МИ 2011г. апрель "Анализ законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ"
6. Ростовская область (Законодательное Собрание Ростовской области)
I. Законодательное Собрание Ростовской области четвертого созыва избрано 2 марта 2008 года сроком на 5 лет. Законодательное Собрание состоит из 50 депутатов, из них 25 избраны по партийным спискам и 25 – по одномандатным избирательным округам.
В Законодательном Собрании Ростовской области зарегистрировано
2 фракции политических партий: фракция «Единая Россия» в количестве
45 депутатов и фракция КПРФ в количестве 5 депутатов.
В начале работы депутатского корпуса Законодательного Собрания четвертого созыва стояла задача повысить уровень законотворческой активности самих депутатов. И она была решена: за три года количество областных законов, принятых по инициативе депутатов Законодательного Собрания, увеличилось в три раза. В минувшем году наметилась еще одна очень важная тенденция – рост числа областных законов, принятых по инициативе органов местного самоуправления. В 2009 году таких инициатив было 12, в 2010 году – уже 24.
С марта 2008 года по март 2011 года проведено 32 заседания Законодательного Собрания, рассмотрен 721 вопрос, принято 512 областных законов, 1197 постановлений.
В 2010 году на 11 заседаниях Законодательного Собрания было принято 197 областных законов. Основные из них - в сфере экономики, социальной политики, образования, государственного и муниципального управления.
Информация о структуре Законодательного Собрания Ростовской области и правовых основах его деятельности, о деятельности депутатов Законодательного Собрания Ростовской области, комитетов и комиссии Законодательного Собрания Ростовской области, фракций в Законодательном Собрании Ростовской области, о принятых областных законах и постановлениях Законодательного Собрания Ростовской области, а также проектах нормативных правовых актов, находящихся на стадии рассмотрения, о заседаниях Законодательного Собрания Ростовской области, планах работы и отчетах о деятельности размещена на сайте www.zsro.ru.
II. В 2010 году в экономике и социальной сфере Ростовской области обозначились позитивные изменения. Комплексный показатель развития области – валовой региональный продукт – вырос на 6,4 процента. Рост промышленного производства составил 15,9 процента. Несмотря на сложные погодные условия 2010 года – аномально жаркое лето, агропромышленному комплексу области удалось практически на уровне 2009 года сохранить валовые сборы зерновых, а по овощам – на 2,2 процента превысить его.
Рост денежных доходов населения способствовал оживлению потребительского рынка. Оборот розничной торговли увеличился на 9,6 процента. Наметилась тенденция выхода из кризиса строительной отрасли.
Имеется ряд положительных тенденций в социальной сфере. Реальные денежные доходы населения – на 7 процентов выше. Пенсии в реальном выражении возросли на 30 процентов. Численность официально зарегистрированных безработных уменьшилась на 21 процент.
Это позволило за год снизить уровень регистрируемой безработицы с 1,7 процента до 1,3 процентов. Полностью ликвидирована задолженность по заработной плате на действующих предприятиях. При этом по большинству названных показателей темпы роста в области выше среднероссийских значений.
Бюджетная политика в сфере бюджетных расходов была направлена на решение социальных и экономических задач области. Приоритетом являлось обеспечение населения бюджетными услугами отраслей социальной сферы. На эти цели в 2010 году было направлено 64 % всех расходов.
В 2010 году Законодательным Собранием Ростовской области проведена значительная работа в сфере нормативного правового регулирования бюджетно-финансовых отношений. Принят отчет об исполнении областного бюджета за 2009 год, утвержден областной бюджет на 2011 год.
Областной бюджет на 2011 год, как и в предыдущие годы, имеет социально-ориентированный характер. Более 66% всех расходов регионального бюджета будут направлены на социальную сферу. Всего в областном бюджете на 2011 год расходы на реализацию целевых программ и мероприятий составляют более 87 процентов к общему объему расходов областного бюджета. На инвестиционные цели заложена сумма в размере 12,6 млрд. руб.
Примером эффективного законодательства может служить формирование межбюджетных отношений, основой которого является Областной закон «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области».
В Ростовской области выстроена эффективная система взаимоотношений с органами местного самоуправления, направленная на укрепление налогового потенциала территорий.
С этой целью еще с 2008 года были установлены единые нормативы отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством Российской Федерации и Ростовской области о налогах и сборах в областной бюджет (налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единый сельскохозяйственный налог, транспортный налог). С 2010 года муниципальным районам и городским округам передан на постоянной основе единый норматив отчислений от налога на прибыль организаций в размере 5,55 процента.
В целях поддержки малого и среднего бизнеса Законодательным Собранием Ростовской области установлены льготные ставки арендной платы за государственное имущество для субъектов малого и среднего предпринимательства, расширен перечень оснований предоставления инвестиционного налогового кредита.
С 1 января 2010 года для отдельных категорий налогоплательщиков установлена пониженная ставка по налогу на прибыль организаций, подлежащего зачислению в областной бюджет, в размере 13,5:
инвесторам, осуществляющим инвестиционную деятельность на территории Ростовской области, заключившим инвестиционные договоры в соответствии с Областным законом «Об инвестициях в Ростовской области»;
общественным организациям инвалидов;
организациям, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов общественных организаций инвалидов;
учреждениям, исполняющим наказания, и предприятиям учреждений, исполняющих наказания.
В центре внимания Законодательного Собрания Ростовской области, как и всегда, находились вопросы социальной направленности.
Вступил в силу и реализуется Областной закон «О духовно-нравственном воспитании и развитии обучающихся в образовательных учреждениях в Ростовской области», направленный на повышение значимости духовно-нравственного воспитания и развития школьников, а также на упорядочение деятельности школ, в которых проводятся занятия по основам мировых религиозных культур и основам светской этики. К числу задач духовно-нравственного воспитания закон относит формирование основ нравственного самосознания школьников, формирование у них эстетических ценностей, воспитание патриотизма и гражданской солидарности, формирование у детей осознанного и уважительного отношения к вере и религиозным ценностям. Закон предполагает, что решения о введении учебных курсов по основам религиозных культур и светской этики принимаются школами самостоятельно с согласия учеников и по выбору их родителей. Такие курсы могут вводиться только за счет вариативной части учебного плана.
Ростовская область стала одним из первых субъектов Федерации, принявших специальный закон «О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций». Уже в этом году общественные организации Ростовской области смогут рассчитывать на поддержку своей работы за счет средств областного бюджета. На 2011 год на эти цели заложено 10 млн. руб.
В целях оздоровления социальной обстановки на территории Ростовской области внесены изменения в Областной закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Ростовской области», которыми на территории области введено ограничение времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции. Одновременно установлены меры ответственности за нарушение указанного ограничения.
Большое внимание депутатов Законодательного Собрания в сфере ценового регулирования было сконцентрировано на проблеме роста тарифов на услуги ЖКХ. В результате – внесены поправки в Областной закон «Об адресной социальной помощи в Ростовской области». В перечень видов адресной социальной помощи в прошлом году была добавлена такая форма, как адресная социальная выплата жителям тех муниципальных образований, где тарифы на холодное водоснабжение и водоотведение превышают критерии доступности платы за эти виды услуг.
В 2010 году принят Областной закон «Об основах государственно-частного партнерства». Закон призван способствовать созданию наиболее выгодных условий для реализации новых инвестиционных проектов. Суть данного закона заключается в том, что средства, вкладываемые инвестором, будут направляться именно на строительство конкретного объекта. Если администрация муниципального образования, на территории которого реализуется инвестиционный проект, возьмет на себя затраты по созданию инфраструктуры, то инвестор сэкономит до 25 процентов бюджета проекта. При этом заказчиком строительства коммуникаций будет выступать именно муниципалитет, который и будет являться их собственником. Помимо средств местного бюджета на обеспечение района инфраструктурой будут выделяться деньги и из областного бюджета.
Для средств массовой информации всех форм собственности в Ростовской области была предусмотрена новая форма экономической поддержки – предоставление за счет средств областного бюджета на конкурсной основе грантов (субсидий) на возмещение затрат по производству социально-значимых проектов в СМИ. Применение данной формы экономической поддержки предоставит средствам массовой информации более широкую возможность для принятия участия в осуществлении отдельных проектов, имеющих социальную значимость для Ростовской области.
В рамках административной реформы принят Областной закон
«О полномочиях органов государственной власти Ростовской области по организации и предоставлению государственных (муниципальных) услуг», с принятием которого положено начало формирования в Ростовской области целостной системы оказания органами власти услуг населению. Его основные задачи – формирование системы качественного предоставления услуг населению, внедрение принципа «одного окна», увеличение возможных способов получения услуг для граждан. Это реальный инструмент снижения коррупции и ликвидации «черного» посредничества на рынке услуг.
Весьма значимые законы приняты и в сфере расширения открытости и гласности в деятельности областных государственных органов: вступили в силу областной закон о доступе к информации о деятельности мировых судей, а также закон о гарантиях равенства политических партий, представленных в Законодательном Собрании Ростовской области, при освещении их деятельности в региональном теле- и радиоэфире. В рамках реализации политики открытости органов власти с июля прошлого года все заседания Законодательного Собрания транслируются в Интернете в режиме реального времени через официальный портал.
В сфере аграрной политики и природопользования был принят Областной закон «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов на территории Ростовской области». Предметом правового регулирования Областного закона являются отношения в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов на территории Ростовской области.
В 2010 году Законодательным Собранием Ростовской области был внесен ряд существенных изменений в областное законодательство о выборах и референдумах.
В частности, была законодательно закреплена передача одного депутатского мандата каждому партийному списку кандидатов, не получившему необходимого для участия в распределении депутатских мандатов в Законодательном Собрании Ростовской области числа голосов избирателей, но набравшему не менее 5 процентов голосов избирателей.
Кроме того, политические партии, представленные в Законодательном Собрании Ростовской области, были наделены правом регистрации кандидатов без сбора подписей.
В целях реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 года был отменен институт досрочного голосования на всех выборах в Ростовской области.
Также в целях реализации Послания Президента Российской Федерации 2009 года были установлены дополнительные гарантии обеспечения равных условий предоставления кандидатам, избирательным объединениям помещений для встреч с избирателями.
III. Законодательным Собранием Ростовской области в 2010 году было проведено 4 заседания «Круглого стола» при Законодательном Собрании Ростовской области, на которых с общественными объединениями были обсуждены вопросы:
о подготовке к празднованию 65-летия Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов и роли общественных объединений в реализации государственной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2006-2010 годы»;
о разработке комплекса мероприятий по развитию политической конкуренции на региональном и муниципальном уровнях;
о тарифной политике Ростовской области в системе ЖКХ и мерах по социальной поддержке населения;
о проекте областного закона «О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Ростовской области»;
о регулировании внутреннего продовольственного рынка Ростовской области.
По результатам всех заседаний были приняты Рекомендации участников «круглого стола», содержащие оценку деятельности государственных структур области по тематике заседаний, в них также сформулированы задачи и предложения как в адрес самих общественных объединений, так и органов государственной власти различных уровней, областных министерств и ведомств, органов местного самоуправления.
IV. Что касается планов Законодательного Собрания Ростовской области, то следует выделить следующее.
1. В 2011 году Законодательному Собранию Ростовской области предстоит решить целый ряд вопросов в рамках реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2010 года.
В частности, Ростовской области предстоит перейти на смешанную систему выборов представительных органов муниципальных районов и городских округов с числом депутатов более 20 человек образований.
Также в качестве мероприятий по улучшению демографической ситуации и поддержке молодых и многодетных семей в Законодательном Собрании Ростовской области прорабатываются вопросы о предоставлении на безвозмездной основе земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Ростовской области, при рождении третьего (или последующего) ребёнка, о предоставлении многодетным семьям льгот по региональным налогам, а также об увеличении размера ежемесячного денежного вознаграждения, причитающегося приёмным родителям.
2. В целях упрощения процедуры выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований Законодательным Собранием Ростовской области планируется рассмотреть вопрос о предоставлении избирательным объединениям права выдвижения кандидатов по одномандатным и многомандатным округам единым списком.
3. В 2011 году в Ростовской области по инициативе Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области будет создана Общественная палата. Соответствующий законопроект сейчас активно разрабатывается Администрацией Ростовской области совместно с депутатами и специалистами Законодательного Собрания Ростовской области.
4. В целях оказания поддержки молодым гражданам депутаты Законодательного Собрания Ростовской области инициировали принятие областного закона о поддержке деятельности студенческих отрядов в Ростовской области. Соответствующий законопроект уже внесен в Законодательное Собрание и сейчас проходит необходимые согласования с Администрацией Ростовской области и контролирующими органами.
5. Законодательное Собрание Ростовской области планирует активнее работать в направлении совершенствования федерального законодательства и направить в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательные инициативы о внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и законы об образовании и о политических партиях.
V. В качестве проблемных вопросов, которые требуют, по мнению Законодательного Собрания Ростовской области, обсуждения и решения на законодательном уровне, хотелось бы отметить следующие.
1. Практически в каждом ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации указывается на необходимость улучшения инвестиционного климата и активизации инвестиционной деятельности.
Так, в Послании Президента Российской Федерации 2008 года была сформулирована концепция четырех «И», одним из которых обозначены инвестиции. В Послании Президента Российской Федерации 2009 года также речь шла о необходимости активизировать инвестиционную деятельность. Об этом же идет речь и в бюджетном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2010 года «О бюджетной политике в 2011-2013 годах».
В Послании Президента Российской Федерации 2010 года указывается на необходимость принятия в каждом регионе программы улучшения инвестиционного климата.
Однако Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относит только организацию и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований (подпункт 29 пункта 2 статьи 263).
При этом мониторинг федерального законодательства свидетельствует о недостаточном нормативном правовом регулировании инвестиционной сферы на федеральном уровне.
В Российской Федерации до настоящего времени не принят федеральный закон, устанавливающий основы единой государственной политики в области привлечения инвестиций, стимулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации, разграничивающий полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в этой сфере, определяющий формы поддержки субъектов инвестиционной деятельности.
При этом действующие Федеральные законы от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и от 29 ноября 2001 года № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» не решают обозначенные вопросы, а Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», действующий в части, не противоречащей Федеральному закону от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ, очевидно устарел и не учитывает современного уровня развития экономических отношений в нашей стране.
Представляется, что принятие федерального закона об инвестиционной деятельности создаст необходимые единые правовые основы для развития инвестиционной деятельности с целью улучшения инвестиционного климата на всей территории Российской Федерации.
2. В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), имевшие закрепленное жилое помещение, сохраняют на него право на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы.
Следовательно, в указанный период закрепленное за детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, а также детьми, находящимися под опекой (попечительством), жилье в любом случае должно оставаться в их законном владении.
В то же время, устанавливая гарантию сохранения закрепленного жилого помещения, Федеральный закон не предусматривает такого расходного обязательства субъекта Российской Федерации как оплата расходов за пользование, содержание, коммунальные услуги, осуществление охраны и ремонта указанного жилого помещения за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
В связи с этим целесообразно внести изменения в Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», предусматривающие такое расходное обязательство субъекта Российской Федерации.
3. До 1 января 2005 года в соответствии со статьей 21 Федерального закона от 20 июня 1996 года № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» (далее – Федеральный закон № 81-ФЗ) работники и пенсионеры организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), а также члены семей погибших работников этих организаций пользовались правом на безвозмездное предоставление им угля на бытовые нужды, а если указанные граждане, проживали в благоустроенном жилье, то они освобождались от оплаты коммунальных услуг за потребляемые энергетические ресурсы за счет средств организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев).
Однако ситуация принципиальным образом изменилась в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ
«О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым из Федерального закона № 81-ФЗ было исключено положение, предусматривающее освобождение вышеуказанных категорий граждан от оплаты коммунальных услуг за потребляемые энергетические ресурсы, было исключено.
Этим же Федеральным законом статья 23 Федерального закона
№ 81-ФЗ была изложена в новой редакции, которая предусмотрела возможность сохранения права на предоставление пайкового угля, но только в случае продажи пакета акций организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), находящегося в федеральной собственности, или ликвидации шахт (разрезов) угольной промышленности, если граждане уже пользовались этим правом до наступления указанных событий.
Это в свою очередь повлекло значительный рост социальной напряженности на угледобывающих территориях, в том числе в Ростовской области, которая выражается в регулярном проведении акций протеста.
Обострение ситуации также обусловлено тем, что в большинстве случаев бывшие работники организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), а также члены семей погибших работников этих организаций относятся к наиболее незащищенным слоям населения, для которых затраты на приобретение угля либо на оплату коммунальных платежей составляют весомую часть семейного бюджета.
С целью восстановления социальной справедливости в отношении отдельных категорий работников (в том числе бывших) организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), а также членов семей погибших работников этих организаций, представляется необходимым внести изменения в статью 23 Федерального закона № 81-ФЗ и установить, что предоставление бесплатного пайкового угля осуществляется следующим категориям лиц, если они проживают в угледобывающих регионах в домах с печным отоплением или в домах, кухни в которых оборудованы очагами, растапливаемыми углем:
семьям работников организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), погибших (умерших) при исполнении ими своих трудовых обязанностей или вследствие профессионального заболевания, если жена (муж), родители, дети и другие нетрудоспособные члены семей этих работников получают пенсию по случаю потери кормильца, при условии, что такие работники проработали в организациях по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) до продажи находящегося в федеральной собственности пакета акций этих организаций не менее десяти лет;
лицам, проработавшим не менее десяти лет в организациях по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) до продажи находящегося в федеральной собственности пакета акций этих организаций, уволенным из таких организаций в связи с уходом на пенсию после продажи пакета акций, находящегося в федеральной собственности;
вдовам (вдовцам) бывших работников организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), проработавших в этих организациях до продажи находящегося в федеральной собственности пакета акций этих организаций не менее десяти лет;
инвалидам труда, инвалидам по общему заболеванию, работавшим в организациях по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) и оформившим инвалидность после продажи находящегося в федеральной собственности пакета акций этих организаций.
В случае же если указанные лица проживают в благоустроенном жилье, то их предлагается освободить от оплаты коммунальных услуг по отоплению жилых помещений.
При этом в статье 24 Федерального закона № 81-ФЗ предлагается предусмотреть, что вышеуказанные меры социальной поддержки будут предоставляться за счет средств федерального бюджета в порядке и на условиях, определенных Правительством Российской Федерации.
4. Охрана здоровья населения, являясь по своей значимости важнейшей национальной задачей, предполагает четкое разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Однако в настоящее время в отдельных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы бесплатного лекарственного обеспечения граждан, отсутствует четкое разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Так, Федеральным законом от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ
«О государственной социальной помощи» определены категории граждан, которые имеют право на получение за счет средств федерального бюджета государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, в том числе право на обеспечение по рецептам врача необходимыми лекарственными препаратами. Перечень таких лекарственных препаратов установлен приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 18 сентября 2006 года № 665.
Между тем все категории граждан, перечисленные в Федеральном законе «О государственной социальной помощи», упомянуты и в постановлении Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года № 890, которым утвержден перечень групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно. Кроме того, исходя из буквального толкования положений постановления Правительства Российской Федерации № 890, указанные категории граждан имеют право на бесплатное получение всех лекарственных средств, без исключения. При этом указанные социальные гарантии предоставляются уже за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Таким образом, граждане, имеющие право на получение государственной социальной помощи в виде лекарственного обеспечения согласно Федеральному закону «О государственной социальной помощи», одновременно имеют право на бесплатное получение тех же самых лекарственных средств, но уже в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 890.
Данная позиция подтверждается Определениями Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2010 года № 10-Г09-12, от 15 ноября 2006 года № 91-Г06-9 и от 10 октября 2007 года № 91-Г07-23, согласно которым нормативными актами субъектов Российской Федерации не может быть определено, что за счет средств субъектов Российской Федерации граждане обеспечиваются лекарственными препаратами в случае, если они не обладают правом на предоставление им меры социальной поддержки в соответствии с федеральным законодательством.
В связи с этим необходимо разрешить данное противоречие на федеральном уровне и четко разграничить полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения.
5. На федеральном уровне до настоящего времени не урегулированы правовые основы участия граждан в обеспечении правопорядка и общественной безопасности, несмотря на то, что данная проблема является предметом постоянного обсуждения в общественных и политических кругах.
Вместе с тем в Ростовской области в порядке опережающего нормативного правового регулирования был принят Областной закон от 16 декабря 2009 года № 348-ЗС «Об участии жителей Ростовской области в обеспечении правопорядка и общественной безопасности».
Целью принятия рассматриваемого Областного закона являлось создание в условиях сложной криминогенной обстановки, существующей не только в Ростовской области, но в Российской Федерации в целом, необходимых правовых оснований для привлечения жителей Ростовской области к охране общественного порядка, развитие народных дружин, оказание помощи милиции общественной безопасности.
Данным Областным законом были определены принципы участия жителей в обеспечении правопорядка и общественной безопасности, цели и формы такого участия, социальные гарантии и формы поощрения граждан, участвующих в охране общественного порядка.
Вместе с тем с целью обеспечения единых подходов к регулированию данных правоотношений на всей территории Российской Федерации представляется необходимым урегулировать основные вопросы, связанные с участием граждан в обеспечении правопорядка и общественной безопасности, на федеральном уровне.
6. В соответствии с Федеральным законом 24 июля 2009 года
№ 209-ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» свободные от прав третьих лиц земельные участки, находящиеся в государственной собственности и расположенные в границах охотничьих угодий, предоставляются в аренду для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем согласно пункту 10 статьи 3 Федерального закона
от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Таким образом, у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отсутствуют полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.
В сельскохозяйственных регионах охотничьи угодья, как правило, располагаются на землях сельскохозяйственного назначения.
Учитывая, что в государственной собственности Ростовской области отсутствуют свободные от прав третьих лиц земельные участки сельскохозяйственного назначения, расположенные в границах охотничьих угодий, а распоряжаться земельными участками сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена, органы исполнительной власти Ростовской области не вправе, то с 1 апреля 2010 года на территории Ростовской области областные органы исполнительной власти не могут предоставлять земельные участки сельскохозяйственного назначения для осуществления деятельности в сфере охотничьего хозяйства.
В связи с этим данная правовая коллизия должна быть разрешена на федеральном уровне.
7. Также хотелось бы обратить Ваше внимание на проблему обеспечения стабильности российского законодательства.
Стабильность — неотъемлемое качество права, без которого оно не может существовать как устойчивая, постоянная система регулирования отношений в современном цивилизованном обществе.
Общеизвестно, что закон является основным инструментом проведения преобразований в политической, экономической и иных сферах общественной жизни и его главное предназначение – устранять или смягчать противоречия, находить компромиссы и способствовать стабильности в обществе. Однако он только тогда сможет эффективно выполнять эти функции, когда стабильность станет неотъемлемым качеством его самого. Стабильный закон отражает действительность, адекватен регулируемым общественным отношениям, учитывает национальные интересы, обеспечен ресурсами, соответствует Конституции Российской Федерации, согласован с другими законодательными актами, внутренне не противоречив, отвечает требованиям законодательной техники.
Благодаря устойчивости нормативных предписаний обеспечивается определенность правового положения участников регулируемых правом отношений и единообразие правоприменения. Это, в свою очередь, оказывает влияние на уровень правосознания граждан. Таким образом, стабильное законодательство является одним из факторов, обеспечивающих эффективное социально-экономическое развитие государства.
Именно поэтому современная российская правовая система должна быть устойчивой, не подверженной быстрым и многочисленным изменениям.
Однако в действительности российское законодательство до сих пор отличается чрезмерной динамичностью.
Так, в 2010 году Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации было принято более 300 федеральных законов, направленных на изменение федерального законодательства, причем более 100 из них вносили изменения одновременно в несколько федеральных законов.
При этом надо учитывать также федеративную природу России. Слишком частые изменения федерального законодательства оказывают негативное влияние и на работу региональных органов государственной власти, в том числе законодательных органов субъектов Российской Федерации.
Такая тенденция развития федерального законодательства приводит к тому, что работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральными законами становится одним из основных направлений в деятельности законодательных органов субъектов России.
Так, на каждом заседании Законодательного Собрания Ростовской области около 50 процентов всех рассматриваемых вопросов так или иначе связано с необходимостью внесения изменений в областные законы с целью приведения их в соответствие с актами федерального законодательства.
При этом следует иметь в виду, что законодательные органы субъектов Российской Федерации в своей работе по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральными законами связаны чрезмерно жестким требованием Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о сроке для такого приведения в соответствие.
Согласно статье 3 данного Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны приводиться в соответствие с федеральными законами в течение трех месяцев после их принятия. Данное правило является, несомненно, важной составной частью механизма обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, но его реализация на практике вызывает очень существенные трудности, поскольку оно совершенно не учитывает специфику деятельности региональных парламентов.
Буквальное толкование данной правовой нормы, а также правоприменительная деятельность территориальных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по ведению соответствующих разделов федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации свидетельствуют о том, что трехмесячный срок необходимо отсчитывать от даты принятия того или иного федерального закона.
При этом в соответствии со статьей 2 Федерального закона
«О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» датой принятия федерального закона считается не день его официального опубликования и даже не день его подписания Президентом Российской Федерации, а день принятия его Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в окончательной редакции.
Однако Законодательное Собрание Ростовской области, впрочем, как и парламенты других субъектов Российской Федерации, иногда просто не успевает в столь сжатые сроки приводить свои нормативные правовые акты в соответствие с вновь принимаемыми федеральными законами. Кроме того, дефицит времени в некоторых случаях негативно сказывается на качестве принимаемых областных законов.
Также следует учитывать, что с момента принятия федерального закона Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и до момента его подписания Президентом Российской Федерации и официального опубликования нередко проходит целый месяц. В этом случае в распоряжении законодательного органа субъекта Российской Федерации остается лишь два месяца на то, чтобы проанализировать новый федеральный закон, разработать проекты собственных нормативных актов, принять их и официально опубликовать.
Нередкими являются также случаи, когда федеральные законы вступают в силу не сразу, а по истечении нескольких месяцев, а иногда и нескольких лет. При этом еще до вступления этих законов в силу в них уже вносятся изменения. Такие федеральные законы до их вступления в силу могут также предполагать внесение изменений в действующие федеральные законы или принятие новых федеральных законов либо иных нормативных актов, необходимых для реализации этих федеральных законов. В такой ситуации изменять региональные законы «заранее» не всегда целесообразно, и к тому же это вызывает существенные трудности в правоприменительной практике.
Также нередки случаи, когда значительные по объему нормативного регулирования федеральные законы принимаются в срочном порядке, без их предварительного тщательного анализа. Зачастую федеральные законы, предполагающие внесение большого количества изменений в региональное законодательство, существенное изменение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, а нередко и необходимость перестройки системы управления в регионах, принимаются и вступают в силу в самом конце года. При этом субъектам Российской Федерации дается, как правило, общий трехмесячный срок для приведения своего законодательства в соответствие с федеральным.
Наконец, в последнее время участились случаи, когда в один и тот же федеральный закон изменения вносятся в течение очень короткого промежутка времени, причем иногда эти изменения являются прямо противоположными и взаимоисключающими. На практике это приводит к тому, что региональные парламенты, вместо того, чтобы законодательно решать собственные региональные проблемы, вынуждены постоянно приводить свои акты в соответствие с федеральными законами. Например, одно (даже самое незначительное) изменение в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» влечет за собой необходимость вносить изменения как минимум в 5 областных законов Ростовской области. А ведь только с апреля по июль 2010 года в этот Федеральный закон ежемесячно вносились изменения, причем в июле – дважды.
В качестве примера взаимоисключающих изменений федерального законодательства можно привести введение с 1 января 2007 года запрета на «переделегирование» субъектами Федерации на местный уровень переданных федеральных полномочий, в результате которого Законодательное Собрание Ростовской области было вынуждено признать утратившими силу свои областные законы о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки инвалидам, ветеранам, чернобыльцам и донорам.
Причем Ростовская область была наверняка не единственным регионом, который был вынужден это сделать.
Однако же спустя 10 месяцев, в октябре 2007 года, федеральный законодатель вновь разрешил субъектам Российской Федерации наделять органы местного самоуправления полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки инвалидам, ветеранам и донорам.
Таким образом, Законодательное Собрание Ростовской области было вынуждено дважды менять свое законодательство из-за недостаточной проработки данного вопроса при принятии решения о запрете «переделегирования» субъектами Федерации на местный уровень переданных федеральных полномочий.
Очевидно, что все перечисленные обстоятельства осложняют работу парламентов субъектов Российской Федерации по приведению своего законодательства в соответствие с федеральным и явно не способствуют гармонизации правового пространства в Российской Федерации в целом.
В связи с этим представляется целесообразным, чтобы трехмесячный срок на приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным отсчитывался если уж не со дня вступления в силу федерального закона, то хотя бы со дня его официального опубликования.
Вышеизложенные примеры также подтверждают неоправданную нестабильность российского законодательства. А ведь такое положение снижает престиж закона, идею его общеобязательности, способствует оправданию игнорирования и нарушения правовых норм.