МИ 2011г. февраль "Анализ законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ"
18.Ярославская область (Ярославская областная Дума)
В течение последних двух лет основные усилия органов государственной власти Ярославской области были направлены на минимизацию в регионе последствий финансового кризиса. Ярославской областной Думой были приняты региональные законы о социальной поддержке отдельных категорий населения, о стабилизации и развитии реального сектора экономики, включая малое и среднее предпринимательство, а также ряд обращений к федеральному центру и субъектам правоотношений в сфере ЖКХ Ярославской области.
Законом Ярославской области от 06.04.2009 № 11-з (в ред. законов Ярославской области от 16.12.2009 № 68-з, от 16.12.2009 № 70-з) «О временных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан» установлено право граждан, потерявших работу, на получение субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг, которая назначается с учетом совокупного дохода семьи или одиноко проживающего гражданина за 2 последних месяца, а не за 6 месяцев, как это предусматривалось ранее; для детей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, оба родителя (единственный родитель) которых зарегистрированы в качестве безработных в органах государственной службы занятости населения, введено право на бесплатное питание в виде ежедневного завтрака в дни учебных занятий.
В областном бюджете на 2009 и на 2010 годы удалось обеспечить объем финансирования социальных обязательств, включая индексацию выплат, установленных в твердой денежной сумме, в соответствии с действующим федеральным законодательством и законодательством Ярославской области.
Для облегчения налоговой нагрузки и оказания дополнительной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства были внесены изменения в региональное законодательство, предусматривающие:
- расширение перечня видов деятельности, по которым разрешается применение индивидуальными предпринимателями упрощенной системы налогообложения на основе патента;
- установление дифференцированных налоговых ставок при применении организациями и индивидуальными предпринимателями упрощенной системы налогообложения на территории Ярославской области;
- реализацию субъектами малого и среднего предпринимательства преимущественного права на приобретение арендуемого недвижимого имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.
Кроме работы в антикризисном направлении в Ярославской области принимались такие стратегически важные законодательные акты, как Социальный кодекс Ярославской области, систематизировавший отдельные региональные законы, и новая редакция Устава Ярославской области.
К числу проблемных вопросов, требующих обсуждения и решения на законодательном уровне, можно отнести следующие.
Первое. О развитии малого и среднего предпринимательства
В деятельности малого и среднего бизнеса на территории Ярославской области, как, по-видимому, и многих других регионов, существует ряд проблемных факторов:
- недоступность долгосрочных кредитов;
- ограниченные возможности для аренды производственных и офисных площадей;
- дефицит квалифицированных кадров;
- растущий уровень расходов на ресурсное обеспечение, увеличение тарифов на энергоресурсы при низкой энергетической эффективности;
- невысокая степень вовлеченности молодежи в предпринимательскую деятельность;
- недостаточная инновационная активность субъектов малого и среднего предпринимательства.
В целях поддержки малого и среднего предпринимательства депутатами Ярославской областной Думы предложен для рассмотрения и внесения в качестве законодательной инициативы проект федерального закона, предусматривающий перенос сроков вступления в силу части 2 статьи 12 Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» от 24.07.2009 № 212-ФЗ на 1 января 2013 года. В соответствии с действующим законодательством для субъектов малого и среднего предпринимательства совокупный тариф страховых взносов с 1 января 2011 года составит 34 %.
По отдельным категориям указанных субъектов (индивидуальные предприниматели, применяющие специальные режимы налогообложения в виде упрощенной системы налогообложения и системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности) единовременный рост фискальной нагрузки на фонд заработной платы составит 240%. В условиях сохранения неблагоприятных тенденций в экономике это может привести к увеличению теневой составляющей бизнеса, снижению уровня заработной платы, сокращениям работников в секторе малого и среднего бизнеса и, как следствие, росту социальной напряженности. В связи с этим предлагается перенести срок вступления в силу указанного Федерального закона в части увеличения размера страховых взносов на 1 января 2014 года с целью разработки и принятия в период с 2011 по 2013 годы перечня компенсационных мер для снижения фискальной нагрузки на субъектов малого и среднего предпринимательства.
Второе. О государственно-частном партнерстве
Развитие механизмов государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) представляет собой одно из стратегических направлений, заявленных в концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р). Однако регламентация ГЧП в федеральном законодательстве отсутствует.
В Ярославской области сформировалась потребность применения механизмов ГЧП. Такая потребность возникает, в первую очередь, в социально-значимых отраслях в отношении объектов, которые не могут быть переданы в частную собственность из-за рисков прекращения оказания социально значимых услуг (объекты здравоохранения, культуры, спорта и др.).
В отличие от инвестиционных проектов, реализация которых зависит от активности инвестора, инициатором проектов в сфере ГЧП является государство. Сферы, в которых возможно применение ГЧП, определяются на плановой основе, исходя из установленных нормативными актами приоритетов регионального развития. В системе управления проектами ГЧП задействованы орган исполнительной власти области, уполномоченный на проведение государственной политики в сфере ГЧП, осуществляющий подготовку и проработку необходимых документов, Координационный совет по ГЧП, оценивающий перспективы их реализации, и Правительство Ярославской области, принимающее решение о реализации проекта ГЧП.
Таким проектом на территории Ярославской области начиная с 2010 года является, в частности, создание промышленного парка в Гаврилов-Ямском муниципальном районе. Основанием для этого служат соответствующая областная целевая программа, утверждаемая Правительством Ярославской области, областной бюджет и Закон Ярославской области от 01.12.2010 № 50-з «Об участии Ярославской области в проектах государственно-частного партнерства», принятые Ярославской областной Думой.
Информация и предложения по реформированию ЖКХ
1. О работе управляющих компаний в Ярославской области
С вступлением в силу Жилищного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» на рынок жилищно-коммунальных услуг Ярославской области пришли новые структуры, осуществляющие управление многоквартирными домами и оказывающие услуги по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
Опыт проведения реформы показал, что среди управляющих компаний имеются такие, которые с первых дней грамотно выстроили договорные отношения между собственниками и ресурсоснабжающими организациями, навели определённый порядок в подъездах и на придомовой территории, сделали прозрачными денежные потоки, а также систематически отчитывались о проделанной работе перед собственниками. У таких управляющих организаций имеются положительные отзывы со стороны населения, и есть уверенность в дальнейшей стабильной работе.
Вместе с тем, поступающие в различные инстанции обращения и жалобы граждан, говорят о том, что на рынке жилищных услуг есть управляющие организации, которые недобросовестно выполняют взятые на себя обязательства. Учитывая, что во многих МКД осуществлялся способ заочного голосования, собственники МКД практически не знакомы со своими управляющими компаниями. Зачастую собственники жилых помещений не были ознакомлены и с результатами выборов. Имеет место непрозрачность денежных потоков, не все УК отчитываются перед собственниками помещений о выполнении договора управления за предыдущий год. Продолжается практика применения платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников помещений в многоквартирных домах в размере, установленном органом местного самоуправления для нанимателей жилых помещений муниципального жилищного фонда, без их соразмерности перечню и объему работ по содержанию и текущему ремонту общего имущества по каждому МКД. Не утверждается перечень общего имущества МКД, содержание и ремонт которого должен быть возложен на УК. Не везде имеется раздельный учет по содержанию общего имущества по каждому МКД. Информационная работа среди собственников проводится недостаточно, в связи с чем они не знают своих прав и обязанностей в сфере управления и эксплуатации многоквартирных домов. Рост количества новых управляющих организаций на рынке жилищных услуг привел к тому, что гражданам бывает трудно сориентироваться и сделать свой выбор в пользу той или иной компании.
В целях реализации прав собственников помещений в многоквартирных домах по участию в управлении общим имуществом и осуществлению контроля за качеством предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, оказания помощи собственникам помещений в выборе надёжной управляющей организации постановлением Правительства ЯО от 13 июля 2009 года № 724-п были утверждены Рекомендации по оценке качества работы управляющих организаций для управления многоквартирными домами в Ярославской области.
Механизм реализации положений постановления Правительства Ярославской области № 724-п напрямую зависит от полноты, достоверности и своевременности представления управляющими организациями истребуемых сведений, что на практике выполняется не всеми управляющими организациями. Отдельные управляющие организации отказываются представлять комиссиям информацию, необходимую для проведения оценки, мотивируя это тем, что, являясь частными, никому никакую информацию они представлять не обязаны.
Так, по итогам I полугодия 2009 года документы для проведения оценки не были представлены двумя управляющими компаниями г.Ярославля, в связи с чем оценка их работы не была проведена. По итогам второго полугодия 2009 года из 29-ти управляющих организаций в г. Ярославле документы на проверку не представили уже 10 (или более трети) управляюших организаций. В отдельных муниципальных образованиях области имеются факты формального отношения при проведении оценки качества работы управляющих организаций и нарушения сроков представления результатов оценки.
В целях решения проблем, имеющихся в сфере управления многоквартирными домами, обеспечения защиты прав и интересов собственников помещений в многоквартирном доме, осуществления контроля за деятельностью управляющих организаций и качеством предоставляемых жилищно-коммунальных услуг в области создана саморегулируемая организация в сфере управления и эксплуатации многоквартирными домами на базе Некоммерческого Партнерства субъектов по управлению и эксплуатации многоквартирными домами Ярославской области «Ярославия».
Перед саморегулируемой организацией поставлена цель активно работать над формированием позитивного делового имиджа управляющих компаний и продвижением их услуг. СРО имеет право представлять интересы членов партнерства в суде, во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления и третьими лицами. Любая проверка деятельности управляющей компании-члена саморегулируемой организации может проводиться только при участии представителя СРО. Управляющие компании в лице саморегулируемой организации получили инструмент для представления своих интересов во взаимодействии с ресурсоснабжающими организациями.
В настоящее время является актуальным внесение в действующее жилищное законодательство правовых норм, определяющих принципы и практические аспекты применения механизмов саморегулирования в сфере жилищно-коммунального комплекса в целом и управления многоквартирными домами. Назрела необходимость разработки и внедрения как технических регламентов и стандартов оказания услуг в сфере ЖКХ, так и разработки единых правил функционирования этого рынка и, что особенно важно, создания механизмов дополнительной ответственности, гарантирующих выполнение обязательств управляющими компаниями перед потребителями и поставщиками коммунальных услуг.
Создание законодательных оснований и последующее практическое формирование системы саморегулируемых организаций, объединяющих на основе обязательного членства управляющие компании, позволит обеспечить совместное регулирование данной сферы экономики государством и соответствующим профессиональным сообществом. Кроме того, такая система позволит восстановить эффективное взаимодействие в сфере ЖКХ всех звеньев цепи «власть – бизнес – потребитель», при условии законодательного закрепления прав и обязанностей каждой из сторон. Через принятие саморегулируемыми организациями обязательных для своих членов правил и стандартов может быть эффективно решена задача взаимодействия управляющих компаний с собственниками квартир, ресурсоснабжающими организациями, органами государственной власти и местного самоуправления.
Дополнительные механизмами саморегулирования в сфере ЖКХ (такие как профессиональное и объективное регулирование допуска на рынок соответствующих услуг, принятие саморегулируемыми организациями на себя дополнительной ответственности перед потребителями услуг, создание системы финансовых гарантий, механизмов внутренних нормативных и правовых средств урегулирования конфликтных ситуаций) должны сочетаться с сохранением за государством важнейших регулятивных и надзорных функций. Только такое сочетание может гарантировать последовательность и контролируемость перехода комплекса ЖКХ к саморегулированию. Механизмы саморегулирования на переходном этапе становления саморегулирования должны вводиться параллельно с действующими механизмами государственного регулирования.
Для устранения недостатков в деятельности управляющих компаний можно предложить механизм их дополнительной имущественной ответственности за ущерб, причиненный потребителю коммунальных услуг либо третьим лицам: формирование компенсационных фондов саморегулируемых организаций, страхование ответственности, система мер дисциплинарного принуждения и т.п..
Федеральным законодательством необходимо предусмотреть меры, которые, с одной стороны, исключали бы риск отключения добросовестных потребителей коммунальных услуг при неисполнении управляющей компанией своих обязательств по их оплате поставщику услуг. С другой стороны, должны быть предусмотрены гарантии оплаты поставщиков коммунальных услуг, прежде всего, теплоснабжающих организаций со стороны управляющих компаний.
Управляющая компания может нести убытки и стать банкротом, перестав платить за поставляемые коммунальные ресурсы, в том числе тепловую энергию субъектам теплоснабжения. Население при этом заплатит за потребленную тепловую энергию управляющей компании, но дальше неё – к теплоснабжающей организации, эти деньги могут не уйти. Необходимо введение законодательных норм, обязывающих управляющие компании страховать свою ответственность перед третьими лицами или резервировать определенные средства (депозит) в соответствующих банковских организациях, которые покрывали бы убытки субъектов теплоснабжения, возникшие в результате банкротства или исчезновения управляющих компаний. Такой механизм страхования ответственности управляющих компаний целесообразно создать на уровне саморегулируемых организаций.
Наряду со страхованием может существовать дополнительный механизм обеспечения ответственности в виде компенсационных фондов саморегулируемых организаций, размещенных на депозитах в банке, в формировании которых (в денежной форме) участвуют все члены саморегулируемых организаций и которые используются для возмещения ущерба в тех случаях, когда он не покрывается страховыми выплатами.
2. О развитии коммунальной инфраструктуры
Необходим упрощенный порядок выделения земли под размещение тепловых сетей и тепловых пунктов. Учитывая, что строительство новых инженерных сетей до границы земельного участка заявителя может пересекать участки, находящиеся в частном, муниципальном и федеральном владении, согласование направления прокладки данных сетей может растянуться на неопределенное время, при этом с кем-то из собственников, возможно, не удастся прийти к компромиссу, что потребует решения вопроса в судебном порядке. Затраты на оформление прав и аренду земельных участков включаются в тарифы, тем самым увеличивая их.
Между тем, особенностью размещения инженерных сетей является то, что они лишь частично ограничивают права собственника земельного участка, на котором они расположены, и в основном не препятствуют использованию земельного участка по целевому назначению.
Есть два возможных выхода из сложившейся ситуации:
а) установление публичного сервитута для инженерных сетей и коммуникаций. При этом можно обойтись без межевания и установления границ сферы действия публичного сервитута. Данное предложение приведет к внесению изменений в Градостроительный и Земельный кодексы РФ;
б) включение планируемых к строительству новых инженерных сетей до точки подключения на действующих сетях в состав градостроительного плана земельного участка строящегося объекта на этапе выдачи технических условий. Таким образом, оформление разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию происходит в составе разрешений основного объекта и будет являться обязанностью заказчика-собственника земельного участка. Предложение потребует внесения изменений в Градостроительный кодекс РФ.