АО, 2012, март Основные направления законодательного регулирования налоговой политики Российской Федерации
4. Развитие института оценки регулирующего воздействия (ОРВ)
В последнее время в России наметился процесс активного вовлечения представителей гражданского общества в процессы выработки управленческих решений. Так, в мае 2010 году постановлением Правительства Российской Федерации был учрежден институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Этот институт уже доказал свою эффективность в целом ряде развитых и развивающихся стран. Эксперты считают, что ОРВ сегодня становится одним из главных инструментов преодоления неэффективности и закрытости нормотворческого процесса.
ОРВ представляет собой инструмент, который используется для оценки вероятных результатов введения предлагаемых новых регулятивных актов или внесения изменений в существующие. Он включает в себя детальный анализ, направленный на установление того, возымеет ли новый регулятивный акт желательное действие. Этот процесс помогает определить какие-либо возможные побочные эффекты или скрытые издержки, связанные с данным регулятивным положением, и измерить вероятные издержки от его соблюдения для отдельных граждан или организаций. Он также помогает уточнить затраты государства на применение новых норм.
Одним из первых в России внедрение системы ОРВ начало Министерство экономического развития, в его структуре учрежден Департамент оценки регулирующего воздействия. Основной задачей этого органа является аналитическая оценка законопроектов в целях выявления положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения для субъектов предпринимательской деятельности. Также специалисты департамента должны выявлять правовые нормы, способствующие возникновению необоснованных расходов для организаций и бюджетов всех уровней. Исключительное значение имеет тот факт, что эта работа осуществляется совместно с представителями общественных структур.
Оценка регулирующего воздействия введена в качестве самостоятельного элемента в процесс подготовки федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 336 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".
Необходимость направления проектов нормативных правовых актов в Минэкономразвития России на заключение об оценке регулирующего воздействия предусмотрена:
в отношении проектов ведомственных нормативных правовых актов - пунктом 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009;
в отношении проектов федеральных законов, проектов Указов Президента Российской Федерации, проектов Постановлений Правительства Российской Федерации , вносимых федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации – пунктом 60 (1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01 июня 2004 г. № 260.
Система ОРВ, внедренная в Минэкономразвития, включает в себя консультации с большим числом заинтересованных сторон. Это позволяет еще на стадии разработки правового акта высветить те непредвиденные последствия, которые возникнут от его введения.
По данным Минэкономразвития за период с августа 2010 г. по январь 2011 г. на оценку регулирующего воздействия в министерство поступило 67 нормативных правовых актов и их проектов. Кроме того, 98 документов было рассмотрено на предмет необходимости проведения оценки регулирующего воздействия. В 30 случаях по документам даны отрицательные заключения. Публичные консультации были инициированы Минэкономразвития России по 51 акту и их проектам.
Следующим этапом во внедрении системы ОРВ стало подписание 10 февраля 2011 г. соглашения о взаимодействии между Министерством экономического развития Российской Федерации и организациями, представляющими интересы предпринимательского сообщества, при проведении оценки регулирующего воздействия. В соответствии с данным положением в сентябре 2011 года Минэкономразвития России образовало Консультативный совет по оценке регулирующего воздействия с включением в его состав представителей федеральных ведомств, руководителей ведущих бизнес-ассоциаций (РСПП, ТПП, «Опора России», «Деловая Россия»), экспертных и научных организаций. Этот совет получил довольно широкие возможности влиять на деятельность самого Министерства и его структурных подразделений. Довольно серьезные обязательства по осуществлению ОРВ взяли на себя общественные объединения. Эти обязательства касаются, прежде всего, сроков и методик оценки правовых актов, направляемых им на экспертизу.
По инициативе Минэкономразвития России принято Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности».
Кроме того, внесены изменения в Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313, которые позволяют Минэкономразвития России направлять в Минюст России в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, предложенияоб отмене или изменении принятых нормативных правовых актов или их отдельных положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.
В настоящее время в рамках Консультативного совета созданы 3 рабочие группы, которые активно обсуждают, в том числе, вопрос об обязательности проведения ОРВ по законопроектам, разрабатываемым и вносимым депутатами Государственной Думы и другими субъектами права законодательной инициативы. Однако для реализации данной идеи необходимо решить следующие вопросы:
- о включении в нормативно закрепленный перечень документов, представляемых в пакете с текстом вносимого законопроекта, материалов ОРВ. В настоящее время соответствующие изменения внесены в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а за Минэкономразвития закреплены полномочия по установлению формы прилагаемой к проекту нормативного правового акта пояснительной записки, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений. Для других субъектов права законодательной инициативы (в частности, депутатов ГД) таких требований нет;
- разработать механизм проведения ОРВ. Как показывает практика, для многих субъектов права законодательной инициативы проблематичным является даже подготовка финансово-экономического обоснования законопроекта, тем более сложно самостоятельно провести объективную и обоснованную оценку регулирующего воздействия проекта;
- установить критерии оценки качества подготовленных материалов по ОРВ;
- определить принцип отбора проектов нормативных актов, по которым в обязательном порядке должна проводиться процедура ОРВ. Проводить подобную экспертизу по всему массиву разрабатываемых законопроектов в рамках одного департамента Минэкономразвития технически и организационно весьма затруднительно.