АВ 2011г. Выпуск 1 "Опыт и проблемы реализации законодательства о техническом регулировании"
5. Основные проблемы реализации законодательства о техническом регулировании
Как указано выше, в настоящее время определяющим фактором совершенствования законодательства о техническом регулировании являются интеграционные процессы. Тем не менее, следует охарактеризовать основные проблемы реализации положений Федерального закона «О техническом регулировании», выявившиеся в правоприменительной практике с момента его принятия, и которые законодателям предстоит решать тем или иным образом уже в рамках единого экономического пространства.
1. Опыт показывает, что полный отказ от подзаконного регулирования и установление технических требований (точных либо интервально определяемых параметров и характеристик каждой единицы продукции, требований к организации и технологии производственных процессов) техническими регламентами может привести к чрезмерной зарегулированности экономической деятельности в стране и, как следствие, к стагнации экономики. При этом большинство нормативных правовых актов российского законодательства пока еще не приведено в соответствие с Федеральным законом «О техническом регулировании», в том числе в части изменения юридической силы документов, устанавливающих обязательные требования безопасности, и механизма оценки соответствия этим требованиям. Выявляются и иные проблемы, связанные с формированием новой системы технического регулирования, решение которых требует консолидации усилий правовой науки с опытом и знаниями технических специалистов в различных сферах деятельности.
2. Основываясь на современных общемировых тенденциях нового понимания роли и места технических норм в системе права, требуют решения такие вопросы, как:
- уточнение правового статуса документов, устанавливающих требования безопасности к объектам технического регулирования, порядок их разработки и принятия. Согласно п. «р» ст. 71 Конституции Российской Федерации разработка и принятие стандартов находятся в исключительном ведении Российской Федерации, что исключает возможность их разработки иными лицами и добровольный для применения статус;
- уточнение полномочий органов государственной власти в области технического регулирования, а также прав и обязанностей участников процесса подтверждения соответствия;
- обеспечение системного подхода к решению задач реформы, в частности формирование единого понятийного пространства. На сегодняшний день даже такие базовые для проведения реформы понятия, как безопасность, техническое регулирование, объекты технического регулирования, продукция и процессы, трактуются по-разному.
3. Достижение цели реформы – создание двухуровневой системы нормативных документов, включающей технические регламенты, которые содержат обязательные требования, и добровольные стандарты и своды правил, – требует новых форм объединения усилий бизнеса и власти. Особенно значимыми для судьбы реформы видятся инициативы бизнеса в создании национальных систем стандартизации и аккредитации, в разработке методологических основ системы технического регулирования, в поддержке научного сопровождения реформы. Так, выступая на состоявшемся 20 января 2010 года заседании Комиссии при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики, Президент России Д.А.Медведев отметил: «По-настоящему заинтересованными в этих процессах являются представители бизнеса, те, кому приходится заниматься созданием и продажей своей высокотехнологичной продукции, и те, кому приходится собственно конкурировать на этом рынке. Поэтому я считаю, что наш российский бизнес, наш ответственный российский бизнес должен принять участие в создании соответствующих национальных стандартов. Это крайне необходимо.
Затраты предприятий на стандартизацию, на эти работы вполне могли бы учитываться в затратах на производство товаров и услуг. Об этом нужно подумать и принять необходимые финансовые акты. В конце концов, стандартизация должна вести к снижению издержек, и в этом есть прямая выгода для наших предпринимателей.»[1]
4. В числе проблем теоретического характера, затрудняющих реализацию Федерального закона «О техническом регулировании» – отсутствие четкой методологии построения системы законодательства о техническом регулировании в целом, что неизбежно приводит, с одной стороны, к пробелам в разделах законодательства, с другой – к многократным пересечениям объектов регулирования и предъявляемых к ним требований.
Юридическая наука оказалась не готовой к новому взгляду на технические нормы. С точки зрения системы права и системы законодательства оправданно «приписывать» технические нормы к источникам административного права, но в перспективе должна сформироваться отрасль законодательства о техническом регулировании как подотрасль административного законодательства. Кроме того, все более заметный удельный вес будут занимать нормы международно-правовых соглашений Российской Федерации в сфере технического регулирования.
5. Для достижения основной цели реформы технического регулирования – создания эффективных механизмов обеспечения технической безопасности – имеет большое значение формирование системы учета и анализа случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов. Однако реализация соответствующих положений Федерального закона «О техническом регулировании» на практике сталкивается со значительными трудностями. В частности, представляется спорным предмет учета. В действующем российском законодательстве, как и в международной практике, учету и анализу подлежат не случаи причинения вреда (в большинстве случаев вывод о причинении вреда и его объеме делается только судом), а иные события, такие, как аварии, инциденты, несчастные случаи на производстве и т.д. Поэтому во вновь создаваемой системе первичному учету должны подлежать не случаи причинения вреда, а случаи нарушения требований технических регламентов.
Не менее важной проблемой будет являться выявление причинно-следственной связи между причиненным вредом и нарушением требований технических регламентов. В этом отношении большую роль будет играть процедура технического расследования случаев причинения вреда, проводимая с привлечением максимально широкого круга специалистов – представителей не только федеральных органов исполнительной власти, но и научных организаций и бизнес-сообщества, включая представителей технических комитетов по стандартизации в соответствующей сфере. Однако соответствующие процедуры нуждаются в тщательной проработке.
6. Серьезной проблемой является сохраняющееся коренное отличие принципов построения системы технического регулирования в Российской Федерации от принципов технического регулирования, принятых в странах ЕС и одобренных Европейской Экономической Комиссией Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН). Выражается это различие в двух аспектах. Во-первых, в международной практике технического регулирования вопросы безопасности продукции решаются по видам опасности, тогда как в России предлагается отраслевой подход, что ведет к необходимости многократного повторения идентичных требований по безопасности в каждом отраслевом документе.
Во-вторых, в европейских директивах приводятся только общие требования к безопасности продукции. Все конкретные характеристики приводятся в стандартах, гармонизированных с данной директивой. Учитывая специфичность процесса разработки технического регламента и его содержания, представляется целесообразным отказаться от существующей ныне практики формирования технических регламентов методом «распаковки стандартов», так как в случае реализации этого метода придется переписывать регламенты и переутверждать их в качестве федеральных законов всякий раз, когда появится продукция с новыми характеристиками. Более эффективной представляется «европейская» практика определения техническими регламентами общих принципов обеспечения безопасности. При этом все конкретные характеристики должны содержаться в стандартах и сводах правил, являющихся доказательной базой данного регламента.
Перед российскими законодателями стоит задача гармонизации российского законодательства о техническом регулировании с законодательством иностранных государств, и в первую очередь Европейского союза, поскольку именно европейское законодательство в сфере технического регулирования является наиболее развитым и хорошо проработанным. Однако перенос отдельных оторванных от «родной» почвы зарубежных процедур и институтов в российское правовое поле без адаптации, без органичного встраивания их в отечественную правовую систему не приведет к достижению тех целей, ради которых проводились преобразования. Поэтому гармонизация российского и европейского законодательства о техническом регулировании должна проводиться очень взвешенно и осторожно.