Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

II . Продовольственная безопасность и российские регионы

Важнейшая роль в обеспечении продовольственной безопасности принадлежит российским регионам. Именно в регионах сосредоточено основное производство безопасной сельскохозяйственной продукции, именно здесь находятся главные сырьевые продовольственные ресурсы, обеспечение которыми населения страны является стратегической целью продовольственной безопасности. В Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации поставлены четкие задачи перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определено, что они во взаимодействии с федеральными органами государственной власти:

реализуют с учетом региональных особенностей единую государственную экономическую политику в области обеспечения продовольственной безопасности;

разрабатывают и принимают нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения продовольственной безопасности;

формируют и поддерживают необходимые запасы и резервы продовольствия в субъектах Российской Федерации;

обеспечивают ведение мониторинга состояния продовольственной безопасности на территории субъектов Российской Федерации.

В более прикладном плане региональная продовольственная безопасность заключается в том, чтобы обеспечить физическую и экономическую доступность продовольствия для населения в количестве, необходимом для ведения активного и здорового образа жизни. Тем самым, продовольственная безопасность выступает важным фактором социальной стабильности общества и жизнеобеспечения региона.

Государственную политику по обеспечению продовольственной безопасности регионов, управление и координацию деятельности в сфере продовольственных ресурсов по поручению руководства региональной исполнительной власти осуществляют соответствующие органы исполнительной власти – как правило, региональные министерства (департаменты) сельского хозяйства и продовольственных ресурсов.

Их основными задачами являются: координация деятельности в сфере обеспечения продовольственной безопасности на основе реализации продовольственной политики; мониторинг состояния продовольственной безопасности и поддержание стабильности на оптовом продовольственном рынке региона; развитие сотрудничества с другими регионами России, странами ближнего и дальнего зарубежья в продовольственной сфере.

Аналитическое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, начиная с конца 2010 года, осуществляет совместно с аналитическими службами аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации мониторинг законотворческой деятельности региональных парламентов в разрезе отдельных федеральных округов. До настоящего времени были подготовлены информационно-аналитические материалы по Уральскому, Приволжскому, Центральному, Северо-Кавказскому и Южному федеральным округам, которые дают достаточно полное представление не только о законотворческой работе органов государственной власти субъектов РФ, но и о тех задачах, которые решают исполнительные органы государственной власти, в том числе, в сфере агропромышленного производства.

В целом можно отметить, что последние несколько лет характеризуются бурным развитием регионального законодательства о сельском хозяйстве.

При этом если прежде субъектами Российской Федерации аграрные законы часто принимались в порядке опережающего правотворчества, чем, по существу, восполнялись пробелы федерального законодательства, то в последние пять лет ими в основном принимаются законы, направленные на развитие и дополнение положений аналогичных федеральных законов, а также законы по вопросам, составляющим исключительную специфику данного региона, по которым федеральные законы не только отсутствуют в настоящее время, но и не предполагаются к разработке.
В связи с этим основной проблемой регионального нормотворчества в аграрной сфере является излишнее дублирование норм федерального законодательства. Например, принятые вслед за Федеральным законом "О развитии сельского хозяйства" аналогичные акты субъектов Российской Федерации часто полностью воспроизводят статьи о направлениях государственной аграрной политики и методах ее реализации.
Действительно оригинальными и применяемыми являются в основном конкретные нормы о поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей и наиболее важных для того или иного региона отраслей сельскохозяйственного производства (например, Законы о виноградарстве и производстве продуктов переработки винограда в Краснодарском крае, о табунном коневодстве и о северном домашнем оленеводстве в Республике Саха (Якутия)).

Особенно интересен опыт субъектов Федерации, принявших законы по вопросам, тематика которых на федеральном уровне была признана не заслуживающей законодательного регулирования, как это было, например, с проектом Федерального закона о пчеловодстве (Законы о пчеловодстве приняты в последнее время несколькими субъектами Федерации).

Что касается непосредственно проблематики продовольственной безопасности в региональном разрезе в рамках работы по ее законодательному обеспечению, то все больше регионов приходят к выводу о целесообразности принятия соответствующих региональных законодательных актов. К настоящему времени такие законы о продовольственной безопасности приняты в 8 субъектах Российской Федерации. Это:

- Закон г. Москвы от 12.07.2006г. N 39 "О продовольственной безопасности города Москвы", а также Постановление Правительства Москвы от 16.02.2010г. N131-ПП "О Городской целевой программе "Комплексная программа обеспечения продовольственной безопасности города Москвы на 2010-2012годы",

- Закон Республики Башкортостан от 04.02.2000г. N 51-з (ред. от 30.03.2006 г.) "О продовольственной безопасности Республики Башкортостан",

- Закон Алтайского края от 30.03.1998г. N 17-ЗС (ред. от 10.11.2009 г.) "О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов",

- Закон Приморского края от 15.11.2001г. N 163-КЗ
(ред. от 06.07.2009) "О продовольственной безопасности Приморского края",

- Закон Костромской области от 26.05.2008г. N 317-4-ЗКО (ред. от 25.11.2010) "О продовольственной безопасности Костромской области",

- Закон Курской области от 27.11.2009г. N 95-ЗКО» О продовольственной безопасности Курской области",

- Закон Рязанской области от 14.10.2005г. N 109-ОЗ (ред. от 03.11.2009) "О продовольственной безопасности и рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на территории Рязанской области",

- Закон Ульяновской области от 04.05.2008г. N 69-ЗО (ред. от 05.11.2008) "О продовольственной безопасности Ульяновской области".

В качестве основных целей и принципов деятельности по обеспечению продовольственной безопасности региональные законодатели рассматривают:

1. Развитие системы продовольственного обеспечения, гарантирующей наличие на рынке продуктов питания в объёме и ассортименте, достаточных для удовлетворения потребностей населения, в размерах, рекомендуемых Российской академией медицинских наук.

2. Создание условий, при которых реальные денежные доходы и система социальной защиты населения позволяют ему потреблять продукты питания в объёмах, рекомендуемых Российской академией медицинских наук.

Основные принципы деятельности по обеспечению продовольственной безопасности при этом определяются следующим образом:

1. Обеспечение равной конкурентной среды для доступа на региональные продовольственные рынки организаций всех организационно-правовых форм и индивидуальных предпринимателей.

2. Недопущение снижения достигнутого уровня обеспечения продовольственной безопасности.

3. Открытость информации о состоянии региональных продовольственных рынков.

При всем разнообразии опыта, которые регионы накапливают в сфере решения вопросов продовольственной безопасности и который, естественно, связан с конкретными природно-климатическими особенностями, можно выделить некоторые общие составляющие работы регионов по реализации сформулированных в Доктрине продовольственной безопасности задач.

1. Всеобщее понимание важности поставленной политическим руководством страны задачи и в этой связи заметная активизация усилий обеих ветвей власти по ее решению. Если говорить о законодательной власти, то практически во всех регионах вопросы законодательного обеспечения развития АПК, контроля за надлежащим исполнением принятых законов и постановлений находятся в центре внимания региональных законодателей.

2. В качестве основного организационно-финансового инструмента решения поставленных задач по обеспечению продовольственной безопасности используются целевые программы – как федерального, так и регионального уровня.

Рассмотрим в качестве примера опыт Краснодарского края - одного из наиболее развитых в аграрном отношении регионов страны. Сельское хозяйство является ведущим направлением экономики Краснодарского края. На Кубани производится около 10% российских объемов зерна, свыше 80% риса, более 20% зерновой кукурузы, порядка 15 % сахарной свеклы и 14 % подсолнечника, весь объем чая, субтропических и цитрусовых культур.

В крае создана правовая база для устойчивого функционирования АПК и обеспечения роста производства в ближайшие годы. Это позволило даже в чрезвычайно неблагоприятных погодных условиях 2010 года обеспечить урожай зерновых более 10 млн. тонн с урожайностью 52,5 ц./га.

В Краснодарском крае реализуется Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции. Ответственный за реализацию проекта - департамент сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края.

Именно в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и краевой целевой программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Краснодарском крае на 2008-2012 годы» проводится практическая работа по осуществлению приоритетного национального проекта «Развитие АПК».

Основные направления программы:

- устойчивое развитие сельских территорий;

- создание общих условий функционирования сельского хозяйства;

- развитие приоритетных подотраслей сельского хозяйства;

- достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства.

В рамках государственной программы развития сельского хозяйства в 2010 году планируется было около 3 млрд. рублей средств федерального бюджета.

В настоящее время подготовлена нормативно-правовая база для предоставления государственной поддержки субъектов агропромышленного комплекса. В этих целях приняты:

- постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 29.03.2010 года № 199 «О предоставлении в 2010 году субсидий из краевого бюджета на поддержку племенного животноводства» (предусмотрено финансирование из федерального бюджета 163,3 млн. рублей, из краевого бюджета – 49,4 млн. рублей);

- постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 29.03.2010 года № 198 «О предоставлении в 2010 году субсидий из краевого бюджета на поддержку элитного семеноводства» (предусмотрено финансирование из федерального бюджета 75,2 млн. рублей, из краевого бюджета – 7,7 млн. рублей);

- постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 07.04.2010 года № 242 «Об утверждении Положения о порядке расходования местными бюджетами субвенций из краевого бюджета на осуществление государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства на территории Краснодарского края» (предусмотрено финансирование из федерального бюджета 144,8 млн. рублей, из краевого бюджета – 4,8 млн. рублей);

- постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 24.03.2010 года № 191 «О внесении изменений в постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края «О возмещении (субсидировании) в 2009 – 2011 годах из краевого бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах» (предусмотрено финансирование из федерального бюджета 2 530,1 млн. рублей, из краевого бюджета – 335,7 млн. рублей);

- постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 29.03.2010 года № 200 «О предоставлении субсидий из краевого бюджета на компенсацию части затрат по страхованию урожая, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений» (предусмотрено финансирование из федерального бюджета 91,7 млн. рублей, из краевого бюджета – 32,8 млн. рублей).

В 2010 году в рамках реализации мероприятий федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2012 года» доведены лимиты федерального бюджета в сумме 284,1 млн. рублей, в том числе:

- на предоставление социальных выплат гражданам, проживающим в сельской местности – 90 млн. рублей (софинансирование из краевого бюджета - 60 млн. рублей);

- на предоставление социальных выплат молодым семьям и молодым специалистам на селе – 84,1 млн. рублей (софинансирование из краевого бюджета - 100 млн. рублей);

- на мероприятия по развитию газификации в сельской местности – 55 млн. рублей (софинансирование из краевого бюджета - 55 млн. рублей);

- на мероприятия по развитию водоснабжения в сельской местности – 55 млн. рублей (софинансирование из краевого бюджета - 55 млн. рублей).

Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 22.04.2010 года №302 субсидии распределены на строительство и реконструкцию 43 объектов газоснабжения и 18 объектов водоснабжения.

Важным условием развития АПК является доступ сельхозтоваропроизводителя к новым технологиям, информации о наиболее рентабельных формах и направлениях хозяйствования. В этой связи заслуживает внимание опыт Пензенской области, о котором шла речь на заседание Межведомственной комиссии Министерства сельского хозяйства России по теме «Инновационная стратегия развития АПК. Опыт Приволжского федерального округа», которое состоялось в Пензе 8 июля 2010 года.

В целях обеспечения продовольственной безопасности региона и наращивания экспортного потенциала Правительство Пензенской области уделяет значительное внимание развитию сельскохозяйственной отрасли. В агропромышленном комплексе Пензенской области производится 14% валового регионального продукта.

Комплекс мер, принятых в последние годы, позволил в условиях кризиса сохранить устойчивую динамику развития отрасли. Рост производства продукции по итогам 2009 г. составил 6,3%, превысив средний по России на 5,1 пункта. По этому показателю Пензенская область занимает второе место в Приволжском федеральном округе.

Обеспечение устойчивых результатов в развитии АПК области позволяет добиваться внедрение ресурсосберегающих технологий и осуществление технической и технологической модернизации отрасли. Основу стратегического развития животноводства области составляет строительство крупных современных животноводческих комплексов. К настоящему времени построено и реконструировано 16 подобных объектов. Кроме того, в 2010 г. завершено строительство еще 7 комплексов.

Наряду с крупными проектами реализуются проекты по созданию небольших семейных ферм различного направления. В этой связи особое внимание уделяется созданию кооперативов по переработке и сбыту животноводческой продукции. По словам заместителя полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, председателя Экспертного совета Приволжского федерального округа по развитию АПК А.Кубрина, развитие сельского хозяйства ставится во главу угла во всех регионах ПФО.
Он отметил, что в настоящее время можно говорить об улучшении финансового положения отрасли. Однако с точки зрения заработной платы, доходы в сельском хозяйстве на 80% ниже, чем в других отраслях. Другой проблемой является то, что молодежь не хочет идти в сельское хозяйство.

О важности поддержания инновационной деятельности на селе говорят и законодатели Краснодарского края. В этих целях был принят Закон Краснодарского края от 09.06.2010 № 1995-КЗ "Об информационно-консультационной службе агропромышленного комплекса Краснодарского края". Закон определяет общие правовые, экономические и социальные основы деятельности информационно-консультационной службы агропромышленного комплекса Краснодарского края, направления ее деятельности, принципы работы и взаимодействие с сельскохозяйственными товаропроизводителями, органами государственной власти и местного самоуправления при реализации государственной аграрной политики в Краснодарском крае.

Цель Закона - повышение эффективности и устойчивости сельскохозяйственных товаропроизводителей и иных организаций агропромышленного комплекса Краснодарского края, создание благоприятных условий развития малых форм хозяйствования на основе освоения и внедрения достижений научно-технического прогресса, инновационных разработок и передового производственного опыта в области агропромышленного производства посредством информационно-консультационной службы.

На 31-й сессии Законодательного Собрания Краснодарского края был принят краевой закон от 05.04.2010 № 1946-КЗ «О государственной поддержке инновационной деятельности в Краснодарском крае». В развитие закона об инновациях депутаты приняли постановление «О присвоении статуса «технопарк» предприятиям агропромышленного комплекса Краснодарского края», в котором определен перечень ведущих предприятий, активно сотрудничающих с вузами, где внедряют научные разработки в производство.

Важным направлением работы депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края являлось создание условий для устойчивого развития малого предпринимательства на селе. По данным статистики, в Краснодарском крае в 2010 году на долю населения, крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей приходился 51% производства мяса, 37,6% молока, 41% - яиц, порядка 60% овощей и свыше 80% картофеля. Но помимо высокой экономической, сектор малого сельхозпроизводства обладает и исключительной социальной значимостью, поскольку позволяет создавать дополнительные рабочие места, повышать уровень дохода сельских семей, эффективно бороться с таким явлением, как сельская безработица.

Закон Краснодарского края от 15.10.2010 № 2088-КЗ "О внесении изменений в некоторые акты Краснодарского края". Закон предусматривает наделение органов местного самоуправления дополнительными полномочиями по предоставлению крестьянским (фермерским) хозяйствам, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, и сельскохозяйственным потребительским кооперативам за счет средств федерального и краевого бюджетов субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах, а также на возмещение части затрат по оплате услуг по искусственному осеменению сельскохозяйственных животных (крупного рогатого скота, свиней, овец и коз).

Концепция областной долгосрочной целевой программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2010-2012 гг. существует и в Ростовской области.

Агропромышленный комплекс Ростовской области – один из ведущих в России. В области 8,5 млн. га сельхозугодий (65% - мощные черноземы). По площади сельхозугодий область занимает третье, по площади посевов – второе, по численности сельского населения – четвертое место в Российской Федерации. На долю Ростовской области приходится более 6% валовой продукции сельского хозяйства России, около 25% подсолнечника, 9% производства зерна.

Сельское хозяйство занимает третье место после оптовой и розничной торговли, обрабатывающих производств в формировании валового регионального продукта и на протяжении последних пяти лет его доля составляет 12-13 процентов. Развитие агропромышленного комплекса области характеризуется положительной динамикой в части роста объема производства продукции сельского хозяйства. Однако темпы роста недостаточно устойчивы.

Более 60% валовой продукции сельского хозяйства области производится в отрасли растениеводства. Однако потенциал развития растениеводства на базе повышения культуры земледелия, внедрения энергосберегающих технологий, новых сортов и гибридов зерновых, масличных культур, повышения эффективности использования сельскохозяйственных земель используется сельскохозяйственными товаропроизводителями недостаточно.

В настоящее время отмечается тенденция усиления развития деградационных процессов в почвах, таких как дегумификация, вторичное засоление, подтопление, опустынивание. В результате водной и ветровой эрозии из оборота выводятся пахотные земли, увеличиваются площади с солонцовыми почвами, на которых ограничивается сельскохозяйственное производство. Уменьшается площадь орошаемых земель, что ведет к сокращению объемов производства ряда поливных сельскохозяйственных культур. Только при комплексном осуществлении мероприятий по повышению плодородия почв Ростовской области с учетом основных требований системы земледелия и в увязке с землеустройством территории можно достичь увеличения объемов сельскохозяйственной продукции и устойчивого развития отрасли.

Начиная с 2000 года, в животноводстве отмечается положительная тенденция. В 2008 году по сравнению с 2000 годом производство мяса выросло на 57,7%, молока - 20%, яиц – 29,1%. Растет поголовье свиней (рост по отношению к 2000 году – 29,3%), овец и коз (67,3%), стабилизировалось поголовье крупного рогатого скота, которое в течение 2005 – 2008 годов сохранялось в пределах 540 – 580 тыс. голов.

Однако наблюдается спад производства продукции животноводства и поголовья в сельскохозяйственных организациях, где сосредоточен основной генетический потенциал разводимых животных, а также имеется потенциал удешевления себестоимости продукции за счет индустриального производства, на основе использования современных техники и технологий.

Кроме того, в последние годы в области отмечается опережающий рост потребления населением мяса и молока по сравнению с их производством на территории области. Так, потребление мяса на душу населения в 2008 году составило 62,6 кг, производство (в убойном весе) – 55,9 кг, потребление молока на душу населения - 256 кг, произведено – 235 кг. Объемов производства мясо–молочного сырья недостаточно для обеспечения потребления населением мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов по рекомендуемым институтом питания Российской академии наук рациональным размерам потребления на душу населения. Для обеспечения потребления населением до рекомендуемых норм необходимо производить в области 354 тыс. тонн мяса в убойном весе и 1010,5 тыс. тонн молока.

В настоящее время сельскохозяйственным производством в области занимаются более 2 тысяч сельхозпредприятий, порядка 16 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, свыше 530 тысяч личных подсобных хозяйств населения. Структура сельскохозяйственного производства, выглядит следующим образом: на долю сельскохозяйственных организаций приходится 48% валовой продукции сельского хозяйства, на долю хозяйств населения – 39%, на долю крестьянских (фермерских) хозяйств – 13%. Начиная с 2003 года, растет роль крестьянских (фермерских) хозяйств. В 2007 году их доля в производстве продукции сельского хозяйства увеличилась на 4% и составила 13%. Учитывая сложившуюся структуру производства, первостепенная роль в организации сбыта продукции должна принадлежать сельскохозяйственным потребительским кооперативам как элементам инфраструктуры поддержки малого агробизнеса.

Развитие кооперативного движения будет способствовать организованному и управляемому процессу производства, переработки и сбыта качественной сельскохозяйственной продукции и, как следствие, увеличению занятости на селе и повышению доходов сельских жителей.

Среднегодовая численность сельского населения за последние семь лет сократилась с 1441 тыс. человек в 2000 году до 1415,2 тыс. человек в 2007 году, численность занятых в сельском хозяйстве снизилась с 339,9 до 293,7 тыс. человек. Сокращение сельского населения обусловлено как экономическими, так и социальными причинами. В немалой степени этим тенденциям способствует сохраняющаяся непривлекательность условий труда и жизни в сельских поселениях. Уровни электрификации, газификации и телефонизации жилых зданий и обеспеченности населения объектами здравоохранения, образования и культуры являются недостаточными и отстают от нормативных.

Решение обозначенных проблем и призвана обеспечить Областная долгосрочная целевая программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Ростовской области на 2010-2012 годы. Государственным заказчиком выступает министерство сельского хозяйства и продовольствия области, разработчиком - министерство сельского хозяйства и продовольствия области совместно с Всероссийский институт аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова (ВИАПИ) Российской академии сельскохозяйственных наук.

На осуществление мероприятий программы по предварительным подсчетам потребуется выделения из областного бюджета 3595,6 млн. рублей, в том числе по годам 2010 – 1 273,8 млн. рублей, 2011 – 1 252,4 млн. рублей, 2012 год – 1 069,4 млн. рублей. Реализация мероприятий программы позволит к 2013 году увеличить:

- производство продукции сельского хозяйства во всех категориях хозяйств в 2012 году предположительно в 2 раза;

- производство плодов до 24 тыс. тан., ягод – до 100 тыс. т.;

- долю обрабатываемой пашни в общей площади пашни до 97 %;

- объемы производства мяса и молока в 2012 году по отношению к 2006 году на 43,1% и 24,8% соответственно (372 тыс. тан и 1104 тыс. т.);

-заработную плату работников сельскохозяйственных организаций к 2013 году относительно 2007 года (5713,2) в 2,75 раза (15700 рублей);

- производительность труда занятых во всех категориях хозяйств к 2012 году по сравнению с 2007 годом на 57 %;

-уровень занятости сельского населения трудоспособного возраста до 73,7%;

- удельный вес застрахованных посевных площадей в общей посевной площади до 18%;

- долю областного производства в формировании ресурсов мяса до 85%, молока до 84,5%,

- среднедушевое потребление мяса и мясопродуктов в пересчете на мясо с 51,8 кг в 2006 году до 73 кг в 2012 году, молока и молокопродуктов, соответственно, с 228,5 кг до 282 кг.