АВ 2011г. Выпуск 1 "Опыт и проблемы реализации законодательства о техническом регулировании"
6. Современные тенденции развития технического регулирования
в сфере формирования единого экономического пространства
С 1 января 2010 года начали действовать договоренности по Таможенному союзу. Согласованы позиции стран-участников Таможенного союза о формировании не позднее 1 января 2012 года Единого экономического пространства Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. Суть принятых решений заключается в максимальной гармонизации экономического законодательства, при этом одним из ключевых элементов интеграции является проведение согласованной политики в сфере технического регулирования.
В течение последних лет в данной области создана необходимая правовая база для перехода на единые технические регламенты, устанавливающие единые требования, процедуры подтверждения соответствия и единые документы. В рамках решения данной задачи были приняты следующие наиболее важные документы:
- Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств – членов ЕврАзЭС, от 24 марта 2005 года;
- Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования санитарных и фитосанитарных мер, от 25 января 2008 года;
- Соглашение об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории таможенного союза, от 11 декабря 2009 года;
- Соглашение о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия, от 11 декабря 2009 года (оба соглашения ратифицированы Государственной Думой в июле 2010 года);
- Решение Комиссии Таможенного союза от 17.08.2010 N 343 «О вопросах технического регулирования в Таможенном союзе».
Перечисленные документы обеспечили нормативную базу подготовительного этапа для принятия единых регламентов таможенного союза и, соответственно, формирования единого правового поля для обеспечения безопасности продукции, устранения технических барьеров, а также обеспечения защиты таможенной территории от небезопасной и фальсифицированной продукции.
В целях реализации поставленных задач о принятии технических регламентов в рамках Единого экономического пространства Комиссия Таможенного союза приняла решение рекомендовать Сторонам приостановить вступление в силу национальных технических регламентов, объекты регулирования которых совпадают с объектами технических регламентов ЕврАзЭС и (или) технических регламентов Таможенного союза, а также в срок до 1 ноября 2010 года предоставить в Секретариат Комиссии таможенного союза информацию о принятых решениях.
Республика Беларусь проинформировала Российскую сторону о подготовке документа о приостановлении 6 национальных технических регламентов и обратилась с просьбой об аналогичных действия Российской Стороны.
Раннее такие решения уже были приняты подкомиссией по техническом регулированию и интеллектуальной собственности Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции от 31 августа 2010 года № 3, а именно: профильным министерствам было поручено до 1 октября 2010 года проанализировать ситуацию с вступлением в силу принятых технических регламентов Российской Федерации и представить предложения по приостановлению вступления в силу отдельных технических регламентов, вступающих в силу до 2012 года. В рамках выполнения данных обязательств Федеральным законом от 28 декабря 2010 года № 410-ФЗ с 31 декабря 2010 года по 1 января 2012 года приостановлено действие Федерального закона от 27 декабря 2009 года № 347-ФЗ «Технический регламент о безопасности низковольтного оборудования». Действие регламентов, принятых постановлениями Правительства Российской Федерации, но не вступивших в силу, также будет приостановлено, соответствующий проект постановления Правительства Российской Федерации находится на стадии подготовки.
В указанные выше сроки федеральным министерствам было поручено представить предложения по корректировке национальной части Программы разработки технических регламентов, в том числе исходя из нецелесообразности дальнейшей разработки национальных документов в области технического регулирования в связи с образованием 1 июля 2010 г. таможенного союза, а также необходимостью формирования нормативной правовой базы таможенного союза и единого экономического пространства в сфере технического регулирования.
В целях реализации принятых решений по развитию интеграционных процессов в Таможенном союзе в рамках Еразийского экономического сообщества, решением Интеграционного Комитета ЕврАзЭС от 17 августа 2010 года № 1175 утвержден Порядок разработки технического регламента Евразийского экономического сообщества, а решением Комиссии Таможенного союза от 18 ноября 2010 года № 453 утверждено Положение о порядке разработки, принятия, внесения изменений и отмены технического регламента Таможенного союза.
Также решением Комиссии Таможенного союза от 8 декабря 2010 года № 492 утвержден график разработки первоочередных технических регламентов Таможенного союза (см. приложение 2). Всего предусмотрена разработка и принятие 47 технических регламентов Таможенного союза, Российская Федерация определена ответственной стороной по 25 техническим регламентам. Следует отметить, что в указанные перечни включены регламенты, которые в Российской Федерации уже приняты Федеральными законами и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Перечисленные выше документы и проведенные мероприятия явились подготовительными для принятия важнейшего решения в рамках Таможенного союза – это Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 года (см. приложение 3). Данное Соглашение является итоговым документом и входит в пакет соглашений, регулирующих единое экономическое пространство. Соглашением предусматривается переход на единую систему технического регулирования в рамках Таможенного союза, а также передача полномочий по принятию технических регламентов Комиссии Таможенного союза.
В связи с принятым решением процесс принятия технических регламентов в Российской Федерации в настоящее время приостановлен.
Здесь следует отметить важный момент в указанном Соглашении: Стороны формируют единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза. Единый перечень и порядок его ведения утверждаются Комиссией Таможенного союза. Для продукции, включенной в единый перечень, в отношении которой не вступили в силу технические регламенты Таможенного союза или технические регламенты Евразийского экономического сообщества, действуют нормы законодательства Таможенного союза и законодательств Сторон в сфере технического регулирования.
Технические регламенты Таможенного союза разрабатываются только в отношении продукции, включенной в единый перечень, если в отношении такой продукции не приняты технические регламенты Евразийского экономического сообщества. Со дня вступления в силу технического регламента Таможенного союза на территориях Сторон соответствующие обязательные требования, установленные законодательствами Сторон, не применяются
В настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находится ряд законопроектов, внесенных Правительством Российской Федерации и предусматривающих корректировку положений Федерального Закона «О техническом регулировании» с целью дальнейшей гармонизации с нормами международного права, ускорения интеграционных процессов по сближению законодательств государств – членов Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС, а также с Европейским союзом в области аккредитации, оценки (подтверждения) соответствия (см. приложение 4).
Так, законопроект № 442978-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» направлен на снижение технических барьеров к продукции, впервые выпущенной в обращение, и предусматривает создание национального органа по аккредитации, который будет действовать в порядке, установленном Президентом Российской Федерации. Предлагается из оценки соответствия объектов технического регулирования вывести аккредитацию как одну из ее форм.
В законопроекте устанавливается, что технические регламенты должны содержать обобщенные и (или) конкретные требования к характеристикам продукции или к связанным с ними процессам, а также применяться одинаковым образом и в равной мере независимо от вида нормативного правового акта, которым они приняты.
Наряду с этим планируется установить возможность применения временных стандартов и стандартов организаций для целей подтверждения соответствия продукции. Определены правила разработки и утверждения нового документа в области стандартизации предварительного национального стандарта.
Согласно проекту Правительство Российской Федерации будет утверждать перечень типовых схем (модулей) обязательного подтверждения соответствия вместе с рекомендациями по использованию, на основе которых в технических регламентах должны устанавливаться схемы обязательного подтверждения соответствия.
В проекте закона закрепляется содержание технической документации, позволяющей установить соответствие продукции требованиям технического регламента. При этом предусматривается право заявителя, не применяющего для подтверждения соответствия продукции документы в области стандартизации, обратиться в орган по сертификации за проведением работ по подтверждению соответствия своей продукции требованиям технических регламентов и на основании полученных результатов принять декларацию о соответствии. Помимо этого, заявитель вправе использовать свою техническую документацию для подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов.
Устанавливается возможность декларирования соответствия впервые выпускаемой в обращение продукции, подлежащей обязательной сертификации, на основе собственных доказательств изготовителя.
Законопроектом предлагается предоставить Правительству РФ право определять порядок формирования и ведения реестра аккредитованных органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), реестра экспертов по аккредитации и предоставления содержащихся в них сведений.
Кроме того, планируется наделить уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти правом устанавливать на основании международных стандартов критерии (требования) аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров).
В перечень расходов, финансируемых за счет средств федерального бюджета, предложено включить работы по проведению экспертизы проектов международных и региональных проектов, разработку международных и региональных проектов, а также уплату взносов в международные организации аккредитации.
Предусматривается исключение требования об обязательном подтверждении соответствия продукции, на которую не распространяется действие технических регламентов и которая не включена в единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единый перечень продукции, подлежащей декларированию соответствия.
Отдельно устанавливается, что до вступления в силу соответствующих технических регламентов изготовитель впервые выпускаемой в обращение продукции, включенной в единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, вправе вместо сертификации продукции осуществлять декларирование ее соответствия на основе собственных доказательств при соблюдении предусмотренных условий.
Таким образом, в проекте предпринята попытка применения европейского принципа – так называемого, принципа «нового подхода», который предусматривает возможность установления в технических регламентах обобщенных требований безопасности к продукции или к связанным с ними процессами проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а конкретных требований – в стандартах, а также принципа свободы выбора заявителем документов в области стандартизации для подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов. Это позволит обеспечить условия для взаимного признания результатов исследований, испытаний (измерений) и документов о подтверждении соответствия, будет способствовать снижению необоснованных издержек изготовителей продукции (лиц, выполняющих функции иностранного изготовителя) при выводе продукции в обращение, обеспечит участие Российской Федерации в международных организациях по аккредитации и в целом позволит создать условия для дальнейшего развития единой национальной системы технического регулирования на основе международных и европейских принципов и подходов.
Создание единой национальной системы аккредитации на основе международных принципов и подходов позволит снизить технические барьеры для допуска отечественной продукции на международный рынок, а также будет способствовать международному признанию российской национальной системы аккредитации.
Также следует отметить проект федерального закона № 442980-5 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части ответственности за нарушение требований технических регламентов)», разработанный Минпромторгом России. Законопроект направлен на усиление мер административной ответственности за нарушения обязательных требований в области технического регулирования, направленных на создание эффективных и жестких мер воздействия в отношении недобросовестных участников рынка, включая производителей, органы по сертификации, испытательные лаборатории.
Предлагаемые изменения обусловлены следующими обстоятельствами. Одной из мер по совершенствованию технического регулирования в рамках таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, является переход в основном от обязательной сертификации к декларированию соответствия, который осуществляется на основе анализа рисков причинения вреда, степени обращения продукции и сложности (простоты) ее конструкции, а также подготовленности пользователей продукции к ее применению. Такой переход соответствует наилучшей практике Европейского Союза. При этом солидарная (при сертификации) ответственность за выпуск в обращение продукции, не соответствующей техническим регламентам, переносится на изготовителя (при декларировании). Однако административная ответственность изготовителя продукции за недостоверное декларирование соответствия продукции, в том числе впервые выпускаемой в обращение продукции, в КОАП РФ не установлена.
Кроме того, КОАП не содержит составов, предусматривающих ответственность за нарушения обязательных требований к продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, применяемых до вступления в силу технических регламентов для целей обязательного подтверждения соответствия продукции, а также за выпуск в обращение продукции, несоответствующей таким требованиям.
В целях устранения указанных пробелов правового регулирования, законопроектом предлагается установить административную ответственность за нарушение обязательных требований в отношении продукции (работ, услуг), а также связанных с требованиями к ней процессов и объектов, особенности регулирования которых устанавливаются статьей 5 Федерального закона «О техническом регулировании», а также увеличить размеры административных штрафов за нарушение законодательства в сфере технического регулирования, установив максимальный размер административного штрафа: для физических лиц – пять тысяч рублей, для индивидуальных предпринимателей и должностных лиц – пятьдесят тысяч рублей, а для юридических лиц – один миллион рублей.
По отдельным составам КОАП предусматривается увеличение санкции за повторность действий или бездействия, конфискация предметов административного правонарушения (статьи 14.4 и 14.39), а также дисквалификация должностных лиц органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) сроком до трех лет (часть 3 статьи 14.40).
Характеризуя в общих чертах сложившуюся на сегодняшний день ситуацию в сфере технического регулирования, можно сделать вывод, что интеграционный процесс сам по себе является мощнейшим катализатором структурирования системы технического регулирования. Ведется активная работа по упорядочиванию норм, касающихся сферы безопасности, т.е. собственно технических регламентов и стандартов, определяющих вопросы качества и конкурентоспособности продукции. Все это позволит в ближайшем будущем существенно продвинуться в части решения трех основных задач, стоящих перед техническим регулированием: повышении конкурентоспособности российской продукции; безопасности продукции для потребителей и граждан; сокращении барьеров для ведения бизнеса.