МИ 2011 г. май (часть 1), "Материалы семинара-совещания с руководителями аналитических служб аппаратов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
Я хотел бы предоставить слово для выступления Постникову Сергею Леонидовичу, заместителю начальника Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Пожалуйста.
Постников С.Л.
Большое спасибо. Уважаемые коллеги, я, прежде всего, хочу выразить большую благодарность Александру Николаевичу, во-первых, за столь прекрасно и очень умно организованное мероприятие, и за то, что в Федеральном Собрании совместная работа представителей аналитических служб регионов, Государственной Думы и Совета Федерации становится доброй и устойчивой традицией. С начала реализации указаний нашего руководства прошло полтора года и уже четыре таких встречи. Раньше, насколько я помню, и, наверное, вы помните, аналитики не встречались. Я думаю, что такие мероприятия идут на пользу, и если вы выскажете сегодня или завтра предложения в адрес Аналитического управления Совета Федерации по интересующей вас теме на конец этого года, когда мы планируем собрать вас у себя, мы вам будем очень благодарны.
Уважаемые коллеги, в выступлениях предыдущих специалистов, наших коллег прозвучала достаточно интересная, полная оценка состояния продовольственной безопасности. Я думаю, что говорить что-то дополнительно, приводить какие-то цифры нецелесообразно, и поэтому я хотел бы поговорить, если можно так сказать, нашим языком о роли и месте аналитических служб законодательных (представительных) органов в работе над законопроектами, формирующими нормативно-правовую базу, обеспечивающую продовольственную безопасность Российской Федерации. То есть о нашей повседневной работе, ее проблемах, способах и методах решения, возможно, о том, что нам стоит здесь предпринять.
Основная наша задача, особенно на самых ранних этапах, я думаю, что и у вас, и у нас, и у представителей исполнительной власти, которые разрабатывают законопроекты, - это оценить и спрогнозировать, как комплексно на том предмете регулирования, на который направлен законопроект, скажется эта юридическая новелла. И именно это сделать как аналитикам, а не как нашим коллегам-правовикам, что я считаю достаточно сложной задачей, сложней, чем правовой задачей.
Очень правильно в своем выступлении сказал председатель аграрного комитета Государственной Думы Денисов Валентин Петрович, что проблема продовольственной безопасности – это очень сложная системная проблема. В принципе и все наше законодательство является сложным комплексным, системным, но здесь (именно в этой части), могу сказать как специалист в области безопасности, который занимался этими проблемами много лет профессионально, сошлись, наверное, все проблемы нашего государства, проблемы нормативного регулирования, проблемы, которые, будем так говорить, происходят из наших исторических корней, из территориальных, природных и других условий.
О чем идет речь. Любой законопроект, который у нас проходит, совершенно из любой тематики, с вероятностью процентов 70 может сказываться на продовольственной безопасности. Почему я так заявляю? Откроем простую табличку. Себестоимость некоего сельскохозяйственного продукта: пшеница, свинина – давайте посмотрим. Пшеница: там 25 процентов ГСМ, 25 процентов семена, процентов 10 пойдет на запчасти, автотракторную технику и так далее, 3-4 – электроэнергетика, трудозатраты, накладные расходы, налоги и так далее, и по мелочи. Но у других продуктов питания (мясных продуктов) немного другая структура цены. Но это я говорю не цены, а себестоимости.
Даже этот перечень нормальных параметров себестоимости показывает, какими другими отраслевыми законами регулируется деятельность сельхозпроизводителя. Если мы перейдем уже к цене продукта и посмотрим цену продукта, то у нас появятся здесь новые тарифы, транспортные, складские расходы и так далее, потянется цепочка вплоть до розничной торговли, хранения, подкрепления, производства продукта питания, потому что продовольственная безопасность – конечный продукт, это то, что у нас на столе и чем мы питаемся.
Соответственно, мы имеем структуру параметров, которая определяет и состояние наших сельхозпроизводителей с точки зрения возможности производить эффективно, то есть рентабельно, данную продукцию. И поэтому, рассматривая практически все законы, мы должны иметь возможность в контексте темы нашего совещания оценить, насколько это повлияет именно на продовольственную безопасность. Если реально мы представим эту такую мнемоническую схему, то это достаточно тяжелая проблема.
Могу сказать, что для отдельных отраслей безопасности были разработаны (по-моему, в части продовольственной безопасности в середине 90-х годов даже в Совете безопасности) рекомендации по контролируемым параметрам отдельных сфер, подсфер безопасности. Я полагаю, что в принципе нам, как аналитикам, и в части продовольственной безопасности, и в части других вопросов безопасности, просто правового режима, необходимо иметь, разработать с помощью специалистов (отраслевых специалистов) определенные схемы, которые нам позволят, производя оценку, давая экспертные заключения, развивая прогноз реализации данного законопроекта и смотря на его применение, уже в ходе мониторинга применения закона, оценивать, как он скажется на той сфере, которую он регулирует.
Поэтому я считаю, что, может быть, в развитие данного направления, с учетом мнения представителей научной общественности, которые здесь присутствуют, выступают, стоит именно для законодателей, для законотворческой работы разработать специальный аппарат, который позволит нам, будем так говорить, на законных основаниях, не на личных научных знаниях или опыте, оценивать все проекты нормативно-правовых актов.
Далее. Второй момент. Насколько у нас есть, как говорится, фундамент, на который мы можем опираться для того, чтобы говорить нашим разработчикам законопроектов, что так можно делать, а так – нельзя. Формально есть доктрина продовольственной безопасности, мы ее можем открыть и увидеть систему показателей и систему критериев, на которые она ориентирует вообще развитие нашей экономики, нашего сельскохозяйственного производства.
Вопрос в том, можем ли мы, имеем ли мы право, имеем ли мы основания говорить, что, например, введение таких-то и таких-то тарифов на перевозку таких-то и таких-то продуктов в Дальневосточном федеральном округе нарушает требования или пороговые показатели Доктрины продовольственной безопасности. Поэтому принимать такой закон или уже на уровне исполнительной власти вводить такие тарифы нельзя.
Наверное, немногие коллеги были в Корякском округе, как мне в свое время довелось несколько лет назад. И когда мне сказали, что каждый килограмм продуктов, доставленный сюда, в Палану, это 15 рублей, я спросил: «А разница между картошкой и сырокопченой колбасой есть в тарифе?» – «Нет». Я говорю: «Ну, коллеги, есть разница в тарифах между коксующимся углем, топливным углем, бурым углем. Там РЖД все сделало нормально». Но давайте подумаем и здесь. Ведь, правда, продовольственная безопасность кончается именно обеспечением населения продуктами питания по доступным ценам, социальной составляющей. Когда мы рассматриваем законопроект, какие-то там тарифы по железнодорожному транспорту учитываем? Нет. То есть это у нас вторая или третья производная в работе, оказывается. Мы смотрим на какие-нибудь себестоимость или рентабельность железнодорожного транспорта, на стратегию развития железнодорожного транспорта на 2030 год, а не думаем о том, что эти вещи, в конце концов, скажутся на каком-то виде продуктов, что туда не повезут картошку, потому что ее там никто не купит за 120 рублей или за 130. Вот эту систему нам надо построить.
Мы в своем управлении такие вещи смотрим в рабочем порядке. У нас есть напоминания, что нужно не забыть, когда мы оцениваем законопроект. Но если наши коллеги, коллеги из исполнительной власти, которые заинтересованы, чтобы эти законы работали и принимались в хорошем виде Федеральным Собранием, наши коллеги в регионах заинтересованы, давайте сделаем. Давайте попытаемся сделать. Пускай просто на двух-трех страницах показать систему критериев и параметров, которые мы должны все время учитывать, рассматривая какой-то закон с точки зрения продовольственной безопасности.
Пришли в Госдуму, пришли к нам в Совет Федерации законопроекты, в профильный комитет. Вроде бы по названию все хорошо, по названию это естественные монополии. А когда прочитаешь, построишь цепочку, оказывается, что это бьет там, там и там, но только не по естественным монополиям.
Я просто хочу сказать, что реально каждый человек, имеющий опыт аналитической работы и работы с законопроектом, имеет собственную логическую структуру и собственную технологию работы. Но мы не должны забывать, что законы у нас пока отраслевые. Нам говорят – нет отраслевого сельскохозяйственного законодательства, а его формально не должно быть вообще. Поэтому люди пишут законопроекты в рамках и в интересах своей сферы. Они редко оценивают действие особенно, как я люблю говорить, во вторых и третьих производных своего закона на смежные сферы отрасли.
Вот я и предлагаю: может быть, сделать совместную работу по интересной, по насущной для всех регионов проблеме, подключить специалистов. Мы это можем сделать, но сделать именно вот такое методическое указание, методическую разработку для нас по работе с проектами законов и оценки их с точки зрения обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации или регионов Российской Федерации.
Коллеги, которые представляли Институт США и Канады, хорошо рассказывали про продовольственную безопасность в США. Я могу вам сказать, что в штатах Виржиния, Мэриленд, Вашингтон, Балтимор нет сельского хозяйства. Там нет грядок, нет огородов. В половине штатов Соединенных Штатов Америки нет сельского хозяйства как такового, оно не выгодно. Там, где оно выгодно, там оно развивается.
У нас размер нашей структуры заставляет иметь сельхозпроизводителей на каких-то определенных уровнях практически в каждом регионе. У нас другая система. Поэтому региональная составляющая, особенность региона должны быть учтены в этой методике. Понятно, если примут федеральный закон со всеми параметрами, удобными для Южного округа или Северокавказского федерального округа, то он может не работать в других регионах. Поэтому у меня есть такое предложение: подготовить совместно или от имени Аналитического управления Государственной Думы письмо в регионы, в Минсельхоз, чтобы они сделали для нас, для сотрудников аналитических служб законодательных (представительных) органов некий документ, которым мы могли бы руководствоваться. Это будет, во-первых, дисциплинировать нас, если это сделает Министерство сельского хозяйства или это сделают в Правительстве, оно будет дисциплинировать и их. Поэтому вот такое мое предложение.
Спасибо, коллеги, за внимание.