АО, 2005, июнь О реализации Федерального закона от 24 августа 2004 г. 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу...
Реализация Федерального закона 122-ФЗ о т.н. монетизации льгот оказалась, пожалуй, самым значительным событием в России последних десяти лет по масштабам и числу вовлеченных в него людей. Введение закона о монетизации льгот началось с митингов и актов неповиновения в первом квартале 2005 года и сопровождалось негативной реакцией граждан на принятый закон.
Уже в первый месяц после принятия закона с полок аптек начали исчезать лекарства для льготников, которые приобретали их уже не по необходимости, а потому, что имелась соответствующая льгота. Лекарства приобретаются для знакомых, родственников либо вообще на продажу. Большое количество пенсионеров стало стремиться получить соответствующую инвалидность, что практически для каждого пенсионера не составляет большого труда в силу высокого уровня хронических заболеваний среди людей старшего возраста. Кроме того, изменение порядка оформления льготных рецептов стало требовать настолько больших затрат времени, что вышедшие после рождественских каникул на работу врачи, буквально осажденные пациентами (сработал вынужденный "отложенный спрос" на медицинские услуги), практически не имели возможности нормально выполнять свои обязанности. Вырос психологический прессинг на врачей, что за первые три месяца монетизации привело к резкому сокращению участковых врачей, которые уходили в другие области деятельности - это, в свою очередь, не может в последующем не привести к дальнейшему осложнению социальной обстановки в стране.
В соответствии с принятым законом социальная поддержка ветеранов труда, тружеников тыла и репрессированных по политическим мотивам, которые по численности составляют более 16,7 млн. человек, передана на региональный уровень. Регионы могут устанавливать формы их социальной поддержки по своему усмотрению - либо предоставляя льготы в натуральном виде, либо выплачивая деньгами. Руководители 16 субъектов Федерации (г. Москвы, Новосибирской области, Красноярского края) сохранили в 2005 году систему натуральных льгот.
Закон зафиксировал так называемый социальный пакет для федеральных льготников. Такие социальные гарантии как лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение, проезд в пригородном железнодорожном транспорте и проезд к месту лечения сохранены в виде натуральных льгот, именуемых социальными услугами . В 2005 году этими льготами будут пользоваться все 16 категорий федеральных льготников, а начиная с 2006 года, они приобретают право выбора: отказ от данных услуг с заменой денежной компенсацией, либо сохранение этих услуг в натуральной форме.
Принципиальным вопросом введения в действие Федерального закона 122-ФЗ является сохранение существующего уровня социальной защиты граждан, имеющих право на получение льгот. Данному вопросу посвящены преамбула и статья 153 этого Федерального закона.
Пункт 1 статьи 153 Федерального закона содержит норму общего характера, которая гарантирует, что граждане, ранее получавшие льготы в натуральной форме, теперь должны получить те же гарантии, но уже в новой форме, предусмотренной этим Федеральным законом (то есть преимущественно в форме денежной выплаты).
Преамбула Федерального закона и пункт 2 статьи 153 определяют в качестве важнейшего принципа необходимость сохранения существующего уровня социальной защиты и адресованы субъектам Российской Федерации. В них уточняется, что при предоставлении гражданам тех гарантий, за которые отвечают в новых условиях субъекты Федерации, они не имеют права уменьшать размер денежных выплат, которые эти граждане получали на 31 декабря 2004 года, а при переводе в денежную форму натуральных льгот - уменьшать совокупный объем их финансирования или ухудшать условия предоставления.
Безусловно, введение нормативных положений, определенных статьей 153 Федерального закона на этапе второго чтения, значительно улучшило его качество с позиции социальной защиты граждан. Вместе с тем обращают на себя внимание два момента.
Во-первых, требование об оценке объема финансирования ранее предоставлявшихся льгот и сохранении уровня гарантий Федеральный закон адресует только региональному, но не федеральному законодателю. Как следствие, Правительство Российской Федерации так и не представило Федеральному Собранию детальное обоснование размера ежемесячных денежных выплат для отдельных категорий населения.
Во-вторых, исходя из возможного содержательного толкования упомянутой статьи 153 Федерального закона следует, что на региональном уровне объем финансирования выплат и льгот не может быть уменьшен, но не обязательно должен увеличиваться с учетом темпов инфляции, так как такого требования Федеральный закон не содержит. В перспективе это может привести к снижению уровня социальной защиты граждан.
Например, крайне важной проблемой является изучение ситуации в сфере социальной защиты инвалидов и лиц, утративших трудоспособность, которые вследствие освидетельствования органами медико-социальной экспертизы переводятся с групп инвалидности на группы по степени утраты трудоспособности для начисления пенсий и ежемесячных денежных выплат. В результате некоторые из них лишаются права на пенсии в прежнем размере либо вообще права на пенсии (в случае, если им не присваивается степень утраты трудоспособности). То же относится и к размерам ежемесячных денежных выплат, полагавшимся бы им в соответствии с группами инвалидности. В результате данной практики только в 2004 году лишились пенсий более 40 тыс. человек, что приводит к росту социальной напряженности среди данной категории высокоуязвимых граждан.
Аналогичные проблемы имеются при подготовке нормативных федеральных документов по выплате районных коэффициентов к заработной плате в районах Крайнего Севера, оплаты проезда к местам отдыха северян и т.д.
В этой связи возникает необходимость уточнения ряда нормативных положений Федерального закона 122-ФЗ, ликвидации правовых пробелов и устранения возможных разночтений.
Например, в год 60-летия Победы со всей остротой встает проблема льготного проезда ветеранов ВОВ по всей территории Российской Федерации.