АВ 2003г. Выпуск 19 Постоянные комитеты и комиссии в парламентах мира
4. Законодательная деятельность комитетов и комиссий
В некоторых (но далеко не во всех) странах постоянные комиссии (комитеты) обладают правом законодательной инициативы. В частности, в Швейцарии это право закреплено конституционно. Так, статья 160 (часть 1) её Конституции гласит: Каждый член Федерального Собрания, каждая парламентская фракция, парламентская комиссия и любой кантон могут представлять свои законодательные инициативы в Федеральное Собрание .
Однако, практически во всех странах постоянные парламентские комиссии (комитеты) предварительно анализируют внесённые законопроекты и законодательные предложения (хотя эта процедура, согласно Регламентам ряда парламентов, является не обязательной). Особенно важна роль постоянных комитетов в предварительной проработке законопроектов.
Рассмотрим, как это происходит во Франции. Председатель Национального Собрания передаёт законопроект или законодательное предложение, внесенное в Бюро Собрания (наряду с Конференцией председателей, являющееся руководящим органом палаты), в компетентную постоянную комиссию, которая и должна проанализировать его по существу. В случае если какая-либо другая постоянная комиссия считает себя компетентной рассмотреть тот же законодательный текст по существу и, следовательно, возникает спор о компетенции, то решение принимается палатой. Ее Председатель после обсуждения, в котором могут выступить только правительство или автор законодательного предложения и председатели заинтересованных комиссий, в первую очередь предлагает Собранию образовать специальную комиссию. Если это предложение отвергается, то нижняя палата выбирает путем голосования постоянную комиссию, компетентную рассмотреть законодательный текст по существу.
Следует подчеркнуть, что такого рода разногласия между комиссиями - явление чрезвычайно редкое.
Естественно, что законопроекты и законодательные предложения зачастую затрагивают очень широкий круг вопросов, далеко выходящий за рамки компетенции одной постоянной комиссии. В этой связи Регламент Национального Собрания предусматривает возможность рассмотрения законодательного текста одновременно двумя (или несколькими) комиссиями: одной - по существу, другой (или другими) - в целях подготовки заключения. Так, любая постоянная комиссия, которая считает себя компетентной дать заключение по законодательному тексту, переданному в другую постоянную комиссию для его рассмотрения по существу, информирует об этом Председателя палаты. Это решение публикуется в Journal Officiel и объявляется в начале следующего ближайшего заседания.
Необходимо подчеркнуть, что объектом рассмотрения комиссии, готовящей заключение, может быть как весь текст, так и его часть (несколько или даже одна статья), а когда речь идет о проекте финансового закона, то какой-либо бюджетный кредит.
На наш взгляд, система подготовки законодательных текстов, сочетающая рассмотрение текста по существу с изучением его в целях представления заключения различными комиссиями, является весьма эффективной. Она в значительной степени выступает гарантом всестороннего квалифицированного анализа законопроекта или законодательного предложения.
После того, как законодательный текст передан на рассмотрение постоянной комиссии, она назначает докладчика из числа своих членов. Если на этот пост претендуют несколько кандидатов, то вопрос решается голосованием. Однако, как правило, этого не случается. Член комиссии, назначенный докладчиком по какому-либо законодательному тексту, естественно, является таковым временно, т.е. в период рассмотрения этого текста.
Комиссия финансов в отличие от других постоянных комиссий имеет в своем распоряжении генерального докладчика. Его задача состоит главным образом в том, чтобы докладывать в целом по проектам финансовых законов.
Здесь следует обратить внимание на то, что изучение проекта бюджета в комиссиях Национального Собрания Франции вообще происходит специфическим образом. В нем участвуют все постоянные комиссии: Комиссия финансов рассматривает проект по существу, остальные пять комиссий анализируют его определенные части и готовят по ним заключения. В этих целях все комиссии ежегодно назначают бюджетных докладчиков (в Комиссии финансов они называются специальными докладчиками), компетенция каждого из которых распространяется на бюджет одного из министерств или даже на его часть. В результате число таких докладчиков бывает весьма значительным: для рассмотрения проекта финансового закона на 1990г. комиссией финансов было назначено 45 специальных докладчиков, что составило более 60 % от количества ее членов, а остальными пятью комиссиями - 59 докладчиков, т.е. около 12 % от их общей численности.
Начиная с 1973г. в парламентской практике Пятой Французской Республики установился обычай, согласно которому бюджетными докладчиками назначаются не только представители большинства, но и депутаты оппозиции. Все же другие докладчики, то есть назначаемые в связи с подготовкой обычных законодательных текстов, как правило, являются членами большинства. Исключения из этого правила бывают довольно редкими, например, когда речь идет о малозначительных текстах.
Докладчик комиссии, в которую тот или иной законодательный текст направлен на заключение, может участвовать с правом консультативного голоса в работе комиссии, рассматривающей этот же текст по существу, и защищать в ней поправки, принятые его комиссией. На основе взаимности докладчик комиссии, рассматривающей законопроект или законодательное предложение по существу, может участвовать с правом совещательного голоса в работе комиссии, готовящей заключение. Будучи назначенным, докладчик немедленно приступает к работе над текстом, в которой немалую помощь ему оказывают служащие административного секретариата комиссии. Он заслушивает авторов текста, а также любых должностных и частных лиц, которых считает нужным. Это могут быть государственные чиновники, представители частного сектора, профсоюзных и иных общественных организаций и др. Собрав всю необходимую ему информацию, детально проанализировав законодательный текст, докладчик составляет по нему свое мнение (так сказать, первоначальный вариант доклада), после чего вопрос включается в повестку дня работы комиссии.
Прежде чем приступить к общей дискуссии, комиссия, как правило, заслушивает заинтересованного министра, который излагает свою точку зрения и отвечает на вопросы депутатов. Затем выступление докладчика открывает общую дискуссию, в процессе которой может высказаться каждый член комиссии. После обсуждения комиссия переходит к изучению текста постатейно. Она выносит решения по предлагаемым докладчиком и другими членами комиссии поправкам. В заключение текст голосуется целиком.
Работа комиссии обобщается в докладе, который составляется от ее имени докладчиком, отпечатывается и распространяется до начала публичного заседания палаты.
Следующий этап законодательной работы комиссии - рассмотрение поправок, внесенных не ее членами: правительством, парламентскими группами, отдельными депутатами. Конечно, случается, что некоторые такие поправки обсуждаются комиссией еще во время изучения ею текста и подготовки доклада. Это относится к тем из них, которые были представлены их авторами достаточно быстро. Однако подавляющее большинство таких поправок вносится уже после распространения доклада. В связи с этим комиссия, рассматривающая текст по существу, собирается для их изучения в день обсуждения законопроекта или законодательного предложения на публичном заседании палаты, а в случае необходимости и перед началом постатейного обсуждения. Она высказывается по поводу каждой поправки, либо принимая, либо отклоняя ее. При этом комиссия не включает принятые поправки в свои предложения и не представляет дополнительного доклада.
Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности с публичных заседаний палат высшего представительного учреждения в комиссии - разумеется, явление, характерное не только для Франции. Оно в большей или меньшей степени свойственно всем демократическим государствам. Нередко парламентские комитеты решают судьбы законодательства.
Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как палатой представителей, так и сенатом. Именно комиссии Конгресса, хотя они и не упоминаются в Конституции, служат кухней американского законодательного процесса.
Роль постоянных комиссий (комитетов) зарубежных парламентов не ограничивается подготовкой законодательных текстов для их последующей передачи на суд палаты. Они принимают самое активное участие в рассмотрении этих текстов на её публичных заседаниях.
Согласно Регламенту Национального Собрания Франции, обсуждение законопроектов и законодательных предложений начинается с возможного заслушивания правительства, представления доклада комиссии, рассматривавшей текст по существу, и выступления докладчика комиссии (или докладчиков комиссий), подготовившей заключение (если таковое или таковые имеют место). Статья 31 Конституции обязывает палаты парламента заслушивать членов правительства тогда, когда они того потребуют. Однако по традиции, установившейся в Национальном Собрании, правительство вступает в дискуссию после выступлений докладчиков. Заметим, что докладчик в этих случаях выражает официальную позицию комиссии, которую он должен защищать, даже если по некоторым пунктам она расходится с его личной точкой зрения.
Существенная роль постоянной комиссии в обсуждении рассмотренного ею законодательного текста на заседании палаты проявляется и в том, что ее председателю и докладчику предоставляется слово, когда они его требуют. Также по их требованию заседания немедленно приостанавливаются. Наконец, председательствующий на заседании консультируется с комиссией по поводу каждой поправки.
В развитых в экономическом отношении, демократических странах нет единства по вопросу о том, следует ли предоставлять высшему представительному учреждению право делегировать законодательную власть постоянным комиссиям (комитетам). Бывший Президент Франции Ф.Миттеран высказался за наделение таких комиссий правом в некоторых случаях самим принимать законы. С точки зрения французского правоведа Ж.Будана, принятие такого решения позволило бы освободить время для дебатирования на пленарных заседаниях палат наиболее важных законодательных текстов, дав возможность комиссиям сосредоточиться на незначительных законопроектах и предложениях. Будучи принятыми на комиссиях, последние могли бы затем без обсуждения утверждаться на пленарных заседаниях палат. Однако Консультативный комитет по пересмотру Конституции Франции, созданный в декабре 1992 года по решению Ф.Миттерана, счел процедуру, в соответствии с которой закон в некоторых случаях может быть окончательно принят комиссией, неприемлемой, во-первых, вследствие ее недемократичности, а во-вторых, в силу того, что очень трудно определить критерии отбора законодательных текстов для их обсуждения и голосования в комиссиях.
В Италии же такая процедура применяется. Там парламентские комиссии, при соблюдении некоторых ограничительных условий, могут принимать так называемые маленькие законы . Согласно статье 75 (часть 2) Конституции Испании палаты парламента вправе уполномочивать постоянные законодательные комиссии принимать законопроекты и законодательные предложения. Однако палаты могут в любой момент потребовать обсуждения и голосования на пленарном заседании любого законопроекта или предложения, которые явились предметом делегации. Что же касается Конституции Швейцарии, то в ней специально предусмотрено положение (статья 153, часть 3), в соответствии с которым комиссиям палат Федерального Собрания - Национального Совета и Совета Кантонов не могут быть делегированы законодательные полномочия.