АО, 2004, май Референдумы и плебисциты в международном и российском праве
Референдум представляет собой институт непосредственной (прямой) демократии, процедура которого по ряду параметров весьма близка к процедуре выборов. И в выборах, и в референдуме участвуют избиратели:
весь избирательный корпус, если проводятся выборы общенациональные или общенациональный референдум,
часть избирательного корпуса, если проводятся выборы федеральные (в субъектах федерации) или федеральный референдум, или
местные (муниципальные), если избираются органы местного управления или проводится местный референдум.
Основное отличие процедуры выборов от процедуры референдума состоит в объекте волеизъявления избирателей. При выборах таким объектом является кандидат в депутаты или на какую-либо другую должность вне представительного учреждения (президент, вице-президент, губернатор штата, мэр и т.д.). При референдуме объектом волеизъявления является не человек (кандидат), а определенный вопрос, по которому проводится референдум, - закон, законопроект, конституция, поправка к конституции, какая-либо проблема, касающаяся международного статуса соответствующей страны, внутриполитическая проблема. Наконец, следует сказать, что результаты выборов могут определяться как по мажоритарным, так и по пропорциональным системам, а результаты референдума могут быть определены только на основе принципов мажоритаризма.
Референдум является формой изъявления воли народа, на который выносятся важнейшие вопросы жизни общества и государства. Граждане путем проведения референдума выражает свою волю по вопросам общенационального значения, как по собственной инициативе, так и по инициативе органов власти, являющихся гарантами суверенитета, национальной независимости, единства и территориальной целостности страны.
Своеобразной разновидностью референдума является плебисцит, т.е. опрос населения о политической судьбе территории, на которой оно проживает. Как правило, плебисциты касаются вопросов государственной независимости, изменения статуса территории, изменения государственной границы. Например, плебисцит 1946 г. в Монголии о государственной независимости либо о нахождении в составе Китая (около 100 % голосовавших поддержали решение о государственной независимости). В 1962 г. прошел плебисцит во Франции и Алжире о независимости Алжира (около 70 % французов и 70 % алжирцев проголосовали за независимость Алжира). Во время плебисцита 1988 г. в Новой Каледонии о государственной независимости от Франции большинство избирателей высказалось против независимости и за дальнейшее нахождении в составе Франции. Плебисцит 1995 г. о государственной независимости Канадской провинции Квебек определил, что 51 % жителей провинции проголосовали против независимости Квебека. В некоторых странах (Франция) плебисцит считается более широким понятием, чем референдум, который считается разновидностью плебисцита. В других странах (США) не делают различия между плебисцитом и референдумом.
Референдум как форма прямого выражения воли народа, являющегося источником государственной власти и национального суверенитета, присутствует в законодательных системах подавляющего большинства демократических стран мира.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран предусматривает различные формы референдума и процедуры их применения. Обычно подразделяют референдумы на общенациональные, проводимые в пределах всей государственной территории, и местные, проводимые в отдельных субъектах федерации или административно-территориальных единицах. Общепринятым является деление референдумов на конституционные и законодательные. Предметом конституционного референдума является либо проект новой конституции, либо конституционная реформа или поправки к конституции (Франция, Япония, Швейцария). Предметом законодательного референдума может быть либо проект закона, либо уже вступивший в силу закон.
В особую группу обычно выделяют консультационные референдумы, которые проводятся с целью выяснения воли избирательного корпуса при решении важных международных вопросов (вступление в ООН Швейцарии, вступление в НАТО Испании, вступление в БЭС и дальнейшее пребывание в нем Великобритании). Референдумы подразделяют также на обязательные и факультативные. К первой группе относятся референдумы, необходимость проведения которых предусмотрена основным законом. Так, скажем, в Японии проект поправки к конституции, одобренный двумя третями общего числа членов обеих палат парламента, обязательно должен быть представлен затем на одобрение народа. Во втором случае проведение референдума по тому либо иному вопросу зависит от воли правительства или избирательного корпуса. В литературе выделяют и иные виды референдумов в зависимости от времени их проведения, обязательной силы и иных обстоятельств.
В законодательствах большинства стран мира различают четыре типа референдумов.
1. Обязательный референдум по внесению изменений в конституцию. Базовые положения основного закона не могут быть изменены иначе, как общенародным голосованием.
2. Референдум по принятию законодательной инициативы. Граждане либо органы власти, выступающие с идеей внесения изменений в действующее законодательство, выносят ее на референдум. Например, в Швейцарии любой закон, принятый Федеральной Ассамблеей (национальным законодательным органом) может быть вынесен на референдум если в течение 90 после его опубликования таким требованием выступят восемь кантонов или 50.000 граждан. В этом случае вопрос выносится на ближайший референдум, которые в Швейцарии проводятся достаточно регулярно. В европейских странах проводились референдумы по таким вопросам, как индексация зарплат (Италия, 1985), закон об атомной энергии (Австрия, 1979) и введение развода (Ирландия, 1995).
3. Референдум, ратифицирующий присоединение государства к международному соглашению или союзу. Таким образом в большинстве государств Европы решались вопросы европейской интеграции.
4. Референдум по вопросам местного (регионального) значения может касаться любого вопроса жизнедеятельности региона (строительство завода, ввоз ядовитых отходов и пр.), который инициативная группа граждан сочтет необходимым вынести на всенародное обсуждение.
По своей юридической силе референдумы бывают:
общеобязательными (решения таких референдумов обладают высшей юридической силой и не могут быть отменены или изменены иначе как путем проведения нового референдума);
факультативными (консультативными), которые непосредственно не порождают юридических последствий и имеют цель выявить мнение народа, на основании которого другие компетентные органы (чаще - парламент) принимают соответствующие решения.
Что касается чисто организационной стороны проведения выборов и референдума, то они практически совершенно одинаковы, за исключением того, что при референдуме избирательные округа не нужны. В точном смысле слова референдум представляет собой обращение к избирательному корпусу для окончательного решения какого-либо (большей частью законодательного или конституционного) вопроса. Это обращение может исходить как от парламента, так и от главы государства в случае решения общенациональных вопросив или от местных властей к местному избирательному корпусу для решения местных вопросов.
Как правило, референдум назначается:
президентом страны;
президентом с согласия парламента;
либо парламентом, либо президентом;
исключительно парламентом;
перечисленными органами по инициативе народа (после того, как за решение о проведении референдума собраны подписи определенного числа граждан - 100 тыс., одного миллиона и т. д.).
Требования, предъявляемые национальными законодательствами к референдумам, обычно касаются следующих положений.
1. Количество подписей, необходимых для начала кампании. Обычно составляет от 1 до 5 % от населения страны.
2. Минимальная явка. Согласно Конституции Италии (ст. 75, п. 4), референдум считается состоявшимся, если в нем приняли участие больше 50 % избирателей. Эта цифра характерна для большинства законодательных систем стран мира.
3. Минимальное число голосов, необходимое для принятия решения. Обычно также составляет 50 % от проголосовавших, но иногда считается от числа зарегистрированных избирателей (квалифицированное большинство). Так, для внесения изменения в Конституцию Дании достаточно 40 % голосов зарегистрированных избирателей (Danish Constitution's Article 88). В некоторых американских штатах (например, Западная Виржиния) эта цифра составляет 60 %. Однако в странах, наиболее часто прибегающих к решению вопросов на референдуме, (Швейцария, Италия, Ирландия, Франция, Австралия) завышенные требования к большинству не применяются, и подсчет ведется т числа принявших участие в голосовании. В некоторых федеративных государствах требуется, чтобы положения, выносимые на референдум, были поддержаны не только большинством граждан, но и большинством субъектов федерации (например, в Швейцарии - ст. 123 Конституции, в Австралии - ст. 128, п. 4 Конституции). Встречаются также требования этнического большинства: так, на референдуме 1992 года в ЮАР об отмене апартеида голосовали только белые граждане. На референдуме в Восточном Тиморе в 1999 году могли голосовать только жители определенной провинции.