присутствие обязательно, т.к. приглашение направлено им за три дня, они обычно не являются, а посылают вместо себя чиновников более низкого ранга. А у парламентских комитетов нет никаких юридических средств, чтобы обязать министра присутствовать на заседании или заставить его сотрудничать с комитетом.
Парламент может также создавать специальные комиссии для решения конкретных задач. Согласно статье 61.4 Конституции Румынии, каждая палата... может учреждать следственные комиссии или другие специальные комиссии .