АВ 2003г. Выпуск 19 Постоянные комитеты и комиссии в парламентах мира
2.2. Порядок формирования и состав постоянных комиссий (комитетов)
Парламентские комиссии (комитеты) формируются либо на весь срок парламентских полномочий, либо на каждой сессии.
В Национальном Собрании Франции члены постоянных комиссий назначаются в начале легислатуры и ежегодно в начале ординарной сессии.
Численный состав комиссий, устанавливаемый Регламентом нижней палаты, различен. Для комиссии по делам культуры, семьи и социальным проблемам и комиссии производства и обмена он не может превышать соответственно четверти состава Собрания, равного 577 депутатам, для остальных четырех комиссий - соответственно одна восьмая его состава. Получаемая таким образом численность округляется до ближайшего большего числа. В результате оказывается, что в две наиболее крупные комиссии должны входить по 145 депутатов, а в остальные четыре - по 73 депутата, то есть общее количество членов комиссий должно быть 582 человека. Напомним, что Национальное Собрание, согласно Органическим законам 85-688 и 85-691 от 10 июля 1985г., состоит из 577 парламентариев. Естественно поэтому, что численность некоторых комиссий в действительности несколько меньше, чем та, которая была теоретически определена в соответствии с установлениями Регламента.
Заметим, что депутат может быть членом только одной постоянной комиссии, но имеет право присутствовать на заседаниях других комиссий.
Сенатор во Франции также вправе входить только в одну постоянную комиссию. Численный состав постоянных комиссий верхней палаты французского парламента (всего в неё избирается 321 человек) следующий: комиссия по делам культуры включает 52 сенатора; экономики и плана - 78; по социальным проблемам - 52; иностранных дел, обороны и вооружённых сил - 52; финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации - 43; по вопросам конституционных законов, законодательства, всеобщих выборов, регламента и общего управления - 44 члена.
Очевидно, что уменьшение количества постоянных комиссий привело к значительному увеличению числа входящих в них членов. В таком большом составе углубленное обсуждение законодательных текстов становится практически невозможным. Конечно, комиссии создают небольшие рабочие группы. Это, однако, не решает проблемы, ибо последние не пользуются теми же правами, что сами комиссии. В этой связи следует подчеркнуть, что еще в 1959 году, то есть сразу же после принятия Конституции, перед высшим представительным учреждением Франции возникла дилемма: либо наделить каждого парламентария правом быть полноправным членом одной из постоянных комиссий, в результате чего эти органы неизбежно окажутся довольно многочисленными, либо лишить часть из них такого права и тем самым получить гораздо более узкие по своему составу и, следовательно, лучше приспособленные для парламентской работы комиссии. Обе палаты высказались за первое решение, исходя из того, что дискриминация одних парламентариев по отношению к другим ни при каких обстоятельствах недопустима.
Здесь нельзя не обратить внимание на тот факт, что отмеченный недостаток на практике преодолевается довольно своеобразным образом: многие депутаты и сенаторы часто просто не посещают заседания комиссий.
Члены комиссий (комитетов) палат высших законодательных органов зарубежных стран, как правило, назначаются на основе пропорционального представительства парламентских фракций. Так, в Национальном Собрании Франции каждая политическая группа направляет по четвертой части входящих в нее депутатов в комиссию по делам культуры, семьи и социальным проблемам и комиссию производства и обмена и по одной восьмой части в остальные четыре комиссии. Фактически группы сами определяют состав комиссий. Председатели парламентских групп передают Председателю нижней палаты списки предлагаемых кандидатов. Фамилии предложенных депутатов объявляются в афише и публикуются в Journal Officiel . Назначение вступает в силу с момента указанного опубликования.
При назначении депутатов и сенаторов в постоянные комиссии (комитеты) фракции исходят из двух основных критериев: первый и более существенный - стаж парламентской работы; второй - желание самого депутата или сенатора. По свидетельству известного политического деятеля, бывшего члена верхней палаты французского парламента Ж.Клюзеля молодой или впервые избранный сенатор скорее попадёт в комиссию по делам культуры или по социальным проблемам, а отнюдь не в комиссию иностранных дел, обороны и вооружённых сил или комиссию финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации.
Здесь, на наш взгляд, уместно привести весьма любопытную характеристику постоянных комиссий нижней палаты парламента Франции, которую дают Ф.Баллан и Д.Мессаже в книге Заседание открыто. За кулисами Национального Собрания . Мечтой если не всех, то по крайней мере многих депутатов является комиссия финансов, общих проблем экономики и плана. Наиболее влиятельная, она справедливо рассматривается как надежный и мощный трамплин для дальнейшей работы в правительстве. Доказательством этого служит тот факт, что в 1981г., когда к власти пришли левые силы, одиннадцать социалистов и коммунистов, входивших в состав этой комиссии во время предыдущей легислатуры, получили министерские портфели. Естественно, что молодые недавно избранные депутаты крайне редко становятся ее членами. По сложившейся традиции они должны сначала проявить себя в других комиссиях.
Комиссия по иностранным делам, продолжают Ф.Баллан и Д.Мессаже, по сравнению с комиссией финансов работает гораздо меньше. По их меткому замечанию, она представляет собой место отдыха воинов. Бывший Президент Французской Республики (В.Жискар д'Эстэн), бывшие Премьер-министры (Р.Барр, П.Моруа, Л.Фабиус), бывшие министры (Ш.Эрню, М.Крепо, Ж.-П.Шэвэнмэн, А.Лабаррэр, Л.Пэнсек), бывший Председатель Национального Собрания (Л.Мермаз), бывший председатель парламентской группы (А.Лажуани), бывший и нынешний руководители партий (Л.Жоспэн - ныне Премьер-министр, Ж.-М. Лё Пен), другие видные политические деятели ведут или вели в ней спокойную жизнь. Их достаточно скромная деятельность в качестве членов комиссии вовсе не означает, что они также пассивны на политической арене. Как раз наоборот, тем более что они, как подчеркивают авторы, имеют возможность путешествовать за счет государства и поддерживать отношения с сильными мира сего, выступая в качестве представителей французского парламента.
Комиссия по национальной обороне и вооруженным силам также работает не слишком напряженно. Будучи менее престижной, чем две первых, она, по свидетельству Ф.Баллана и Д.Мессаже, получила своеобразное прозвище кладбища слонов . В неё стремятся попасть парламентарии, карьера которых подходит к концу, и которые в силу этого обычно не заинтересованы в ожесточенных политических битвах. В эту комиссию также могут входить и впервые избранные депутаты.
Три оставшиеся комиссии работают много. Именно в них представлена большая часть депутатов-женщин, равно как и молодых депутатов.
После того, как парламентские группы Национального Собрания сделали свой выбор, остающиеся вакантными места предоставляются депутатам, не входящим ни в какую парламентскую группу. При отсутствии соглашения между претендентами действует принцип преимущественного выбора по возрастному критерию.
Число депутатов, не входящих ни в одну из парламентских групп, в период Пятой Республики никогда не было значительным. А это означает, что политический состав постоянных комиссий всегда практически полностью отражает политический состав самой нижней палаты парламента. С тем чтобы избежать возможности хотя бы незначительного изменения этого равновесия, необходимого, как отмечают авторы брошюры Комиссии в Национальном Собрании , для надлежащего функционирования постоянных комиссий, Регламент нижней палаты устанавливает, что депутат, выбывший из парламентской группы, в состав которой он входил при назначении в такую комиссию, автоматически перестает быть ее членом. Таким образом, группы в некотором роде являются собственниками своих мест в комиссиях.
Принадлежность к той или иной постоянной комиссии (постоянному комитету) предполагает и вместе с тем порождает специализацию парламентария в определенной области законодательной деятельности. Этим и объясняется тот факт, что подавляющее число сенаторов и депутатов продолжает заседать в одной и той же постоянной комиссии (постоянном комитете) в течение всего срока своего мандата. Однако при этом не исключена возможность перехода сенатора или депутата из одной комиссии (комитета) в другую. Такой переход может быть как временным (например, когда парламентарий хочет принять участие в рассмотрении законопроекта или законодательного предложения, направленного в комиссию (комитет), членом которой он не является), так и постоянным (в частности, в случае, если сенатор или депутат решает сменить свою специализацию).
Центральной фигурой в постоянной комиссии (комитете), несомненно, является ее председатель. Именно на него возложена трудная и ответственная задача ведения обсуждения на заседаниях комиссии (комитета), что, естественно, в первую очередь предполагает хорошее знание рассматриваемых ею вопросов.