АВ 2011г. Выпуск 1 "Опыт и проблемы реализации законодательства о техническом регулировании"
4. Реформирование российской системы технического регулирования
Развитие рыночных отношений в России и расширение внешнеэкономических связей определили необходимость реформирования отечественного законодательства в области нормирования, стандартизации, государственного надзора и подтверждения соответствия.
Проблема реформирования технического регулирования, которая встала на повестку российских реформ в начале ХХI века, по масштабам ожидаемых изменений была вполне сопоставима с такими преобразованиями первой половины 90-х годов прошлого века, как либерализация цен и приватизация. Страна вошла в рынок, но система технического регулирования оставалась по инструментарию советской, а по смыслу – ориентированной на окологосударственную коммерцию. В этой связи с реформой технического регулирования были связаны не только надежды, но и очень большие риски. В то же время, по мнению специалистов, техническое регулирование должно было обеспечить значительно больший прирост ВВП, чем все тарифное регулирование.
Необходимость реформы технического регулирования была обоснована рядом причин. В частности, одной из целей реформы является приведение отечественного технического регулирования в соответствие с принципами Всемирной торговой организации (ВТО), что является одним из условий вступления в нее России. Так, Соглашение по техническим барьерам в торговле ВТО признает регламенты обязательными документами, а национальные стандарты – добровольными. Страны-участницы Соглашения должны уведомлять друг друга о разработке регламентов и учитывать полученные замечания. Международные стандарты должны использоваться полностью или частично как основа для регламентов, что и предполагалось делать при разработке отечественных регламентов.
Еще одной причиной реформирования признавалась отсталость, громоздкость и несогласованность существующей нормативной технической базы, в которую, кроме примерно 20 тыс. государственных стандартов, входило неопределенное, но также значительное количество документов органов исполнительной власти, в том числе органов власти бывшего СССР. Эти документы содержали многочисленные ссылки друг на друга, иногда дублировали друг друга, а в отдельных случаях противоречили друг другу, поскольку были приняты в разное время различными органами власти. Предлагалось не совершенствовать эту базу, а создать на ее основе систему ограниченного числа технических регламентов, содержащих только минимальные требования, в результате чего удастся избежать дублирования и противоречий. Следует отметить, что первоначально количество подлежащих принятию регламентов оценивалось в 40-50, в настоящее время, по оценкам некоторых специалистов, «критическая масса» составляет от 500 до 2000 технических регламентов.
Наконец, самой важной причиной реформирования было, по мнению идеологов реформы, наличие в указанных выше документах требований, которые создавали необоснованные препятствия для предпринимательской деятельности, предоставляя избыточные полномочия федеральным органам исполнительной власти. Органы власти сами принимали документы, хотя нормотворчество и было ограничено административной реформой, и сами же контролировали их исполнение. Так, по мнению заместителя директора Всероссийской Ассоциации приватизируемых и частных предприятий (работодателей) Ольги Крюковой «…проблемой регулирования периода до принятия Федерального закона «О техническом регулировании» являлось катастрофическое неравенство государства как правоустанавливающего и правоприменяющего субъекта, и предпринимателей как подконтрольных лиц, деятельность которых объективно душилась непомерно высокими требованиями. Техническое регулирование в то время доходило до абсурда: в один и тот же день могли издаваться ведомственные акты, содержащие абсолютно противоположные требования.»[1]
Этот недостаток предполагалось устранить, исключив саму возможность принятия органами власти обязательных документов, а также вовлекая заинтересованных лиц, в том числе предпринимателей, в публичное обсуждение проектов регламентов и в работу экспертных комиссий по техническому регулированию.
Таким образом, реформа технического регулирования, в сочетании с административной реформой, была направлена на повышение эффективности регулирующего воздействия государства на экономику и минимизацию административных барьеров на пути развития российского бизнеса, включая неэффективные и затратные формы подтверждения соответствия. Построение прозрачной, понятной участникам рынка системы обязательных технических требований к продукции и связанных с ними требований к процессам ее проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации должно, с одной стороны, исключить вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов по производству и обращению продукции в большей мере, чем это требуется с учетом степени риска причинения вреда, а с другой – обеспечить соблюдение и защиту законных прав и интересов общества, государства и людей.
Отправной точкой реформы технического регулирования и движения в направлении «к освобождению рынка от злоупотребляющего регулятора – государства» следует считать принятие Федерального закона от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», согласно которому основными элементами технического регулирования являются технические регламенты, стандарты, процедуры подтверждения соответствия, аккредитация, контроль и надзор. Эти элементы, которые существовали и ранее (кроме технических регламентов), потребовали существенной доработки, так как не соответствовали новым общественно-экономическим реалиям, а также создавали необоснованные и избыточные барьеры в торговле. Одновременно действовали 19 систем обязательной сертификации, во многом дублирующих требования к сертифицируемой продукции, при этом министерства и ведомства создавали собственные системы аккредитации испытательных лабораторий и органов по сертификации, разрабатывали и устанавливали собственные нормативные документы с требованиями к продукции. В ряде случаев эти органы государственной власти выполняли функции государственного контроля и надзора за соблюдением данных требований. Все перечисленное привело к конфликту интересов внутри системы и, следовательно, к нарушению объективности результатов сертификации, аккредитации и т.д. Со вступлением в силу ФЗ «О техническом регулировании» утратили силу законы Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг» и «О стандартизации».
Федеральный закон «О техническом регулировании» должен был сыграть решающую роль в реализации нашей страной Соглашения по техническим барьерам в торговле, которое признает за каждой страной право устанавливать обязательные технические нормы – технические регламенты, и национальные стандарты, соблюдение требований которых является добровольным.
Закон «О техническом регулировании» является рамочным, им установлены основные направления и механизмы реформы технического регулирования как инструмента, позволяющего государству гарантировать безопасность продукции для потребителя. Фактически данный закон создал новую конструкцию, в которой обязательными для всех отраслей, видов деятельности или продукции являются, прежде всего, требования безопасности. Приоритетом является обеспечение безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки реализации и утилизации с опорой на методологию риска. При этом безопасность в Законе трактуется «как отсутствие недопустимого риска, связанного с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений». Суть преобразований сводится к тому, чтобы на основе рационального сочетания свободного предпринимательства и государственного регулирования, гармонизации с международной практикой этой деятельности обеспечить повышение конкурентоспособности продукции и, что особенно важно, ее безопасность. Не бывает продукции совершенно безопасной, любая продукция опасна, поэтому одна из важнейших задач технического регулирования – ограничить уровень опасности.
Центральным звеном новой системы технического регулирования является принципиально новый элемент – технический регламент. Изначально данным Федеральным законом предусматривалось принятие в течение 7 лет технических регламентов, обязательные требования которых должны заменить требования стандартов и других технических документов (впоследствии внесенными в закон изменениями указанный временно́й ограничитель был снят). В регламентах устанавливаются требования к объектам технического регулирования – продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие, в основном, их безопасность, а также могут быть закреплены правила и формы оценки соответствия этих объектов требованиям регламентов. После вступления в силу регламентов все другие документы (в том числе стандарты), устанавливающие требования в сфере технического регулирования, должны приобрести исключительно рекомендательный характер.
Технические регламенты должны базироваться на научно-обоснованных данных; должны быть сформулированы и применяться таким образом, чтобы не создавать произвольных и ненужных препятствий в международной торговле. Они должны применяться на основе режима наибольшего благоприятствования и не должны быть более обременительными для импортных товаров, чем для товаров национального производства.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. № 500 был образован федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов и единая информационная система по техническому регулированию, созданные на основе федерального фонда государственных стандартов, общероссийских классификаторов технико-экономической информации, международных (региональных) стандартов, правил, норм и рекомендаций по стандартизации, национальных стандартов зарубежных стран. Фонд ведется Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии.
В декабре 2009 года был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании»
(№ 385-ФЗ). Целью его принятия было совершенствование механизма технического регулирования в Российской Федерации в целях создания условий для ускоренного обновления нормативно-технической базы, устанавливающей обязательные требования к продукции и процессам.
Принимая во внимание неэффективность механизма принятия технических регламентов, связанных с затягиванием согласования документов на межведомственном уровне, в базовый закон были внесены изменения, направленные на расширение перечня форм принятия технического регламента за счет наделения соответствующими полномочиями федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию. Для принятия технического регламента в форме нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию процедура разработки и принятия технического регламента была упрощена.
Но, пожалуй, самым «революционным» нововведением Закона было законодательное закрепление возможности признания и заимствования лучших мировых стандартов в целях их применения в Российской Федерации, а также введение двух применяемых по выбору заявителя режимов технического регулирования, один из которых основан на требованиях российских стандартов, другой – на требованиях иностранных технических регламентов (директив) и стандартов.
На основании принятых норм в Программу разработки технических регламентов, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 09 марта 2009 года № 300-р, были внесены следующие дополнения:
- блок технических регламентов, принимаемых нормативными правовыми актами Минпромтора России. В блоке были указаны всего два технических регламента: «О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением» (срок принятия – апрель 2010 года) и «Об электромагнитной совместимости» (срок принятия – июнь 2010 года);
- блок документов (директивы) Европейского союза, технические регламенты Республики Беларусь, содержащие обязательные требования к продукции и связанным с требованиями к ней процессам проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, которые вводятся постановлениями Правительства Российской Федерации.
За время, прошедшее после принятия Федерального закона «О техническом регулировании», разработаны и вступили в силу 24 технических регламента, из них приняты в форме федерального закона – 7 регламентов, утверждены Постановлениями Правительства Российской Федерации – 17 регламентов (см. приложение 1). Следует отметить, что ни один технический регламент не был принят актом Минпромторга России и не был заимствован у Евросоюза или других государств.
В настоящее время вектор реформирования законодательства о техническом регулировании задается интеграционными процессами, происходящими в рамках Таможенного союза и Евразийского экономического сообщества, о чем подробнее будет сказано ниже.