АВ 2003г. Выпуск 19 Постоянные комитеты и комиссии в парламентах мира
5. Деятельность комитетов и комиссий по сбору информации и по контролю
Традиционно постоянные комиссии (комитеты) зарубежных парламентов рассматриваются в качестве органов, осуществляющих свою деятельность главным образом в законодательной сфере. Контроль за исполнительной властью представляет собой одну из важнейших функций парламента. Парламентский контроль необходим прежде всего для того, чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что он является достаточно действенным. Вместе с тем очевидно, что он не должен быть неоправданно жёстким, так сказать, излишне обременительным для правительства. Задача законодателя состоит, таким образом, в том, чтобы найти золотую середину , то есть создать такую систему парламентского контроля, которая, с одной стороны, явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий, с другой - не будет чрезмерно стеснять его и тем самым позволит ему надлежащим образом проводить национальную политику. Огромная роль в осуществлении надлежащего парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти, несомненно, принадлежит постоянным комиссиям (комитетам).
Регламент Национального Собрания Франции (статья 145, абзац 1) устанавливает, что постоянные комиссии обеспечивают нижнюю палату парламента информацией, с тем, чтобы позволить ей осуществлять контроль за политикой правительства. Конституционный Совет в своем решении 59-2 от 17, 18 и 24 июня 1959г., объявив о конституционности этого положения, вместе с тем счел нужным подчеркнуть, что роль постоянных комиссий в данном случае сводится не более чем к информированию Собрания, которое само контролирует исполнительную власть во время ординарных и экстраординарных сессий в полном соответствии с Конституцией страны. Такое уточнение, конечно же, ограничивает их роль в области контроля за деятельностью администрации. Тем не менее, постоянные комиссии составляют основное звено как в законодательном механизме, так и в системе парламентского контроля. Прежде всего следует отметить, что комиссии осуществляют контроль за исполнительной властью в процессе рассмотрения законопроектов, затрагивающих сферы деятельности конкретных министерств, в особенности проектов бюджета.
Кроме того, статья 164-IV Ордонанса 58-1364 от 30 декабря 1958г., содержащего финансовый закон на 1959г., наделяет каждого из членов парламента, который должен представить от имени компетентной комиссии доклад о бюджете того или иного министерства, правом постоянно, в течение всего года следить за использованием и контролировать использование бюджетных кредитов этого министерства. Согласно положениям указанной статьи, эти парламентарии могут изучать на месте все интересующие их материалы; все сведения административного и финансового порядка, облегчающие выполнение их задач, должны быть им предоставлены. Они правомочны истребовать любые служебные документы, какова бы ни была их природа, за исключением имеющих секретный характер и касающихся национальной обороны, иностранных дел, внутренней и внешней безопасности государства, и при условии уважения принципа отделения судебной власти от других властей.
Для сбора необходимой им информации комиссии (комитеты) парламентов зарубежных стран используют различные средства. Так, они широко практикуют заслушивания членов правительства, любых других лиц, располагающих ценными сведениями. Зачастую это их право закреплено конституционно. Статья 110 (часть 1) Конституции Испании устанавливает, что парламентские палаты и их комиссии могут требовать присутствия на своих заседаниях членов правительства. А статья 109 предоставляет комиссиям право требовать через своих представителей любую информацию и содействие, в которых они нуждаются, у правительства, его департаментов и любых органов государства и автономных сообществ. Статья 43 (часть 1) Основного Закона ФРГ гласит: Бундестаг и его комитеты могут требовать присутствия любого члена Федерального правительства .
Инициатива проведения таких специальных заседаний принадлежит председателям комиссий (комитетов). Инициатива может исходить и от министров, если они желают сообщить что-либо парламентариям по тому или иному вопросу. В этом случае комиссии (комитеты), как правило, обязаны их выслушать. Согласно части 2 статьи 110 Конституции Испании члены правительства имеют доступ на заседания палат и их комиссий и также имеют право быть выслушанными. Более того, они могут ходатайствовать о том, чтобы были выслушаны чиновники их департаментов. В соответствии с частью 2 статьи 43 Основного Закона ФРГ члены федерального правительства, равно как и их уполномоченные, имеют доступ на заседания палаты и его комитетов и должны быть заслушаны в любое время.
Во Франции для заслушивания служащих министерств обычно требуется разрешение соответствующего министра. Слушания экспертов, которые в силу своего служебного положения подчиняются тому или иному министру, могут проводиться лишь в исключительных случаях, только с разрешения и в присутствии этого министра (если, конечно, он предварительно не дал разрешения на проведение слушания в его отсутствие) и по известным заранее вопросам. Некоторые постоянные комиссии Национального Собрания Франции, в частности, комиссии по делам культуры, семьи и социальным проблемам, а также производства и обмена весьма часто проводят слушания представителей профессиональных кругов.
Парламентские слушания как форма парламентского контроля применяется и, очень успешно, многими парламентами мира. Если обобщить функцию парламентских слушаний в парламентах различных стран, то можно дать примерно такое определение: слушаниями называются те заседания, на которых в обсуждении различных вопросов (государственной политики, вопросов компетенции парламента, ведения парламента) принимают участие не только законодатели, но также члены правительства, специалисты соответствующего профиля, общественные организации.
В большинстве стран парламентской демократии парламентские слушания организуются постоянными комиссиями (комитетами) и имеют целью получить нужную информацию и привлечь внимание общественности, властных структур к значимым вопросам государственной политики. Инициатива проведения слушаний принадлежит председателям комиссий. Она может исходить и от министров, если они желают сообщить что-либо парламентариям по тому или иному вопросу. По общему правилу в этих случаях парламентарии обязаны их выслушать.
На слушания приглашаются руководители исполнительно-распорядительных органов, известные общественные деятели, представители профсоюзов, учёные, специалисты-эксперты, журналисты и др.
Какие бы то ни было обязывающие решения на слушаниях не принимаются.
Слушания, разумеется, проводят и следственные комиссии. Можно сказать, что этот метод работы используется ими весьма активно. Например, в Национальном Собрании Франции комиссией по расследованию, созданной для изучения проблем тайной иммиграции и незаконного пребывания иностранцев в стране (11 октября 1995 года - 9 апреля 1996 года), было заслушано 56 человек; комиссией по расследованию условий осуществления приватизации предприятий и банков государственного сектора в 1986 - 1988 годах (28 апреля 1989 года - 28 октября 1989 года) - 54 человека.
Пожалуй, наибольший резонанс в широких общественных кругах парламентские слушания получают в США, где они являются одной из наиболее важных форм деятельности конгресса США. Слушания позволяют законодателям оперативно учитывать высокопрофессиональные мнения и различные оценки признанных экспертов. Целью проведения слушаний при проведении билля через этапы законодательного процесса может быть обострение разногласии или сведение их к минимуму. Конгресс США в ходе парламентских слушаний и расследований имеет право вызвать любое должностное лицо и требовать предоставления ему любых документов. Участники или, как называют их в Конгрессе США, свидетели и лица, предлагающие свои экспертные оценки, приглашаются комитетом на слушания письмом, повесткой через объявление ежедневной сводки Бюллетеня Конгресса и дают показания. Комитет просматривает документацию, аудио-, видеозаписи, имеющие отношение к обсуждаемому вопросу.
Как правило, слушания проводятся открыто, нередко транслируются по телевидению. В случаях, особо предусмотренных Регламентом, проводятся слушания за закрытыми дверями . Слушания могут проводиться в Вашингтоне пли городе, штате, каким-либо образом связанным с обсуждаемыми проблемами. В целом слушания призваны обеспечивать высокое качество государственной политики и необходимую взвешенность правительственных решений.
Парламентские слушания в Конгрессе США являются, таким образом, инструментом отбора и экспертизы качества вносимых законопроектов. Только 6 % от числа законопроектов становятся законами. Эта цифра сохраняется на протяжении ряда лет, и главным фильтром на пути большинства законопроектов являются профильные комитеты и слушания, проводимые комитетами, играют в этом отборе не последнюю роль.
Народное Собрание Болгарии для проведения парламентских слушаний из своего состава избирает временные комиссии, которые в отдельных случаях образуются с целью изучения каких-либо вопросов и проведения расследований. Временные комиссии избираются Народным Собранием по предложению председателя Народного Собрания или не менее одной десятой части народных представителей. Народное Собрание определяет их задачи, численность, состав, срок деятельности и порядок финансирования. Временные комиссии приостанавливают свою деятельность по истечении срока, на который они были созданы, или досрочно по решению Народного Собрания.
Народное Собрание или избранные им комиссии могут проводить расследования и слушания по вопросам, затрагивающим государственные или общественные интересы.
Все государственные органы, должностные лица, политические партии, общественные организации и граждане обязаны предоставлять необходимые сведения и документы, касающиеся вопросов расследования или слушания. Форма, в которой предоставляются сведения, определяется Народным Собранием или соответствующей комиссией. Должностные лица и граждане, получив приглашение, обязаны явиться в парламентскую комиссию и представить требуемые сведения и документы.
В высшем законодательном органе Республики Казахстан парламентские Слушания впервые вводятся в Регламент Верховным Советом 13-го созыва, а в законе О Парламенте и статусе его депутатов , подписанном Президентом РК накануне начала работы первого двухпалатного Парламента, Парламентским слушаниям уже отводится самостоятельная статья (12), в которой говорится, что:
Парламентские слушания проводятся по решению Бюро Палат постоянными комитетами Палат и могут проводиться в открытой и закрытой формах.
Парламентские слушания не проводятся в дни совместных или раздельных пленарных заседаний Палат.
Положения закона о слушаниях нашли свое дальнейшее развитие в Регламенте Мажилиса. Регламентом подробно оговаривается порядок подготовки слушаний, их открытость для СМП, регламент ведения слушаний, нрава приглашенных. Так, например, информация о теме парламентских слушании, времени и месте их проведения передастся средствам массовой информации не позднее, чем за семь дней до начала парламентских слушаний. Отчеты о парламентских слушаниях могут публиковаться и изданиях парламента и освещаться в средствах массовой информации. Результаты парламентских слушаний носят рекомендательный характер, принятые рекомендации доводятся до сведения всех депутатов.
В заключение следует отметить, что слушания в постоянных комиссиях (комитетах) зарубежных парламентов могут быть как закрытыми, так и открытыми для средств массовой информации. В последнем случае они благодаря усилиям журналистов нередко получают немалый резонанс не только в обществе, но и в правительственных кругах. Тем самым постоянные комиссии (комитеты) оказывают порою существенный резонанс на исполнительную власть, побуждая её к принятию определённых решений.