АО, 2005, декабрь Кодификация законодательства Российской Федерации в сфере ЖКХ
Предложения по включению в предмет правового регулирования законодательства в жилищной сфере:
управление кондоминиумами или многоквартирными домами, жилые и нежилые помещения, которые находятся в собственности нескольких лиц;
обеспечение сохранности, содержания и ремонта жилых домов и жилых помещений;
контроль за соблюдением жилищных прав граждан, содержанием и использованием жилищного фонда;
ответственность за ненадлежащее содержание и использование жилищного фонда и другие нарушения жилищного законодательства.
Регулирование жилищных отношений отнесено Конституцией Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п.п. к п. 1 ст. 72). Поэтому лишь часть норм жилищного законодательства относится к федеральному законодательству и достаточно большая часть норм принадлежит к законодательству того или иного субъекта федерации.
Поскольку жилищное законодательство представляет собой комплексную отрасль законодательства, включающую нормы гражданского, административного, а также конституционного права, определяющие право граждан на жилище, необходимо четко разделять: какие вопросы жилищного права относятся к ведению федерации, а какие - к ведению её субъектов.
Первая и основная задача жилищного законодательства - определение границ тех вопросов, которые должны регулироваться федеральным жилищным законодательством - с одной стороны, и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - с другой.
К исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение порядка организации и деятельности товариществ собственников жилья, определение правового положения членов товариществ собственников жилья.
Однако государство оставляет за собой право регулировать и иные вопросы в области жилищных отношений - а именно вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, Жилищным кодексом РФ, другими федеральными законами.
Это объясняется тем, что жилищное законодательство является комплексным и содержит нормы различных отраслей права.
Кроме того, важно подчеркнуть компетенцию не только в области правового регулирования, но и решения всего комплекса вопросов в жилищной сфере: что в жилищной сфере относится к компетенции Российской Федерации, какие вопросы - субъектов Российской Федерации, какие - муниципальных образований.
При этом представляется, что большая и наиболее важная часть норм жилищного законодательства должна относится к федеральному законодательству. Так, содержание Гражданского кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод, что именно гражданским законодательством регулируется наиболее важная часть жилищных отношений: отношения, связанные с правом собственности на жилые помещения и отношения, связанные с договором найма жилого помещения (гл. 18, 35 ГК).
На федеральном уровне жилищное законодательство сегодня представляет собой достаточно большое количество нормативных актов, принятых в разное время и на разном уровне. Представляется, что сохранение такой ситуации является неправильным.
Поскольку жилищное право представляет собой отрасль права, а жилищное законодательство, хотя и комплексную, но достаточно важную и объемную часть единой системы законодательства Российской Федерации, нет сомнений в том, что развитие правового регулирования в области жилищных отношений, в том числе и по вопросам предоставления услуг должно идти главным образом по пути кодификации, как одного из важнейших признаков самостоятельного отраслевого регулирования.
Правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства должно исходить из следующих основных направлений экономических преобразований в отрасли:
отказ от бюджетного дотирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства, создание системы социальных счетов граждан, на которые будут перечисляться все виды помощи государства в оплате жилых помещений и коммунальных услуг (субсидии и компенсации);
пересмотр и упорядочение действующей системы категориальных льгот, замена большинства льгот различным категориям граждан различными формами государственной поддержки;
полное покрытие экономически обоснованных издержек предприятий жилищно-коммунального хозяйства, разработка и реализация мер, стимулирующих их снижение;
ликвидация системы перекрестного субсидирования тарифов на коммунальные услуги;
переход к обязательному конкурсному отбору подрядных организаций для выполнения работ по обслуживанию и ремонту, а также управлению муниципальным жилищным фондом;
разграничение компетенции по регулированию тарифов на коммунальные услуги между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, создание муниципальных органов по регулированию тарифов коммунальных предприятий - локальных монополий, внедрение методик регулирования деятельности коммунальных предприятий - локальных монополистов, направленных на формирование эффективных экономических стимулов энергоресурсосбережения;
переход к системе договоров между органами местного самоуправления и коммунальными предприятиями, обеспечивающих устойчивое развитие коммунальной инфраструктуры и предоставление потребителям услуг в необходимых объемах, отвечающих государственным стандартам качества;
разработка механизмов привлечения заемных ресурсов на развитие коммунальной инфраструктуры;
создание правовой базы для использования концессионных механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве;
поддержка создания товариществ собственников жилья, в том числе установление предельных сроков передачи земельных участков в собственность ТСЖ;
определение процедуры, при которой сначала происходит оформление правового стажа земельных участков, а затем создание ТСЖ.
Представляется, что базовый жилищный закон Жилищный кодекс Российской Федерации должен предопределять структуру других основных документов по правовому регулированию жилищной сферы.
Закрепленная в Жилищном кодексе система должна учитываться при принятии новых законодательных актов в жилищной сфере. Вместе с тем, в отдельных законодательных актах могут быть отступления от принятой системы жилищного законодательства, ибо отдельные жилищно-правовые институты имеют значительные особенности.
Еще раз отметим, что в случае противоречия норм жилищного законодательства, содержащихся в законах и иных правовых актах, положениям Жилищного кодекса Российской Федерации, приоритет при разрешении коллизии отдается нормам Жилищного кодекса.
Поскольку жилищное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то Жилищный кодекс Российской Федерации должен: с одной стороны - разграничить компетенцию Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а с другой стороны - обеспечить основу существования единой системы жилищных правоотношений на территории Российской Федерации (т.е. закрепить основные правовые нормы жилищного законодательства).
В данном случае отношения, возникающие из договора найма жилого помещения, право собственности на жилые помещения, управление жилищным фондом и регулирование иных аналогичных отношений являются компетенцией Российской Федерации. Разумеется, по некоторым аспектам правовые акты Российской Федерации могут и должны содержать отсылку к законодательству субъектов Федерации (к примеру, отдельные вопросы тарифной политики и т.п.).